Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 25/2062
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 5 november 2025 in de zaak tussen
Stichting [eiseres] , uit [plaats ] , eiseres
(gemachtigden: mrs. P.A. Josephus Jitta en S.P. van Veen),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Breda, het college
(gemachtigde: mr. D. van Tilborg).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de beslissing op bezwaar van 18 februari 2025 (bestreden besluit) waarin het college het bezwaar van eiseres ongegrond heeft verklaard en de afwijzing van eiseres’ subsidieaanvraag op grond van de Subsidieregeling Professionele Kunsten Breda 2025-2028 (Subsidieregeling) heeft gehandhaafd. Eiseres is het hier niet mee eens en voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de afwijzing van de aanvraag.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college op goede gronden heeft besloten dat eiseres niet voldoet aan de fysieke vestigingseis en dat het college de aanvraag daarom heeft mogen weigeren. Verder heeft het college niet gehandeld in strijd met algemene beginselen van behoorlijk bestuur op één ondergeschikt punt na. Het beroep van eiseres is daarom ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Eiseres heeft op 29 februari 2024 een aanvraag ingediend om subsidie op grond van de Subsidieregeling. Het college heeft deze aanvraag met het besluit van 6 mei 2024 afgewezen. Met het bestreden besluit van 18 februari 2025 heeft het college het bezwaar tegen de afwijzing ongegrond verklaard en de afwijzing in stand gelaten. Het college is hierbij afgeweken van het advies van de bezwaarschriftencommissie waarin is geadviseerd om het bezwaar gegrond de verklaren en om de afwijzing te herroepen.
2.1.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.2.
De rechtbank heeft het beroep op 24 september 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens eiseres de gemachtigden en [naam 1] , [naam 2] en namens het college de gemachtigde en [naam 3] .
Beoordeling door de rechtbank
De feiten
3. Eiseres is een cultureel dansgezelschap en statutair gevestigd in [plaats ] . Eiseres is sinds 2008 ‘Artist in Residence’ en sinds 2012 het huisgezelschap van het Chassé Theater in Breda . Eiseres is ook actief op andere plekken in Breda, in Nederland en in het buitenland. In Breda werkt zij daarbij samen met regionale partners zoals Podium Bloos en het Stedelijk Museum Breda. In de periode 2021-2024 ontving eiseres subsidie van de gemeente Breda.
3.1.
Op 22 december 2023 heeft het college eiseres in een brief aan subsidierelaties en subsidieaanvragers geïnformeerd over het nieuwe cultuurbeleid voor de periode 2025-2040. In de brief staat dat eiseres vanaf 1 januari 2025 mogelijk minder of geen subsidie meer ontvangt als gevolg van dit nieuwe beleid. In de brief wordt ook aangekondigd dat de bestaande subsidieregelingen per 31 december 2024 worden ingetrokken.
3.2.
Op 22 januari 2024 heeft het college eiseres opnieuw geïnformeerd over het nieuwe cultuurbeleid en over het intrekken van de bestaande subsidieregelingen. In de brief staat dat de subsidie van eiseres op basis van de huidige regelingen wordt stopgezet, maar dat er geen gevolgen zijn voor de subsidie die al is verleend.
3.3.
Op 29 februari 2024 heeft eiseres een aanvraag ingediend voor een vierjarige subsidie van € 65.000,- per kalenderjaar op grond van de Subsidieregeling.
3.4.
Bij besluit van 6 mei 2024 heeft het college de aanvraag afgewezen omdat eiseres niet uiterlijk op 1 januari 2023 statutair was gevestigd in Noord-Brabant en geen vaste fysieke plek heeft in de gemeente Breda waar vanuit haar activiteiten worden vervaardigd, geproduceerd, ontwikkeld en/of getoond, waarmee zij niet voldeed aan artikel 6, derde lid, van de Subsidieregeling.
3.5.
Op 16 juni 2024 heeft eiseres een bezwaarschrift ingediend tegen dit besluit.
3.6.
Met het bestreden besluit heeft het college het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard en de afwijzing van de aanvraag in stand gelaten met een aanvullende motivering. Op 1 april 2025 heeft eiseres een beroepschrift ingediend.
Het bestreden besluit
4. Het college heeft het bezwaar ongegrond verklaard en de afwijzing van de subsidie in stand gelaten omdat eiseres niet voldoet aan de fysieke vestigingseis en de statutaire vestigingseis en daarmee niet voldoet niet aan artikel 6, derde lid, van de Subsidieregeling.
Toetsingskader
5. De wettelijke regels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
5.1.
Op grond van artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening voor meerjarige subsidies Cultuur Breda 2025 (Verordening 2025) is het college bevoegd om te beslissen op subsidieaanvragen en het nemen van daarmee verband houdende beslissingen op grond van titel 4.2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), deze verordening en subsidieregelingen. Op grond van artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Verordening 2025 is het college ook bevoegd voor het vaststellen van subsidieregelingen voor het verstrekken van meerjarige subsidies die passen binnen het cultuurbeleid.
5.2.
Op 22 december 2023 heeft het college de Subsidieregeling vastgesteld. In artikel 6, derde lid, van de Subsidieregeling is als eis opgenomen dat een subsidieaanvrager uiterlijk 1 januari 2023 statutair gevestigd is in de provincie Noord-Brabant. Ook moet een subsidieaanvrager “
een vaste fysieke plek in gemeente Breda” hebben, “
waar vanuit de activiteiten worden vervaardigd, geproduceerd, ontwikkeld en/of getoond”.
een vaste fysieke plek in gemeente Breda” hebben, “
waar vanuit de activiteiten worden vervaardigd, geproduceerd, ontwikkeld en/of getoond”.
5.3.
Het cultuurbeleid is vastgelegd in het Cultuurbeleid Breda 2025-2040 'Stad van Creatief Talent' (Cultuurbeleid 2025) en is voor de periode 2025-2028 verder uitgewerkt in de ‘Uitvoeringsagenda 2025-2028’.
Beroepsgronden
6. Eiseres voert aan dat zij wel voldoet aan de fysieke vestigingseis in artikel 6, derde lid, van de Subsidieregeling. Daarnaast voert zij aan dat de statutaire vestigingseis in ditzelfde artikel in strijd is met meerdere algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder het evenredigheidsbeginsel, en daarom buiten toepassing dient te worden gelaten. Verder is het bestreden besluit zelf ook in strijd met diverse algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
Heeft het college op goede gronden besloten dat niet is voldaan aan de fysieke vestigingseis?
7. Eiseres voert aan dat zij wel voldoet aan de fysieke vestigingseis van artikel 6, derde lid, van de Subsidieregeling. Allereerst toont eiseres activiteiten in Breda en voldoet zij reeds daarmee aan deze bepaling. In artikel 6, derde lid, van de Subsidieregeling staat namelijk dat een aanvrager een vaste fysieke plek heeft in gemeente Breda waar vanuit de activiteiten worden vervaardigd, geproduceerd, ontwikkeld en/of getoond. Zoals de bezwaarschriftencommissie ook heeft geconcludeerd, zijn het vervaardigen, produceren, ontwikkelen en/of tonen geen cumulatieve voorwaarden door de woorden ‘en/of’. Het is dus genoeg dat eiseres activiteiten vertoont in Breda. Ten tweede is onjuist dat eiseres alleen activiteiten in Breda vertoont want zij repeteert, produceert en ontwikkelt ook in Breda en werkt daarbij samen met regionale partners. Hieruit blijkt dat eiseres een Bredaas gezelschap is. Ze werkt sinds 2008 samen met het Chassé Theater en is sinds 2012 daar het huisgezelschap. Het Chassé Theater is niet alleen een vertoningsplek, maar ook een uitvalsbasis voor andere activiteiten en samenwerkingen in Breda. In voorgaande subsidierondes heeft zij telkens subsidie verkregen, na te zijn beoordeeld op nagenoeg dezelfde criteria.
7.1.
De rechtbank oordeelt dat het college op goede gronden heeft besloten dat eiseres niet voldoet aan de fysieke vestigingseis. Anders dan eiseres heeft betoogd, is het naar het oordeel van de rechtbank allereerst niet voldoende dat enkel activiteiten van de subsidieaanvrager worden getoond, gelet op de tekst van de bepaling in samenhang met de context en het doel van de bepaling. Het doel van de Subsidieregeling is immers het ondersteunen van culturele instellingen die een duurzame fysieke aanwezigheid hebben in Breda en het ondersteunen van instellingen die structureel bijdragen aan het culturele ecosysteem. Het enkel tonen kan een incidenteel karakter hebben en bevordert geen lokale inbedding. De rechtbank volgt daarom dus de interpretatie van het college dat op zijn minst sprake moet zijn van het tonen van activiteiten in combinatie met één van de andere drie elementen, te weten vervaardigen, produceren of ontwikkelen.
Ten tweede is niet gebleken dat eiseres een vaste fysieke plaats heeft in Breda. Niet ter discussie staat dat eiseres het huisgezelschap van het Chassé Theater is. Deze status op zichzelf is echter niet relevant voor de vraag of is voldaan aan de fysieke vestigingseis omdat de activiteiten van eiseres en waar deze plaatsvinden van belang zijn.
Uit het dossier en naar aanleiding van de toelichting van eiseres tijdens de zitting, begrijpt de rechtbank dat eiseres vanuit het Chassé Theater premières vertoont, dat zij in het Chassé Theater (een deel van) haar voorbereiding en repetities uitvoert en dat zij hier vergaderingen houdt. Ook is gebleken dat eiseres op andere plekken in Breda actief is, zoals onder andere in het stadspark Valkenberg. Eiseres is ook elders in het land actief, zowel in de provincie Noord-Brabant als daarbuiten en in diverse steden waaronder [plaats ] . Tijdens de zitting heeft eiseres toegelicht dat zij naar verhouding (bijna) even veel tijd in [plaats ] en Breda actief is, naast haar activiteiten elders in Nederland en in andere landen.
Samengenomen is de rechtbank van oordeel dat het college terecht heeft geconcludeerd dat eiseres geen vaste fysieke plaats heeft in Breda. Het college heeft er verder onvoldoende weersproken op gewezen, dat de repetities en de productie niet primair plaatsvinden in Breda, maar in de eigen studio in [plaats ] . De voorstellingen vinden verder plaats in het hele land, zoals ook blijkt uit het beleidsplan van eiseres zelf. Eiseres heeft verder niet tegengesproken dat zij sinds haar oprichting uitsluitend een bezoekadres aan [locatie 1] in [plaats ] heeft gehad, dat zij op dit bezoekadres een studio heeft waar haar trainingen plaatsvinden en dat het trainen van de dansers dagelijks plaatsvindt in [locatie 2] (gevestigd aan [adres] in [plaats ] ). Eiseres gebruikt [plaats ] dus als uitvalsbasis en reist vervolgens het gehele land door om daar activiteiten (deels) te vervaardigen, produceren en/of ontwikkelen, waarna de activiteiten daar ook getoond worden, maar dat maakt niet dat zij een vaste fysieke plaats in Breda heeft.
Samengenomen is de rechtbank van oordeel dat het college terecht heeft geconcludeerd dat eiseres geen vaste fysieke plaats heeft in Breda. Het college heeft er verder onvoldoende weersproken op gewezen, dat de repetities en de productie niet primair plaatsvinden in Breda, maar in de eigen studio in [plaats ] . De voorstellingen vinden verder plaats in het hele land, zoals ook blijkt uit het beleidsplan van eiseres zelf. Eiseres heeft verder niet tegengesproken dat zij sinds haar oprichting uitsluitend een bezoekadres aan [locatie 1] in [plaats ] heeft gehad, dat zij op dit bezoekadres een studio heeft waar haar trainingen plaatsvinden en dat het trainen van de dansers dagelijks plaatsvindt in [locatie 2] (gevestigd aan [adres] in [plaats ] ). Eiseres gebruikt [plaats ] dus als uitvalsbasis en reist vervolgens het gehele land door om daar activiteiten (deels) te vervaardigen, produceren en/of ontwikkelen, waarna de activiteiten daar ook getoond worden, maar dat maakt niet dat zij een vaste fysieke plaats in Breda heeft.
Het betoog van eiseres dat zij onderdeel uitmaakte van de culturele hoofdstructuur van Breda maakt dit niet anders. De rechtbank begrijpt dat eiseres hiermee wil aantonen dat het college zelf (eerder) ervan is uitgegaan dat eiseres toch fysiek zou zijn gevestigd in Breda, dan wel dat sprake zou zijn van een zekere lokale inbedding. Het college heeft echter tijdens de zitting toegelicht dat het begrip ‘hoofdstructuur’ een aanduiding was voor instellingen die meerjarige subsidie ontvingen onder de oude subsidieregeling. Dit begrip wordt onder de huidige regeling niet langer gehanteerd. Deze aanduiding heeft dus niets te maken met de huidige fysieke vestigingseis.
7.2
Omdat reeds niet is voldaan aan de fysieke vestigingseis kan eiseres niet voldoen aan het bepaalde van artikel 6, derde lid, van de Subsidieregeling. De gronden die zijn aangevoerd tegen de statutaire vestigingseis in de Subsidieregeling behoeven daarom, wat er ook van dat vereiste zij, geen bespreking. Hierna zal de rechtbank wel nog de overige beroepsgronden beoordelen.
Heeft het college in strijd gehandeld met het gelijkheidsbeginsel?
8. Eiseres wijst op dansgezelschappen [dansgezelschap 1] en [dansgezelschap 2] . Beide gezelschappen hebben net als eiseres een aanvraag ingediend voor subsidie op grond van de Subsidieregeling en beide aanvragen zijn aanvankelijk geweigerd. Beide dansgezelschappen waren op 1 januari 2023 ook statutair gevestigd buiten de provincie Noord-Brabant, net als eiseres. Anders dan in het geval van eiseres, heeft het college echter, conform het advies van de bezwaarschriftencommissie, de statutaire vestigingseis op grond van het evenredigheidsbeginsel buiten toepassing gelaten. Daarnaast heeft het college aangenomen dat deze gezelschappen wel fysiek zijn gevestigd in Breda en alsnog een subsidie toegekend. Eiseres betoogt dat haar lokale inbedding echter sterker is. De rechtbank begrijpt dat eiseres hiermee een beroep doet op het gelijkheidsbeginsel.
8.1.
De rechtbank oordeelt dat het college niet in strijd heeft gehandeld met het gelijkheidsbeginsel omdat geen sprake is van feitelijk en juridisch identieke gevallen. De rechtbank stelt vast dat het college in de gevallen van [dansgezelschap 1] en [dansgezelschap 2] de statutaire vestigingseis buiten toepassing heeft gelaten en heeft besloten dat deze gezelschappen wel voldoen aan de fysieke vestigingseis. In overweging 7.1 heeft de rechtbank echter geoordeeld dat het college op goede gronden heeft besloten dat eiseres niet voldoet aan de fysieke vestigingseis. Uit het verweerschrift en de toelichting van het college ter zitting is gebleken dat [dansgezelschap 1] en [dansgezelschap 2] allebei en anders dan eiseres, wel een vaste fysieke plek hebben in Breda, namelijk Podium Bloos. Vanuit Podium Bloos worden de activiteiten van deze gezelschappen vervaardigd, geproduceerd en ontwikkeld. Dit maakt reeds dat geen sprake is van gelijke gevallen. Zoals het college verder heeft toegelicht zijn beide gezelschappen verder diep geworteld in de regio rondom Breda en maken zij deel uit van het culturele ecosysteem omdat zij hier een repetitieruimte en bezoekadres hebben en omdat personeel uit Breda en regio komt. Beide gezelschappen ontwikkelen projecten die vaak plaatsvinden in openbare ruimten en culturele instellingen in Breda. Deze activiteiten zijn gericht op lokale participatie en hebben een breed publieksbereik in Breda. Hoewel feitelijke overeenkomsten tussen de twee gezelschappen en eiseres niet zijn uitgesloten, zijn die onvoldoende voor een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel.
Heeft het college gehandeld in strijd met andere algemene beginselen van behoorlijk bestuur?
9. Eiseres voert verder aan dat de toepassing van de fysieke vestigingseis in het bestreden besluit in strijd is met het zorgvuldigheidsbeginsel, het motiveringsbeginsel en het verbod op détournement de pouvoir. Het bestreden besluit is onzorgvuldig tot stand gekomen omdat niet is onderzocht of de hardheidsclausule kan worden toegepast, terwijl dit wel had gemoeten gelet op de ernstige gevolgen voor eiseres. Het bestreden besluit is daardoor ook in strijd met het motiveringsbeginsel en met artikel 7:12 van Pro de Awb. Het college heeft zich namelijk beperkt tot een verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie zonder zelf een inhoudelijke beoordeling of afweging te maken.
Het college maakt ten slotte misbruik van haar bevoegdheid met de nieuwe statutaire vestigingseis en dit is in strijd met het verbod van détournement de pouvoir. Het doel van deze eis is namelijk om instellingen, zoals eiseres, uit te sluiten van subsidie, ondanks de concrete bijdrage van eiseres aan de culturele sector. Alleen eiseres wordt geraakt door het bestreden besluit (en de statutaire vestigingseis) zonder rechtvaardiging. Uit het Cultuurbeleid 2025, waar de subsidieregeling een uitwerking van is, blijkt ook dat eiseres zonder enige vorm van overleg niet (meer) is opgenomen als een ‘culturele basisinstelling’.
9.1
De rechtbank oordeelt allereerst dat niet is gebleken dat het college in strijd heeft gehandeld met het verbod op détournement de pouvoir. Niet is gebleken dat het college bevoegdheden heeft aangewend voor een ander doel dan waarvoor die zijn verleend. De rechtbank stelt voorop dat het beroep op het verbod van détournement de pouvoir vooral ziet op de statutaire vestigingseis. Nu de in het bestreden besluit gehandhaafde afwijzing van de subsidieaanvraag van eiseres kan worden gedragen door het oordeel dat eiseres niet voldoet aan de fysieke vestigingseis, zal de rechtbank hier niet nader op ingaan.
Ten aanzien van het beroep op het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel overweegt de rechtbank dat in het bestreden besluit niet is ingegaan op evenredigheid van de gevolgen die de afwijzing van de subsidieaanvraag voor eiseres heeft. Dat is een motiveringsgebrek. Op grond van artikel 15, eerste lid, van de Subsidieregeling kan het college afwijken van de regels als het toepassen van de regels een onredelijke uitkomst heeft voor de aanvrager of subsidieontvanger. Het college heeft – hoewel pas in het verweerschrift – een onderbouwd standpunt ingenomen dat de afwijzing van de aanvraag op grond van artikel 6, derde lid, van de Subsidieregeling niet zal leiden tot onevenwichtige gevolgen. Hoewel evident is dat het mislopen van de aanzienlijke subsidiebedragen gevolgen heeft voor eiseres, volgt de rechtbank het college in dit standpunt. Eiseres heeft ter zitting gesteld dat haar budget als gevolg van het bestreden besluit ongeveer is gehalveerd, maar zij heeft haar beroep op dit punt, waaronder de stelling dat zij door het bestreden besluit in haar voortbestaan wordt bedreigd, niet met objectieve en verifieerbare bewijsstukken onderbouwd. De rechtbank neemt aan dat eiseres door het motiveringsgebrek niet in haar belangen is geschaad en zal daarom dit gebrek passeren met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb.
Conclusie en gevolgen
10. Uit het voorgaande vloeit voort dat het beroep van eiseres ongegrond is omdat eiseres niet voldoet aan de fysieke vestigingseis. Omdat het bestreden besluit een motiveringsgebrek bevat dat in beroep is gerepareerd, komt aan eiseres een proceskostenvergoeding en een vergoeding van het griffierecht toe. Het college moet de door eiseres in beroep gemaakte proceskosten vergoeden. Deze vergoeding bedraagt € 1.814,- omdat de gemachtigden van eiseres een beroepschrift hebben ingediend en aan de zitting hebben deelgenomen. Daarnaast moet het college het door eiseres betaalde griffierecht van € 385,- vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 385,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J. Schouw, rechter, in aanwezigheid van mr. T.A. de Kraker, griffier op 5 november 2025 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 3:4
Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.
De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
Artikel 7:12, eerste lid
De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. Daarbij wordt, indien ingevolge artikel 7:3 van Pro het horen is afgezien, tevens aangegeven op welke grond dat is geschied.
Verordening voor meerjarige subsidies Cultuur Breda 2025
Artikel 3, eerste lid
Het college is bevoegd tot:
het uitvoeren van deze verordening, waaronder het beslissen op subsidieaanvragen en het nemen van daarmee verband houdende beslissingen op grond van titel 4.2 van de wet, deze verordening en subsidieregelingen;
het vaststellen van subsidieregelingen voor het verstrekken van meerjarige subsidies die passen binnen het cultuurbeleid;
het vaststellen van subsidieplafonds;
het vaststellen van een accountantsprotocol;
het vaststellen van beleidsregels.
Subsidieregeling Professionele Kunsten Breda 2025-2028
Artikel 6, aanhef en derde lid
In aanvulling op de Cultuurverordening moet de aanvraag voldoen aan de volgende vereisten:
De subsidieaanvrager is uiterlijk 1 januari 2023 statutair gevestigd in de provincie Noord-Brabant en heeft een vaste fysieke plek in gemeente Breda waar vanuit de activiteiten worden vervaardigd, geproduceerd, ontwikkeld en/of getoond. Dit geldt niet voor artikel 4, lid 2, van deze regeling.
Artikel 15, eerste lid
We kunnen afwijken van deze regels als we vinden dat het toepassen van de regels een onredelijke uitkomst heeft voor de aanvrager of subsidieontvanger.