Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 24/6104
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 november 2025 in de zaak tussen
[eiser] , uit [plaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. E.L. Hamming)
en
De minister van Justitie en Veiligheid
(gemachtigde: mr. drs. M.H.A. Bakkum).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de afwijzing van de aanvraag van eiseres. Zij heeft een verzoek ingediend op grond van de Wet open overheid (Woo) waarin zij heeft verzocht om documenten die betrekking hebben op aanpassing van de werkwijze in de Handvatten Nareis. Eiseres is het niet eens met de afwijzing van de aanvraag. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Mede aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de afwijzing van de aanvraag.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de minister voldoende heeft gemotiveerd om welke reden de verzochte documenten uit het Woo-verzoek, specifiek de documenten die betrekking hebben op de communicatie met de secretaris van Justitie en Veiligheid over de a van amv (alleenstaande minderjarige vreemdelingen) en de Handvatten Nareis, niet openbaar zijn gemaakt. De minister heeft alsnog documenten verstrekt, die tijdens de bezwaarprocedure nog niet waren verleend. Op dit punt is het beroep gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Eiseres heeft op 22 september 2022 een verzoek ingediend bij het ministerie van Justitie en Veiligheid waarin zij vraagt om alle documenten die betrekking hebben op de aanpassing van de werkwijze Handvatten Nareis voor de periode van 2018 tot heden.
2.1.
Eiseres heeft op 2 mei 2023 de minister ingebreke gesteld vanwege het niet tijdig beslissen op het Woo-verzoek. Na het uitblijven van een reactie heeft eiseres op 24 mei 2023 beroep ingesteld bij de rechtbank vanwege het niet tijdig beslissen op het Woo-verzoek door de minister.
2.2.
De minister heeft de aanvraag met het besluit van 27 november 2023 gedeeltelijk afgewezen. Eiseres is vervolgens op 1 februari 2024 in bezwaar gegaan tegen het besluit.
2.3.
Met het bestreden besluit van 12 juni 2024, waarin de minister een beslissing op het bezwaar van eiseres heeft genomen, is de minister bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
2.4.
Eiseres heeft op 24 juli 2024 beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
2.5.
De rechtbank heeft het beroep op 25 september 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres en haar gemachtigde en de gemachtigde van de minister bijgestaan door [persoon] .
Beoordeling door de rechtbank
Totstandkoming van het bestreden besluit
Wat heeft eiseres gevraagd?
3. Eiseres heeft gevraagd om alle informatie met betrekking tot de aanpassing van de werkwijze Handvatten Nareis. Concreet gaat het over de volgende documenten:
a. De documenten Handvatten Nareis en Intern informatiebericht 8 april 2021 over a van amv.
b. Interne correspondentie, waaronder communicatie met de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, Directeur Migratie, persoonlijk adviseur van de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid en medewerkers van Directoraat-generaal Migratie. Hieronder worden ook brieven, e-mails inclusief bijlagen, sms’jes en Whatsapp-berichten begrepen over Handvatten Nareis, in het bijzonder de werkwijze hiervan en de a van amv (alleenstaande minderjarige vreemdelingen).
c. Contact met externe instanties en afdelingen, waaronder Nidos, IND, Juridische Zaken, Directie Migratiebeleid en Strategie en Uitvoeringsadvies over de aanpassing van de werkwijze in de Handvatten Nareis, de a van amv. Hieronder worden vergaderstukken verstaan zoals uitnodigingen, presentielijsten, agenda’s, ingekomen stukken, besluiten, besluitenlijsten en notulen.
d. Correspondentie en gespreksverslagen (brieven, e-mails inclusief bijlagen, sms’jes en Whatsapp-berichten).
e. Memo’s en notities.
Op grond waarvan zijn gegevens geweigerd?
4. De minister heeft niet alle documenten openbaar gemaakt. De minister heeft gegevens geweigerd op grond van:
- Artikel 5.1, eerste lid aanhef en onder e van de Woo. Er is geen informatie openbaar gemaakt die de persoonlijke levenssfeer schaadt en dit belang zwaarder weegt dan het belang van openbaarheid;
- Artikel 5.1, tweede lid aanhef en onder i van de Woo. Er is geen informatie openbaar gemaakt die het goed functioneren van de Staat of andere overheden schaadt en dit belang zwaarder weegt dan het belang van openbaarheid;
- Artikel 5.2, eerste lid van de Woo. De minister maakt geen persoonlijke beleidsopvattingen, waaronder ambtelijke adviezen, meningen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad openbaar.
Wat wil eiseres?
5. Eiseres geeft in haar beroep aan zich niet te kunnen vinden in het weigeren van openbaarmaking van de communicatie met de secretaris van Justitie en Veiligheid over de a van amv en de Handvatten Nareis. Hierbij geeft eiseres tevens aan dat de minister onvoldoende gemotiveerd heeft waarom de openbaarmaking van dit document is geweigerd. Eiseres denkt dat deze documenten in iedere geval geanonimiseerd openbaar gemaakt kunnen worden. Eiseres verzoekt alsnog om openbaarmaking van deze documenten, of bij weigering van openbaarmaking een deugdelijke motivering van het ontbreken van deze documenten.
Is de zoekslag voldoende inzichtelijk gemaakt?
6. Eiseres heeft in haar Woo-verzoek aan verweerder nader gespecificeerd op welke documenten haar verzoek ziet. Zo heeft eiseres specifiek gevraagd om interne correspondentie, waaronder communicatie met de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid. Het gaat om informatie waarover de minister zou moeten beschikken. Eiseres vindt dat de minister onvoldoende heeft laten zien op welke wijze hij heeft gezocht.
6.1.
De minister geeft aan dat er handmatig is gezocht. Hierbij zijn alle ambtenaren van zowel het ministerie als de IND die verantwoordelijk zijn voor de beleidsvorming rondom nareis, en in het bijzonder ten aanzien van amv’s, verzocht de documenten aan te leveren die onder het verzoek vallen. De minister geeft aan dat zij zorgvuldig hebben gezocht naar deze documenten.
6.2.
De rechtbank overweegt dat het aan een bestuursorgaan is om voldoende inzichtelijk te maken dat een zorgvuldige zoekslag is verricht naar de verzochte documenten. Een bestuursorgaan moet er daarbij blijk van geven dat sprake is van een zorgvuldig proces om de documenten waarom is verzocht, boven tafel te krijgen. Van degene die verantwoordelijk is voor het besluit, kan worden verwacht dat zij zich ervan vergewist dat de opdracht die zij heeft uitgezet ook goed is uitgevoerd. Dit geldt temeer nu dit proces zich geheel afspeelt binnen het bestuursorgaan en eiseres en de rechtbank hier geen zicht op hebben. Dat rechtvaardigt dat er hoge eisen aan de zorgvuldigheid van het proces worden gesteld. Verweerder dient inzichtelijker te maken tot welke zoekslag het Woo-verzoek heeft geleid. Daarbij moet specifiek worden vermeld welke systemen zijn geraadpleegd, welke zoektermen zijn gehanteerd voor het zoeken naar documenten in die systemen, welke specifieke vragen de relevante personen hebben meegekregen en (indien van toepassing) welke schifting de minister in de aangedragen documenten heeft gemaakt. [1]
6.3.
De rechtbank oordeelt dat de minister voldoende inzicht heeft gegeven in de zoekprocedure. Er is een handmatige zoekslag verricht door alle betrokken ambtenaren. De minister heeft toegelicht dat zowel het ministerie als de IND zijn betrokken bij het aanleveren van de documenten. Hoewel de minister niet tot in detail heeft beschreven welke zoektermen exact zijn gehanteerd, is dat in het kader van een handmatige zoekslag niet per se vereist, zolang de omschrijving van het zoekproces en de betrokken functionarissen voldoende concreet en plausibel zijn. De minister sluit niet uit dat bepaalde e-mails mogelijk niet zijn meegestuurd vanwege het handmatige karakter van de zoektocht, maar er is geen reden om aan te nemen dat dit het resultaat van de zoekslag substantieel beïnvloedt. De rechtbank is van oordeel dat de minister heeft voldaan aan de transparantieverplichting en stelt vast dat er een zorgvuldige zoekslag is verricht die voldoende aannemelijk maakt dat alle relevante documenten naar voren zijn gebracht. De beroepsgrond slaagt niet.
Heeft de minister goed genoeg gezocht?
7. Eiseres stelt dat de zoekslag niet volledig is geweest. Zo heeft de minister geen documenten openbaar gemaakt die zien op agendabesluiten en notulen. Eiseres vindt het niet aannemelijk dat er niet meer documenten zijn over een dergelijk omvangrijk besluit. Ter zitting heeft eiseres een document overgelegd waaruit zou blijken dat deze stukken wel aanwezig zouden moeten zijn. Dit document betreft de nota tijdlijn a van amv. In dit document staat het volgende vermeld: (notulen per mail). Eiseres is van mening dat dit een indicatie geeft dat de minister meer documenten heeft die niet inzichtelijk zijn gemaakt. Volgens eiseres heeft de minister niet goed gezocht.
7.1.
De minister geeft aan dat er een brede zoekslag is geweest. Met betrekking tot het document dat door eiseres is overgelegd, geeft de minister aan dat er veel mondelinge overleggen hebben plaatsgevonden. Er zijn echter geen schriftelijke notulen of agendastukken van deze overleggen. Het feit dat in het overgelegde document van eiseres staat dat er notulen aanwezig zijn, wil volgens de minister niet zeggen dat dat ook daadwerkelijk zo is.
7.2.
De rechtbank overweegt dat het aan eiseres is om aannemelijk te maken dat er mogelijk meer documenten aanwezig zijn, dan dat er openbaar zijn gemaakt door de minister. Eiseres heeft pas op zitting proberen aannemelijk te maken dat er meer documenten zijn, door het overleggen van een aanvullend document. Ten aanzien van de goede procesorde merkt de rechtbank op dat eiseres dit document eerder in de procedure in had moeten brengen, zodat de minister de gelegenheid had om de betekenis van de geciteerde woorden nader te duiden.
7.3.
De rechtbank heeft onvoldoende grond om te twijfelen aan de uitkomsten van de zoekslagen. Er zijn geen concrete aanwijzingen dat de minister meer documenten onder zich heeft dan in de inventarislijst zijn opgenomen. Ook het enkele feit dat in een document wordt gesproken over ‘notulen per mail’ is op zichzelf onvoldoende om te concluderen dat dergelijke documenten daadwerkelijk (nog) bestaan en zijn achtergehouden.
7.4.
De rechtbank ziet daarom ook geen aanleiding om de minister een extra zoekslag te laten verrichten. De minister heeft voldoende aannemelijk gemaakt dat er geen aanvullende schriftelijke notulen of agendastukken aanwezig zijn. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.
Heeft de minister goed genoeg gemotiveerd?
8. Eiseres is van mening dat de minister onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de gevraagde documenten niet openbaar zijn gemaakt. Met name doelt eiseres hierbij op de communicatie van de secretaris van Justitie en Veiligheid.
8.1.
De minister heeft ter zitting toegelicht dat veel van de overlegmomenten mondeling hebben plaatsgevonden en dat er geen schriftelijke notulen, agendastukken of andere documenten bestaan van deze overleggen. Er zijn dus geen stukken die openbaar gemaakt kunnen worden. De rechtbank vindt dat de minister voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de documenten niet bestaan.
8.2.
Ten aanzien van andere documenten heeft de minister per onderdeel aangegeven waarom deze (geheel of gedeeltelijk) zijn geweigerd, rekening houdend met de belangen van de persoonlijke levenssfeer en het goed functioneren van de overheid. In combinatie met de verduidelijking dat de gevraagde stukken over het overleg met de secretaris van Justitie en Veiligheid niet beschikbaar zijn, acht de rechtbank de motivering van de minister voldoende. De beroepsgrond slaagt niet.
Aanvullende stukken
9. De minister heeft bij zijn verweerschrift kenbaar gemaakt dat hij de reacties van de minister op de nota’s alsnog (gedeeltelijk) openbaar zal maken. Deze stukken zijn als bijlage aan het verweerschrift toegevoegd en daarmee in de procedure ingebracht.
9.1.
Door het openbaar maken van deze aanvullende stukken komt een deel van de door eiseres gevraagde informatie alsnog beschikbaar. Dit betekent dat het beroep op dit punt gedeeltelijk gegrond is, nu de minister tegemoet is gekomen aan de eis tot verstrekking van deze documenten.
Conclusie en gevolgen
10. Het beroep van eiseres is gegrond voor zover de minister aan haar verzoek heeft voldaan door de reacties van de ministers op de nota’s openbaar te maken. Het bestreden besluit zal worden vernietigd, met bepaling dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven.
10.1.
Omdat het beroep gegrond is, moet de minister het griffierecht aan eiseres vergoeden. Zij krijgt ook een vergoeding van de proceskosten. De proceskostenvergoeding bedraagt in totaal € 907,-. Dat is gebaseerd op één punt, omdat haar gemachtigde zich eerst bij de zitting heeft gemeld. Het griffierecht bedraagt € 187,-. De minister moet deze vergoeding betalen.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
- bepaalt dat de minister het griffierecht van € 187,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt de minister tot betaling van € 907,- aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Peters, rechter, in aanwezigheid van mr. B.A.M. van Hoof, griffier en openbaar gemaakt op 6 november 2025 door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Wet open overheid
Artikel 5.1. Uitzonderingen
1. Het openbaar maken van informatie ingevolge deze wet blijft achterwege voor zover dit:
a. de eenheid van de Kroon in gevaar zou kunnen brengen;
b. de veiligheid van de Staat zou kunnen schaden;
c. bedrijfs- en fabricagegegevens betreft die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld;
d. persoonsgegevens betreft als bedoeld in paragraaf 3.1 onderscheidenlijk paragraaf 3.2 van de Uitvoeringswet Algemene verordening gegevensbescherming, tenzij de betrokkene uitdrukkelijk toestemming heeft gegeven voor de openbaarmaking van deze persoonsgegevens of deze persoonsgegevens kennelijk door de betrokkene openbaar zijn gemaakt;
e. nummers betreft die dienen ter identificatie van personen die bij wet of algemene maatregel van bestuur zijn voorgeschreven als bedoeld in artikel 46 van Pro de Uitvoeringswet Algemene verordening gegevensbescherming, tenzij de verstrekking kennelijk geen inbreuk op de levenssfeer maakt.
2. Het openbaar maken van informatie blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
a. de betrekkingen van Nederland met andere landen en staten en met internationale organisaties;
b. de economische of financiële belangen van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen, in geval van milieu-informatie slechts voor zover de informatie betrekking heeft op handelingen met een vertrouwelijk karakter;
c. de opsporing en vervolging van strafbare feiten;
d. de inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen;
e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
f. de bescherming van andere dan in het eerste lid, onderdeel c, genoemde concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens;
g. de bescherming van het milieu waarop deze informatie betrekking heeft;
h. de beveiliging van personen en bedrijven en het voorkomen van sabotage;
i. het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen.
3. Indien een verzoek tot openbaarmaking op een van de in het tweede lid genoemde gronden wordt afgewezen, bevat het besluit hiervoor een uitdrukkelijke motivering.
4. Openbaarmaking kan tijdelijk achterwege blijven, indien het belang van de geadresseerde van de informatie om als eerste kennis te nemen van de informatie dit kennelijk vereist. Het bestuursorgaan doet mededeling aan de verzoeker van de termijn waarbinnen de openbaarmaking alsnog zal geschieden.
5. In uitzonderlijke gevallen kan openbaarmaking van andere informatie dan milieu-informatie voorts achterwege blijven indien openbaarmaking onevenredige benadeling toebrengt aan een ander belang dan genoemd in het eerste of tweede lid en het algemeen belang van openbaarheid niet tegen deze benadeling opweegt. Het bestuursorgaan baseert een beslissing tot achterwege laten van de openbaarmaking van enige informatie op deze grond ten aanzien van dezelfde informatie niet tevens op een van de in het eerste of tweede lid genoemde gronden.
6. Het openbaar maken van informatie blijft in afwijking van het eerste lid, onderdeel c, in geval van milieu-informatie eveneens achterwege voor zover daardoor het in het eerste lid, onderdeel c, genoemde belang ernstig geschaad wordt en het algemeen belang van openbaarheid van informatie niet opweegt tegen deze schade.
7. Het eerste en tweede lid zijn niet van toepassing op milieu-informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu.
Artikel 5.2. Persoonlijke beleidsopvattingen
1. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Onder persoonlijke beleidsopvattingen worden verstaan ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad, niet zijnde feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter.
2. Het bestuursorgaan kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
3. Onverminderd het eerste en tweede lid wordt uit documenten opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming door een minister, een commissaris van de Koning, Gedeputeerde Staten, een gedeputeerde, het college van burgemeester en wethouders, een burgemeester, een wethouder, het dagelijks bestuur van een waterschap of een lid van dat bestuur, informatie verstrekt over persoonlijke beleidsopvattingen in niet tot personen herleidbare vorm, tenzij het kunnen voeren van intern beraad onevenredig wordt geschaad.
4. In afwijking van het eerste lid wordt bij milieu-informatie het belang van de bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen afgewogen tegen het belang van openbaarmaking. Informatie over persoonlijke beleidsopvattingen kan worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.