Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummers: BRE 24/5578 en 24/5579
uitspraak van de meervoudige kamer van 20 november 2025 in de zaken tussen
1. [eiser 1]uit [plaats 1] ,
2. [eiser 2]uit [plaats 2] ,
eisers (hierna ook: [eiser 1] en [eiser 2] )
(gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij)
en
De staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
verweerder (hierna: de staatssecretaris)
(gemachtigde: drs. [gemachtigde] ).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de door de staatssecretaris vastgestelde bijzondere emissiefactor (BEF) voor het Bleu-Labelsysteem in de melkveehouderijen van eisers. Eisers vinden dat de staatssecretaris de BEF te hoog heeft vastgesteld. Zij voeren daartoe een aantal beroepsgronden aan. Onder meer aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of de staatssecretaris de BEF van [eiser 2] en [eiser 1] op goede gronden heeft vastgesteld op respectievelijk 6,1 en 6,5 kg ammoniak per dierplaats per jaar.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de staatssecretaris de BEF op goede gronden heeft vastgesteld op respectievelijk 6,1 en 6,5 kg ammoniak per dierplaats per jaar. Eisers krijgen dus geen gelijk en de beroepen zijn ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
1.2.
Onder 2 staat het procesverloop in deze zaken. Onder 3 staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot de bestreden besluiten. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 7. Aan het eind van de uitspraak staan de beslissingen van de rechtbank en de gevolgen daarvan.
1.3.
De wettelijke regels die van belang zijn voor deze zaken, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
Procesverloop
2. [eiser 2] en [eiser 1] hebben aanvragen ingediend voor een BEF in het kader van de Regeling ammoniak en veehouderij (Rav). De Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) heeft deze BEF met de besluiten van respectievelijk 11 december 2023 en 20 december 2023 namens de staatssecretaris vastgesteld. [eiser 2] en [eiser 1] hebben bezwaar gemaakt tegen deze besluiten omdat volgens hen een lagere BEF had moeten worden vastgesteld. Met de bestreden besluiten van 7 juni 2024 heeft de staatssecretaris het bezwaar van [eiser 2] ongegrond verklaard en het bezwaar van [eiser 1] gedeeltelijk (on)gegrond.
2.1.
Eisers hebben beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten.
2.2.
De staatssecretaris heeft op de beroepen gereageerd met verweerschriften.
2.3.
De rechtbank heeft de beroepen op 23 oktober 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eisers, vergezeld door [persoon 1] (bedenker Bleu-Labelsysteem) en de gemachtigde van de staatssecretaris, vergezeld door mr. H.G.M. Wammes en [persoon 2] (lid van de Technische Advies Pool (TAP)).
Beoordeling door de rechtbank
Totstandkoming van de bestreden besluiten
Met betrekking tot [eiser 2] (24/5579)
3. Op 8 augustus 2022 is namens [eiser 2] een aanvraag ingediend bij de staatssecretaris voor een BEF. De aanvraag betreft het volgende huisvestingssysteem: een ligboxenstal met een dichte geprofileerde vloer welke deels is opgebouwd uit geprofileerde betonnen ‘omrandingen’ en deels uit geprofileerde rubber tegels, verdeeld in drie V-vormige banen waarbij elke baan is voorzien van een giergoot, met gierafvoer via centrale afvoerbuis, frequente mestverwijderaar met een vaste mestschuif met vingers en bevochtiging van de vloer met druppelsysteem (hierna: het Bleu-Labelsysteem). Dit betrof de eerste proefstalaanvraag voor dit systeem.
De verwachte emissiefactor is volgens deze aanvraag 4,6 kg ammoniak per dierplaats per jaar.
3.1.
Naar aanleiding van de aanvraag heeft de staatssecretaris deskundigen uit de TAP de opdracht gegeven om een advies over de aanvraag uit te brengen. Namens [eiser 2] is een gewijzigde aanvraag ingediend op 15 september 2022, waarbij zij nog steeds uitgaat van een BEF van 4,6 kg ammoniak per dierplaats per jaar. Op 27 februari, 4 mei en 10 juli 2023 zijn nadere vragen gesteld, die zijn beantwoord. De TAP heeft in een advies van 27 november 2023 een BEF van 6,1 kg ammoniak per dierplaats per jaar geadviseerd.
3.2.
Met een besluit van 11 december 2023 (het primaire besluit of de proefstalbeschikking) heeft de staatssecretaris de aanvraag van [eiser 2] goedgekeurd en de BEF conform het advies van de TAP vastgesteld op 6,1 kg ammoniak per dierplaats per jaar. De vastgestelde factor geldt voor de diercategorie melk- en kalfkoeien ouder dan 2 jaar (A.1), als bedoeld in bijlage 1 bij de Rav.
3.3.
[eiser 2] heeft bezwaar gemaakt tegen de proefstalbeschikking.
Met betrekking tot [eiser 1] (24/5578)
3.4.
Op 10 mei 2023 is namens [eiser 1] een aanvraag ingediend bij de staatssecretaris voor een BEF. De aanvraag betreft ook het Bleu-Labelsysteem.
De verwachte emissiefactor is volgens deze aanvraag 4,5 kg ammoniak per dierplaats per jaar.
3.5.
Naar aanleiding van de aanvraag heeft de staatssecretaris deskundigen uit de TAP de opdracht gegeven om een advies over de aanvraag uit te brengen. Op 8 juni en 24 juli 2023 zijn nadere vragen gesteld, die zijn beantwoord. Namens [eiser 1] is een gewijzigde aanvraag ingediend op 12 augustus 2024, waarbij zij nog steeds uitgaat van een BEF van 4,5 kg ammoniak per dierplaats per jaar. De TAP heeft in een advies van
24 augustus 2023 een BEF van 6,7 kg ammoniak per dierplaats per jaar geadviseerd.
3.6.
Met een besluit van 20 december 2023 (het primaire besluit of de proefstalbeschikking) heeft de staatssecretaris de aanvraag van [eiser 1] goedgekeurd en de BEF conform het advies van de TAP vastgesteld op 6,7 kg ammoniak per dierplaats per jaar. De vastgestelde factor geldt voor de diercategorie melk- en kalfkoeien ouder dan 2 jaar (A.1), als bedoeld in bijlage 1 bij de Rav.
3.7.
[eiser 1] heeft bezwaar gemaakt tegen de proefstalbeschikking.
Met betrekking tot beide partijen
3.8.
Op 29 maart 2024 heeft een hoorzitting plaatsgevonden waarbij voormelde bezwaren tegen de proefstalbeschikkingen betreffende het Bleu- Labelsysteem zijn behandeld.
3.9.
In de bestreden besluiten van 7 juni 2024 heeft de staatssecretaris, mede op basis van een naar aanleiding van de bezwaren opgesteld aanvullend advies van de TAP (memo 14 mei 2024), het bezwaar van [eiser 2] ongegrond verklaard en het bezwaar van [eiser 1] gedeeltelijk gegrond verklaard en de proefstalbeschikking van [eiser 1] herroepen in die zin dat de BEF wordt vastgesteld op 6,5 kg ammoniak per dierplaats per jaar.
3.10.
Eisers hebben beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten.
Juridisch kader
4. De Wet ammoniak en veehouderij (Wav) geeft regels om bepaalde kwetsbare gebieden te beschermen tegen de ammoniakuitstoot uit dierverblijven.
4.1.
De Rav bevat een lijst met bestaande huisvestingssystemen, waarbij per systeem staat vermeld hoeveel ammoniak per dierplaats, per jaar wordt uitgestoten. Dat is de emissiefactor.
4.2.
Nieuwe, emissiearme huisvestingssystemen kunnen pas in de Rav worden opgenomen wanneer bekend is hoe groot hun ammoniakemissie is. Daarvoor worden meestal eerst metingen uitgevoerd. Om meting van nieuwe huisvestingssystemen in de praktijk mogelijk te maken, bevat artikel 3 van Pro de Rav de mogelijkheid om voor dergelijke systemen een BEF vast te stellen.
4.3.
Om een BEF te verkrijgen, dient de veehouder die het nieuwe systeem wil gebruiken een proefstalbeschikking aan te vragen. In de proefstalbeschikking stelt de staatssecretaris een BEF vast voor het nieuwe systeem. Voor het vaststellen van een BEF maakt de staatssecretaris gebruik van deskundigen uit de TAP.
Overgangsrecht
4.4.
De bestreden besluiten zijn gebaseerd op de Wav en de Rav. Beide zijn vervallen als gevolg van de inwerkingtreding van de Omgevingswet op 1 januari 2024. Uit artikel 4.3, onder a van de Invoeringswet Omgevingswet leidt de rechtbank af dat het oude recht van toepassing blijft op een besluit op een aanvraag die voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet is ingediend. De aanvragen om de proefstalbeschikkingen zijn ingediend op respectievelijk 8 augustus 2022 en 10 mei 2023. Dat betekent dat de Wav en de Rav van toepassing blijven.
Beroepsgronden
5. Eisers stellen – samengevat – dat de BEF te hoog is vastgesteld door de staatssecretaris. Volgens eisers heeft de staatssecretaris te weinig rekening gehouden met een aantal emissie-reducerende principes van het Bleu-Labelsysteem, met name het besproeien van de volledige stalvloer met water, inclusief de doorsteken en de kleine vierkantjes waar de vloer uit bestaat van 5x5 centimeter, die op zichzelf ook een hellend vlak kennen, zodat sprake is van een afschot van 6%.
Eisers voeren aan dat de staatssecretaris ten onrechte een vergelijking maakt met andere vloeren, zoals de Sleufvloer Plus, met ronde nopjes. Volgens eisers is 56,39% van het oppervlak van de Sleufvloer Plus niet schoon te schuiven met de mestschuif ten opzichte van 15,87% bij de Bleu-Labelvloer. Ook heeft de Sleufvloer Plus geen afschot van 6%, waardoor er volgens eisers meer urine op blijft staan. Juist het contact tussen urine en mest is een belangrijke veroorzaker van ammoniak.
5.1.
Eisers stellen verder dat ten onrechte geen extra reductie is toegekend aan het verdunnen van de mest en het afspoelen van de vloer met water middels het druppelsysteem. De aanvraag is volgens eisers op dit punt verkeerd geïnterpreteerd. In de aanvraag is uitgegaan van een waterverbruik van 20-50 liter water per melkkoe per dag. Daarbij is geen beperking tot 20 liter water opgenomen. De staatssecretaris is in de bestreden besluiten volgens eisers ten onrechte uitgegaan van 20 liter water per melkkoe per dag. De aanvraag moet volgens eisers zo worden uitgelegd dat 50 liter water per koe per dag op de vloer wordt gebracht, zonder dat een ureaseremmer aan dit water is toegevoegd.
5.2.
Eisers wijzen erop dat de staatssecretaris in de bestreden besluiten ook is ingegaan op de gevolgen voor de emissiefactor indien met 50 liter water per koe wordt gerekend. Eisers betwisten het standpunt van de staatssecretaris dat een correctie naar 50 liter water geen (relevante) gevolgen heeft. Het sproeien met meer water heeft volgens eiser een positief reducerend effect op de ammoniakemissie, hetzij door middel van een positief effect op de zuurtegraad (van meer dan 0,1 eenheden) dan wel door een snellere afvoer van de urine. De staatssecretaris heeft dat volgens eisers ten onrechte buiten beschouwing gelaten.
5.3.
Eisers stellen dat de staatssecretaris ook ten onrechte voorbij is gegaan aan het reducerende effect van het extra druppelen (150%) van de doorsteken. Eisers verwijzen naar een onderzoek waar volgens hen uit blijkt dat de verwachte ammoniakreductie voor de doorsteken circa 28% is. [1]
5.4.
Eisers stellen daarnaast dat de staatssecretaris onvoldoende rekening heeft gehouden met de vierkante hellende blokjes met relatief grote helling, waardoor een belangrijk gedeelte van de vloer (80%) uit een hellend vlak bestaat. Daardoor is volgens eisers een plasdikte van 0,22 mm aannemelijk in plaats van de 0,27 mm waarmee gerekend is. Eisers verwijzen naar de berekening opgesteld door [persoon 3] bij het bezwaarschrift.
5.5.
Tot slot stellen eisers dat niet valt in te zien dat de vloer BWL 2022.01
(‘Ligboxenstal met V-vormige vloer van geprofileerde vloerelementen in een helling van 3,5% in combinatie met een gierafvoerbuis en mestschuif’) een BEF krijgt van 4,9 kg ammoniak per dierplaats per jaar en eisers niet lager uitkomen dan 6, nu de vloer van eisers drie elementen bevat die zouden moeten leiden tot een verdergaande ammoniakreductie, namelijk: 1) rubberen vloerdelen, 2) een grotere hellingshoek van de vloerdelen en 3) het sproeien met water.
Standpunt van de staatssecretaris
6. De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat de TAP in het advies dat ten grondslag heeft gelegen aan de proefstalbeschikkingen de Bleu-Labelvloer uitvoerig heeft omschreven in onderdeel 9. Hieruit blijkt dat de TAP zich zeer wel bewust was van de specificaties van de te beoordelen vloer. De beoordelingen van andere vloersystemen (zoals de vloer met de ronde nopjes) is beschikbare kennis die wordt betrokken bij de beoordeling. Dat hiermee een vergelijking wordt gemaakt, betekent volgens de staatssecretaris niet dat het unieke karakter van de Bleu-Labelvloer niet is onderkend.
6.1.
De staatssecretaris voert aan dat in de aanvraag is aangegeven dat de aanvraag
een waterverbruik van 20-50 liter per melkkoe per dag betreft. In de gewijzigde aanvraag (na vragen) is aangegeven dat het maximaal 20 liter water per melkkoe per dag betreft. Tijdens de hoorzitting heeft de vorige gemachtigde van eisers aangegeven dat 50 liter water per melkkoe per dag erg veel is en dat men streeft naar minder liters, eventueel in combinatie met ureaseremmer. Dit is volgens eisers onderdeel van de optimalisatiefase in het kader van het Sbv-onderzoek. Nu niet duidelijk wordt hoeveel liter water gebruikt zal gaan worden, is bij de beoordeling uitgegaan van 20 liter per koe per dag. Dat is volgens de staatssecretaris terecht, nu dat de meest ongunstige uitkomst biedt en de staatssecretaris gehouden is een zo realistisch mogelijke inschatting te maken van de emissiereductie.
Indien uitgegaan moet worden van 50 liter water per melkkoe per dag en eisers willen dat de proefstalbeschikkingen hierop worden aangepast, dan zullen zij volgens de staatssecretaris een verzoek tot wijziging van de aanvraag moeten indienen.
6.2.
Om eisers tegemoet te komen heeft de TAP de BEF in de bestreden besluiten toch opnieuw berekend uitgaande van 50 liter water per melkkoe per dag. De staatssecretaris stelt zich in navolging van de TAP op het standpunt dat wat betreft de gehanteerde invoerparameters voor het rekenmodel alleen voor de zuurtegraad een verlaging van 0,1 eenheden geldt. Op andere onderdelen vindt de TAP het niet te verantwoorden om een bijstelling te maken. Rekening houdend met de lagere zuurtegraad is een nieuwe berekening gemaakt, die volgens de staatssecretaris niet heeft geleid tot een aanpassing van de BEF.
6.3.
Met betrekking tot de doorsteken voert de staatssecretaris aan dat geen reductie is aangenomen omdat de vloer in de doorsteken niet frequent en controleerbaar wordt schoongemaakt door de mestschuif. Het schuiven van de vloeren in de doorsteken gebeurt maximaal twee keer per dag met de hand. Daarom is aangesloten bij de default plasdikte voor een roostervloer (0,48 mm). Het risico op het ontstaan van obstructies is op de vloeren in de doorsteken veel groter dan in de loopgangen. Volgens de staatssecretaris is onvoldoende aannemelijk dat het druppelen van extra water, ook op langere termijn, elke keer leidt tot een schone vloer.
6.4.
De staatssecretaris voert aan dat de TAP het op basis van actuele kennis en inzichten niet verantwoord vindt om vanwege het verdunnen van de mest een lagere plasdikte te hanteren. Ervaringen met andere vloeren met profilering leert dat geleidelijk obstructies door verse mest en/of oudere mestdeeltjes ontstaan. Het model van [persoon 3] waar eisers naar verwijzen, is volgens de staatssecretaris ingehaald door de actualiteit, waaruit blijkt dat de berekende plasdikte met gebruikmaking van het model van [persoon 3] te optimistisch is.
6.5.
De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat eisers geen rechten kunnen ontlenen aan een tijdelijk verleende BEF, nu die eerst gemeten moet worden voor die definitief wordt. Voor de vloer BWL 2022.01 is een emissiefactor van 6,2 kg opgenomen in bijlage 1 bij de Rav. Bij het vaststellen van die emissiefactor is rekening gehouden met een veiligheidsmarge (15% van de maximale emissiewaarde van 8,6 kg = 1,3 kg). Zonder die veiligheidsmarge is de ammoniakemissie 4,9 kg ammoniak per dierplaats per jaar, gebaseerd op een standaardsituatie. Een BEF is niet direct te vergelijken met de in bijlage 1 bij de Rav opgenomen emissiefactoren, omdat een BEF niet wordt bepaald voor een standaardsituatie, maar daarbij rekening wordt gehouden met de specifieke kenmerken van de proefstal. Daarbij wijst de staatssecretaris er nog op dat beide vloeren niet 1-op-1 vergelijkbaar zijn met enkel de drie door eisers genoemde afwijkingen.
Overwegingen van de rechtbank
Hebben eisers procesbelang?
7. De rechtbank overweegt dat de staatssecretaris ter zitting het procesbelang van eisers heeft betwist. Volgens de staatssecretaris hebben eisers geen belang omdat als te zijner tijd op basis van de meetresultaten een lagere emissiefactor voor het Bleu-Labelsysteem wordt vastgesteld, die lagere factor mag worden gebruikt voor de berekening van de ammoniakemissie. De commerciële belangen van de producent van het Bleu-Labelsysteem bij het vaststellen van een lagere BEF kunnen in deze procedure geen rol spelen, aldus de staatssecretaris.
7.1.
De rechtbank overweegt dat eisers zich ter zitting op het standpunt hebben gesteld dat zij een procesbelang hebben reeds omdat zij de aanvragen hebben gedaan en dat de BEF voor eisers van belang kan zijn als er een discussie ontstaat met milieuverenigingen. De rechtbank acht dat voldoende om een procesbelang aan te nemen.
Moeten eisers een gewijzigde aanvraag indienen om de BEF te berekenen uitgaande van 50 liter water per melkkoe per dag?
8. De rechtbank overweegt dat niet duidelijk is geworden hoeveel liter water per koe per dag voor het Bleu-Labelsysteem zal gaan worden gebruikt. In de aanvragen staat dat het om 20-50 liter water per koe per dag zal gaan. De rechtbank stelt vast dat in de stukken ook andere hoeveelheden worden genoemd. Eisers hebben uitgelegd dat de reden hiervan is dat het watergebruik (in combinatie met ureaseremmer) nog onderdeel is van de optimalisatiefase in het kader van een Sbv-onderzoek. Volgens eisers moet de aanvraag daarom zo worden begrepen dat deze 50 liter water (zonder ureaseremmer) betreft. Ter zitting is door de heer [persoon 1] echter ook verklaard dat in de praktijk geen 50 liter water per koe per dag zal worden gebruikt in verband met het dierwelzijn, vooral in de winter.
8.1.
De rechtbank is van oordeel dat de staatssecretaris gelet op deze onduidelijkheid voor zijn berekeningen in de proefstalbeschikkingen in redelijkheid heeft kunnen aansluiten bij 20 liter water per melkkoe per dag, nu dat de meest ongunstige uitkomst geeft. In de bestreden besluiten heeft de staatssecretaris de BEF echter opnieuw berekend uitgaande van 50 liter water per koe per dag (zonder ureaseremmer). Ter zitting heeft de staatssecretaris bevestigd hier praktisch mee om te willen gaan. De rechtbank begrijpt dat de staatssecretaris het standpunt dat eisers een gewijzigde aanvraag moeten indienen daarmee heeft verlaten.
8.2.
De rechtbank stelt vast dat de door de staatssecretaris verrichte herberekening van de BEF op basis van 50 liter water per melkkoe per dag (zonder ureaseremmer) in de bestreden besluiten daarmee onderdeel is geworden van dit geschil. De rechtbank zal hierna dus ook beoordelen of de staatssecretaris op goede gronden tot de conclusie is gekomen dat een correctie naar 50 liter water per melkkoe per dag niet leidt tot een lagere BEF.
Bestaan er concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de herberekeningen van de BEF op basis van 50 liter water per melkkoe per dag?
9. De rechtbank stelt voorop dat een bestuursorgaan op grond van vaste rechtspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS), de hoogste bestuursrechter in dit soort zaken, op het advies van een deskundige mag afgaan, nadat het heeft nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voor de wettelijke adviseur en volgt uit artikel 3:2 van Pro de Awb voor andere adviseurs. Als een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. Zo nodig vraagt het orgaan de adviseur een reactie op wat de partij over het advies heeft aangevoerd. [2]
9.1.
De rechtbank stelt vast dat de staatssecretaris in dit geval een uitgebreid advies van de TAP aan de proefstalbeschikkingen ten grondslag heeft gelegd en naar aanleiding van de bezwaren ook nog aanvullend advies heeft ingewonnen bij de TAP, dat is neergelegd in de memo van 14 mei 2024. De rechtbank is van oordeel dat eisers onvoldoende concrete aanknopingspunten voor twijfel aan deze adviezen van de TAP naar voren hebben gebracht. De rechtbank overweegt daartoe het volgende.
9.2.
Op basis van het dossier en hetgeen besproken is ter zitting stelt de rechtbank vast dat de exacte wijze waarop het Bleu-Labelsysteem uiteindelijk in gebruik zal worden genomen nog niet vast staat. Zoals hiervoor reeds overwogen wordt in deze fase met name nog geëxperimenteerd met de te gebruiken hoeveelheid water en ureaseremmer. Dit volgt ook uit de resultaten van de eerste proefstalmetingen bij [melkveehouderij] uit [plaats 3] , die ook gebruik maakt van het Bleu-Labelsysteem. Bij die metingen is gebruik gemaakt van 10 en 28 liter water per melkkoe per dag. De metingen zullen uiteindelijk moeten uitwijzen wat de optimale hoeveelheid water en de optimale verhouding tussen water en ureaseremmer is. Deze factoren zijn van invloed op de invoerparameters voor het rekenmodel van de TAP, zoals de plasdikte en de zuurtegraad. De rechtbank stelt vast dat er tussen partijen verschil van mening bestaat over de juistheid van de door de TAP gehanteerde invoerparameters in de herberekeningen op basis van 50 liter water per melkkoe per dag. Eisers hebben terecht opgemerkt dat de TAP terughoudend is geweest bij het aanpassen van deze invoerparameters, er is namelijk geen sprake van aanpassing van de plasdikte omdat door de TAP geen beter schoonmaakeffect van het druppelen van méér water wordt verwacht, er is sprake van een verlaging van slechts 0,1 eenheden van de zuurtegraad en er is geen reducerend effect aangenomen van het extra druppelen van de doorsteken. De rechtbank is echter van oordeel dat die terughoudende opstelling van de staatssecretaris gerechtvaardigd is, gelet op het feit dat als te zijner tijd op basis van de meetresultaten een lagere emissiefactor voor dit huisvestingssysteem wordt vastgesteld, die lagere factor mag worden gebruikt voor de berekening van de ammoniakemissie. Wordt daarentegen op basis van de meetresultaten een hogere emissiefactor vastgesteld, dan blijft de thans vastgestelde bijzondere emissiefactor voor dit huisvestingssysteem gelden zolang dit systeem in de melkveehouderij in gebruik blijft. Dit is ook vastgelegd in de proefstalbeschikkingen. Met andere woorden, als het Bleu-Labelsysteem zo goed werkt als eisers stellen, zal dat uit de metingen blijken en dan zal de emissiefactor in het voordeel van eisers worden aangepast. Dat de staatssecretaris in de tussentijd voorzichtig is, acht de rechtbank niet onredelijk.
9.3.
Dat geldt te meer nu er een aantal onderzoeken naar andere, deels vergelijkbare stalsystemen is die aanleiding geven voor deze voorzichtige houding van de staatssecretaris. Bij gebrek aan betere indicatoren heeft de TAP in haar adviezen naar de onderzoeken naar deze andere vloeren verwezen. Hoewel eisers er terecht op wijzen dat deze vloeren niet geheel vergelijkbaar zijn, komt uit deze onderzoeken wel duidelijk naar voren dat de emissiearme stalsystemen minder effectief zijn dan verwacht. Een belangrijke oorzaak daarvan is dat bij vloeren met een profilering geleidelijk obstructies zullen ontstaan door ophoping van mestdeeltjes. Dit wordt ook onderschreven door het WUR-onderzoek [3] waar de staatssecretaris ter zitting naar heeft verwezen. Nu de staatssecretaris ook bij de Bleu-Labelvloer vreest voor obstructies in de profilering door ophoping van mestdeeltjes acht de rechtbank het gerechtvaardigd dat de staatssecretaris terughoudend is geweest bij het aanpassen van de gehanteerde invoerparameters in de herberekeningen op basis van 50 liter water per melkkoe per dag.
9.4.
In de omstandigheid dat de BWL 2022.01-vloer een BEF van 4,9 kg heeft gekregen, ziet de rechtbank geen aanleiding om anders te oordelen. Dat beide vloeren voldoende vergelijkbaar zijn, met alleen de drie door eisers genoemde verschillen, is overigens ook niet gebleken.
9.5.
De rechtbank merkt tot slot op dat zij het niet zinvol acht om de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak in te schakelen om te beoordelen of de staatssecretaris té terughoudend is geweest bij het vaststellen van de invoerparameters voor de herberekening, omdat de metingen daar naar verwachting eerder helderheid over zullen verschaffen.
Conclusie en gevolgen
10. De rechtbank concludeert op grond van het voorgaande dat concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van de adviezen van de TAP waar de bestreden besluiten op zijn gebaseerd, de begrijpelijkheid van de in die adviezen gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop ontbreken. De beroepen zullen dan ook ongegrond worden verklaard.
10.1.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Peters, voorzitter, mr. M.J. Schouw en mr. T.I. van Term, leden, in aanwezigheid van mr. C.F.E.M. Mes, griffier, op 20 november 2025 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Wet ammoniak en veehouderij (Wav)
Artikel 1 van Pro de Wav bepaalt, voor zover hier van belang:
1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
ammoniakemissie:emissie van ammoniak, uitgedrukt in kg NH3 per jaar;
(…)
emissiefactor:bij ministeriële regeling vastgestelde ammoniakemissie per dierplaats, behorende bij een daarbij aangewezen diercategorie en huisvestingssysteem;
(…)
huisvestingssysteem:gedeelte van een dierenverblijf, waarin dieren van één diercategorie op dezelfde wijze worden gehouden;
(…)
2. Voor de berekening van de ammoniakemissie van een veehouderij wordt het aantal dieren dat in de veehouderij aanwezig mag zijn, vermenigvuldigd met de emissiefactoren.
Regeling ammoniak en veehouderij (Rav)
Arikel 3 van de Rav bepaalt:
1. De minister kan voor een huisvestingssysteem dat niet in bijlage 1 is opgenomen een bijzondere emissiefactor vaststellen die bij de berekening van de ammoniakemissie wordt toegepast in plaats van de emissiefactor die anders zou worden toegepast ingevolge artikel 2. Een bijzondere emissiefactor wordt vastgesteld op aanvraag van degene die de veehouderij drijft of gaat drijven.
3. De minister kan een bijzondere emissiefactor vaststellen indien naar zijn oordeel:
a. toepassing van het huisvestingssysteem voldoende bijdraagt aan de ontwikkeling van een huisvestingssysteem dat bijdraagt aan de bescherming van het milieu tegen de gevolgen van de ammoniakemissie,
b. het huisvestingssysteem zich leent voor toepassing in de praktijk,
c. de controleerbaarheid van de werking van het huisvestingssysteem voldoende is gewaarborgd, en
d. voldoende is gewaarborgd dat de ammoniakemissie overeenkomstig het Protocol voor meting van ammoniakemissie uit huisvestingssystemen in de veehouderij 2013a of een gelijkwaardige meetmethode wordt gemeten en dat over de wijze van meten en de resultaten van de metingen aan hem wordt gerapporteerd.
4. Voor eenzelfde type huisvestingssysteem kan voor ten hoogste vier veehouderijen – en per veehouderij slechts voor een huisvestingssysteem – een bijzondere emissiefactor worden vastgesteld.
5. Op aanvragen als bedoeld in het tweede lid, die betrekking hebben op eenzelfde huisvestingssysteem en dezelfde diercategorie, wordt in volgorde van ontvangst beslist.
6. De beschikking tot vaststelling van een bijzondere emissiefactor wordt gegeven binnen twintig weken na ontvangst van de aanvraag.
7. Onder het voldoende bijdragen van een huisvestingssysteem aan de bescherming van het milieu tegen de gevolgen van de ammoniakemissie, bedoeld in het derde lid, onderdeel a, wordt in ieder geval verstaan dat de bijzondere emissiefactor niet hoger is dan:
a. de laagste maximale emissiewaarde die voor betreffende diercategorie is opgenomen in bijlage 1 van het Besluit emissiearme huisvesting, tenzij sprake is van huisvestingssystemen voor dieren waarop een uitzondering als bedoeld in artikel 2, tweede lid, van het Besluit emissiearme huisvesting van toepassing is;
b. 75% van de emissiefactor voor overige huisvestingssystemen zoals opgenomen in bijlage 1 van deze regeling voor zover geen maximale emissiewaarde voor de betreffende diercategorie is opgenomen in bijlage 1 van het Besluit emissiearme huisvesting.