Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Middelburg
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 25/2710
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 maart 2026 in de zaak tussen
[eisers] , uit [woonplaats] , eisers
(gemachtigde: mr. drs. C.R. Jansen),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Veere, het college.
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over het handhavingsverzoek van eisers met betrekking tot het aanleggen van cruiseschepen aan de aanlegsteiger aan de [adres 1] . Het college heeft het verzoek gedeeltelijk afgewezen. Eisers zijn het niet eens met dat besluit. Zij voeren daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand daarvan beoordeelt de rechtbank de gedeeltelijke afwijzing van het handhavingsverzoek.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het besluit van het college in stand kan blijven. Eisers krijgen dus geen gelijk en het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
1.2.
De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
Procesverloop en feiten
2. Eisers wonen aan de [adres 2] . De woning van eisers is gelegen op een afstand van ongeveer 80 meter van de aanlegsteiger. Op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan ‘Stad Veere’ (hierna: het bestemmingsplan) heeft de locatie van de aanlegsteiger, voor zover relevant, de bestemming ‘Water’.
3. Met een brief van 30 april 2024 hebben eisers het college verzocht handhavend op te treden tegen het aanleggen van cruiseschepen aan de aanlegsteiger buiten de daarvoor gestelde tijden. Zij geven aan al jaren overlast te ervaren van het aanmeren en wegvaren van cruiseschepen en van het niet aansluiten van deze schepen op de walstroom.
3.1.
Met een brief van 27 mei 2024 hebben eisers het handhavingsverzoek aangevuld met het verzoek om handhavend op te treden tegen het aanwezig zijn van de aanlegsteiger.
3.2.
Om te onderzoeken of overtredingen zijn begaan bij de aanlegsteiger hebben toezichthouders van het college controles uitgevoerd op:
- 25 juli 2024 om 23:00 uur;
- 29 juli 2024 van 02:30 tot 06:30 uur;
- 6 augustus 2024 van 02:30 tot 06:30 uur;
- 18 augustus 2024 van 10:00 tot 02:00 uur;
- 20 augustus 2024 van 02:00 tot 06:30 uur;
- 22 oktober 2024 van 23:00 tot 03:00 uur.
3.3.
Het college heeft het handhavingsverzoek met het besluit van 22 oktober 2024 toegewezen door het opleggen van een last onder dwangsom aan KD Deutsche Rheinschiffahrt GmbH. Daaraan legt het college ten grondslag dat toezichthouders tijdens de controle van 6 augustus 2024 hebben geconstateerd dat een vaartuig is aangemeerd buiten de daarvoor gestelde tijden.
3.4.
Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
3.5.
De commissie bezwaarschriften Veere (hierna: de commissie) heeft op 20 februari 2025 haar advies kenbaar gemaakt aan het college. Geadviseerd wordt om het bezwaar ongegrond te verklaren en het besluit in stand te laten, omdat het college in dit geval heeft mogen kiezen voor het opleggen van een last onder dwangsom van € 2.000,- conform het VTH Beleid Zeeland 2021 (hierna: het VTH Beleid).
3.6.
Met het bestreden besluit van 8 april 2025 op het bezwaar van eisers heeft het college het bezwaar ongegrond verklaard voor zover het is gericht tegen het opleggen van de last onder dwangsom. Voor het overige is het bezwaar in afwijking van het advies van de commissie gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en is een nieuw besluit genomen. In het primaire besluit had het college geen motivering gegeven over de juridische status van de aanlegsteiger. Met het bestreden besluit is het handhavingsverzoek gedeeltelijk toegewezen wegens het buiten de toegestane tijden aanmeren van een vaartuig van KD Deutsche Rheinschiffahrt GmbH en voor het overige afgewezen, omdat geen overtreding is geconstateerd ten aanzien van het aanwezig zijn en het gebruik van de aanlegsteiger.
3.7.
Eisers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
3.8.
De rechtbank heeft het beroep op 30 januari 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eisers en [gemachtigde 1] en [gemachtigde 2] namens het college.
Beoordeling door de rechtbank
Wat zijn de beroepsgronden?
4. Eisers voeren in beroep aan dat de locatie van de aanlegsteiger in het bestemmingsplan de bestemming “Water” heeft. Op de plankaart is echter geen aanduiding “aanlegsteiger” opgenomen, waardoor volgens eisers een cruiseterminal of aanlegsteiger niet is toegestaan.
4.1.
Eisers voeren verder aan dat het college handhavend dient op te treden tegen alle rederijen die gebruikmaken van de aanlegsteiger. Volgens eisers zijn schepen herhaaldelijk buiten de toegestane tijden aangekomen en vertrokken. Ter onderbouwing hebben eisers in beroep een spreadsheet overgelegd met daarin alle reserveringen van cruiseschepen voor de aanlegsteiger in 2024. Zij stellen dat het door het college ingeschakelde externe bedrijf ‘Delta Safe’ hiertegen, ondanks gemaakte afspraken, niet heeft opgetreden. Daarbij wijzen eisers erop dat rederijen vaak de daadwerkelijke tijden niet registreren. Volgens eisers heeft het college onvoldoende onderzocht of overtredingen zijn begaan. In dit verband stellen eisers dat het Automatic Identification System (AIS) niet of nauwelijks wordt uitgelezen en dat er in het afgelopen seizoen onvoldoende controles hebben plaatsgevonden. Hierdoor kon het college volgens eisers niet vaststellen op welke momenten de schepen daadwerkelijk aankwamen en vertrokken.
Bevoegdheid tot handhaving
5. De rechtbank overweegt dat het college pas bevoegd is om handhavend op te treden als sprake is van een overtreding. In de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt onder een overtreding verstaan: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift. [1]
De aanlegsteiger:
Is het gebruik van de aanlegsteiger toegestaan?
6. Het college stelt dat de aanlegsteiger kwalificeert als een bijbehorende voorziening bij plezier- en beroepsvaart. Gelet op artikel 21.1, onder a, van het bestemmingsplan is deze toegestaan op de voor ‘Water’ aangewezen gronden. Volgens het college is er dan ook geen sprake van strijd met het planologische regime.
6.1.
Het college stelt daarnaast dat op 8 februari 2001 een vergunning is verleend voor de realisatie van de desbetreffende aanlegsteiger. Voor het gebruik van de aanlegsteiger als afmeerplaats met toegankelijkheid voor plezier- en beroepsvaart is daarmee volgens het college impliciet vrijstelling verleend van het toen geldende bestemmingsplan.
6.2.
Eisers voeren aan dat de aanlegsteiger niet valt aan te merken als een bijbehorende voorziening bij plezier- en beroepsvaart in de zin van artikel 21.1, onder a, van het bestemmingsplan. Volgens eisers staan bijbehorende voorzieningen ten dienste van het vaarwater. Omdat in het bestemmingsplan geen definitie van ‘vaarwater’ is opgenomen, moet volgens hen worden aangesloten bij de betekenis in het woordenboek: water dat bevaarbaar is voor schepen. Hieruit leiden eisers af dat bijbehorende voorzieningen op het water moeten liggen en uitsluitend betrekking moeten hebben op het varen zelf. Het aanmeren van schepen bij een aanlegsteiger valt daar volgens eisers niet onder.
6.3.
Eisers stellen verder dat het gebruik van de aanlegsteiger niet is vergund, omdat de op 8 februari 2001 verleende omgevingsvergunning alleen betrekking heeft op de activiteit bouwen. Zij zijn het aldus niet eens met de stelling van het college dat sprake is van impliciete vrijstelling.
6.4.
De rechtbank overweegt dat het voor de beoordeling of sprake is van een overtreding bepalend is of het gebruik van de aanlegsteiger in overeenstemming is met het op 5 augustus 2015 vastgestelde bestemmingsplan “Stad Veere” en de daarin toegekende bestemming “Water”. Naar het oordeel van de rechtbank brengt een redelijke uitleg van het bestemmingsplan met zich mee dat een aanlegsteiger kan worden aangemerkt als een bijbehorende voorziening bij plezier- en beroepsvaart. Een aanlegsteiger vervult immers een functie die nauw samenhangt met het gebruik van het water door schepen, namelijk het veilig kunnen aanmeren en afmeren. Dat vormt een wezenlijk onderdeel van het gebruik van vaarwater door zowel pleziervaart als beroepsvaart. Zonder dergelijke voorzieningen zou het gebruik van het vaarwater voor schepen in de praktijk ook nauwelijks mogelijk zijn. De rechtbank is van oordeel dat het gebruik van de aanlegsteiger als afmeerplaats voor plezier- en beroepsvaart past binnen het bestemmingsplan. Het college heeft daarom terecht geconcludeerd dat op dit punt geen sprake is van een overtreding. Gelet hierop behoeft het betoog over de vraag of met de bouwvergunning uit 2001 impliciet vrijstelling is verleend voor het gebruik daarvan geen bespreking meer. De beroepsgrond slaagt niet.
Aanmeren buiten tijden:
Heeft het college zorgvuldig onderzocht of bij de aanlegsteiger regels worden overtreden?
7. Het college stelt dat het handhavend heeft opgetreden middels het opleggen van een last onder dwangsom nadat het op 6 augustus 2024 een overtreding constateerde. Verder motiveert het college dat er in 2024 meerdere nachtelijke controles hebben plaatsgevonden waarbij geen overtredingen zijn geconstateerd. De controles vonden plaats rond de aan- en afmeertijd van de cruiseschepen en zijn volgens het college dan ook representatief. Handhavend optreden tegen 21 verschillende rederijen zonder dat hiervoor een wettelijke grondslag bestaat, zou naar aard onrechtmatig zijn voor alle rederijen die geen wettelijk voorschrift overtreden.
7.1.
Tussen partijen is niet in geschil dat het college op grond van artikel 3.25, derde lid, van de Verordening Fysieke Leefomgeving Veere 2024 ontheffingen heeft verleend aan verschillende rederijen voor het gebruik van de aanlegsteiger voor vaartuigen. Evenmin is in geschil dat aan deze ontheffingen voorschriften zijn verbonden, waaronder de bepaling dat vaartuigen niet mogen aanmeren of vertrekken tussen 22:00 uur en 06:30 uur. Dit betekent dat slechts sprake is van een overtreding als een rederij in strijd met deze aan de ontheffing verbonden tijden een vaartuig laat aanmeren of vertrekken. Daarmee ligt ter beoordeling voor of het college voldoende zorgvuldig heeft onderzocht of overtredingen van de aan de ontheffingen verbonden tijdsvoorschriften hebben plaatsgevonden.
7.2.
De rechtbank stelt voorop dat een bestuursorgaan bij de behandeling van een verzoek om handhaving zorgvuldig onderzoek moet doen naar de relevante feiten. [2] Het is in beginsel aan het college om te bepalen hoe vaak en wanneer controles plaatsvinden. Wel geldt dat de uitgevoerde controles representatief moeten zijn en dat de gekozen wijze van toezicht deugdelijk moet zijn. [3]
7.3.
De rechtbank overweegt dat het college in de periode van juli 2024 tot en met oktober 2024 in totaal zes controles heeft laten uitvoeren. Deze controles vonden plaats in de nacht en in de ochtend. Tijdens de zitting heeft het college toegelicht dat de controles gericht zijn uitgevoerd, namelijk op momenten waarop volgens de reserveringen schepen van rederijen zouden aanmeren waarover eisers eerder hadden gemeld overlast te ervaren. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat de door het college genoemde controlemomenten overeenkomen met de momenten die zijn vermeld in de door eisers overgelegde spreadsheet met reserveringen. Tijdens deze controles is in één geval ook daadwerkelijk een overtreding geconstateerd. Onder deze omstandigheden ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat de uitgevoerde controles niet representatief waren of dat het college onvoldoende onderzoek heeft verricht. De rechtbank begrijpt dat het voor eisers, gelet op de door hen gestelde jarenlange overlast en de effecten hiervan op hun gezin, frustrerend is dat van de 21 door hen genoemde rederijen slechts in dit ene geval een overtreding door het college is vastgesteld. Dat betekent echter niet dat het college onvoldoende dan wel onzorgvuldig onderzoek heeft verricht.
7.4.
De rechtbank volgt eisers evenmin in hun betoog dat het college geen gebruik had mogen maken van een extern bedrijf zoals Delta Safe bij het uitvoeren van controles of dat het college daarnaast het AIS had moeten uitlezen. Ook kan de rechtbank niet aan het college opleggen dat het gebruik moeten maken van een havenmeester zoals in andere Zeeuwse havens gebruikelijk is. Het college heeft op de zitting toegelicht dat toezicht en handhaving plaatsvinden binnen de kaders van het VTH-beleid en de Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht en eiseres heeft dit niet betwist. De wijze waarop een gemeente haar toezicht- en handhavingscapaciteit inzet, is in belangrijke mate een bestuurlijke en daarmee politieke keuze. Het college komt dus een ruime mate van beleidsruimte toe bij het vaststellen van hoe toezichthouders moeten handelen en hoe en waar controles worden uitgevoerd. Hoewel de rechtbank begrijpt dat dit voor eisers onbevredigend kan voelen, kent de rechterlijke toets een grens. Dit betekent dat de rechtbank dit slechts terughoudend kan toetsen.
7.5.
Het voorgaande brengt de rechtbank tot de conclusie dat het geen aanleiding ziet voor het oordeel dat het college onvoldoende onderzoek heeft gedaan of dat het toezicht ondeugdelijk was ingericht. Gelet daarop heeft het college zich naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat zich geen (verdere) overtreding heeft voorgedaan. De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
8. De rechtbank concludeert dat het college op goede gronden tot het bestreden besluit is gekomen. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eisers geen gelijk krijgen. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T.I. van Term, rechter, in aanwezigheid van mr. S. Wilbrink, griffier, op 12 maart 2026 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 3:2:
Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
Artikel 5:1:
In deze wet wordt verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.
Onder overtreder wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt.
Overtredingen kunnen worden begaan door natuurlijke personen en rechtspersonen. Artikel 51, tweede en derde lid, van het Wetboek van Strafrecht is van overeenkomstige toepassing.
Gemeentewet
Artikel 125, voor zover relevant:
Het gemeentebestuur is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang.
De bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang wordt uitgeoefend door het college, indien de last dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert.
[…].
Verordening fysieke leefomgeving Veere 2024
Artikel 3.25 Aanleggen van vaartuigen:
Het is verboden met een vaartuig, waarmee tegen betaling van een vergoeding in welke vorm dan ook, bij wijze van beroep personen en/of goederen worden vervoerd, of plegen te worden vervoerd, een ligplaats te hebben aan, of dit vaartuig aan te leggen aan, of touwen, kettingen of staaldraden uit te werpen op of vast te maken aan een van de steigers in beheer en onderhoud bij de gemeente Veere.
Het verbod geldt mede voor de steigers in de stadshaven, in de jachthaven Oostwatering en in de Betonhaven van Neeltje Jans.
Het college kan ontheffing verlenen van het in het eerste en tweede lid van dit artikel opgenomen verbod.
Het bestemmingsplan ‘Stad Veere’
Artikel 21.1 Bestemmingsomschrijving:
De voor 'Water' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. voor waterlopen, waterpartijen, vaarwater voor plezier- en beroepsvaart, de visserij en waterbeheersing, waterhuishoudkundige voorzieningen en bijbehorende voorzieningen
b. ter plaatse van de aanduiding ‘natuur’: alsmede voor het behoud, herstel en/of ontwikkeling van de aanwezige natuurwaarden zoals deze zijn opgenomen in de toelichting bij het aanwijzingsbesluit tot Natura 2000 gebied, bekend als PDN/N 2010-119.
c. ter plaatse van de aanduiding ‘natuur- en landschapswaarden’ en ‘cultuurhistorische waarden’: uitsluitend voor waterhuishouding met behoud en versterking van de aanwezige natuur-, cultuur- en landschapswaarden;
d. ter plaatse van de aanduiding ‘watersport’: tevens voor watersport;
e. ter plaatse van de aanduiding 'vrijwaringszone-molenbiotoop': tevens voor het behoud van de molen ‘de Koe’ als werktuig en als beeldbepalend cultuurhistorisch waardevol element;
f. bij deze doeleinden behorende voorzieningen, zoals bermen, bermsloten en beplantingen.