Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 25/1980
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 maart 2026 in de zaak tussen
[eiser], uit [plaats], eiser
(gemachtigde: [gemachtigde]),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Altena, het college.
Als derde-partijen hebben aan het geding deelgenomen:
- [derde-partij 1], uit [plaats];
- [derde-partij 2], uit [plaats];
- [derde-partij 3], uit [plaats].
Samenvatting
1. De rechtbank beoordeelt in deze uitspraak het beroep van eiser tegen de beslissing op bezwaar van 14 februari 2025, waarbij het college de last onder dwangsom van 13 september 2024 heeft gehandhaafd. Eiser voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. De rechtbank beoordeelt het beroep onder meer aan de hand van deze beroepsgronden.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college het bestreden besluit mocht motiveren met enkel een verwijzing naar het advies van de Vaste commissie van advies voor de bezwaarschriften (hierna: Vcab). Daarnaast bestaat er naar het oordeel van de rechtbank geen concreet zicht op legalisatie en is de opgelegde last onder dwangsom niet onevenredig. Eiser krijgt geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Naar aanleiding van een handhavingsverzoek heeft op 21 september 2021 een controle plaatsgevonden in het pand aan [adres] in [plaats] (hierna: het pand). In het controlerapport staat dat geconstateerd is dat in het pand “nevenactiviteiten” plaatsvinden. Hiermee wordt gedoeld op het feit dat in het pand een schoonheidssalon, een pedicure en een kapper zijn gevestigd. Dit duidt volgens de toezichthouder op gebruik van het pand dat in strijd is met het bestemmingsplan.
2.1.
Het college heeft aan eiser, die het pand huurt van de eigenaar en het pand op zijn beurt verhuurt aan de derde-partijen, op 13 september 2024 een last onder dwangsom opgelegd (het primaire besluit). Eiser wordt hiermee gelast om binnen vier weken na de dag van verzending van het besluit de illegale situatie te beëindigen en beëindigd te houden. Onder deze illegale situatie verstaat het college het gebruiken van het perceel in strijd met het bestemmingsplan. De bedrijfsactiviteiten van de schoonheidssalon, de pedicure en de kapper zijn volgens het college namelijk in strijd met artikel 5.5.1 en artikel 5.6 van het tijdelijk omgevingsplan kern [plaats] in samenhang met artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet (Ow). Wanneer niet aan de last wordt voldaan, zal een eenmalige dwangsom van € 30.000,00 worden opgelegd.
2.2.
Eiser heeft hier bezwaar tegen gemaakt.
2.3.
Het college heeft in de beslissing op bezwaar van 14 februari 2025, overeenkomstig het advies van de Vcab, het bezwaar ongegrond verklaard (het bestreden besluit). Het primaire besluit is hiermee in stand gelaten.
2.4.
Eiser heeft hier op 25 maart 2025 beroep tegen ingesteld.
2.5.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.6.
De rechtbank heeft het beroep op 6 februari 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en diens gemachtigde en namens het college mr. F. Ezzarga en [naam 1]. De derde-partijen [derde-partij 1], [derde-partij 2] en [derde-partij 3] zijn op zitting respectievelijk vertegenwoordigd door [naam 2], [naam 3] en [naam 4].
Beroepsgronden
3. Volgens eiser is er vanwege het overgangsrecht geen sprake van een overtreding. Daarnaast voert eiser aan dat het college geen zorgvuldige belangenafweging heeft gemaakt bij het opleggen van de last onder dwangsom, mede omdat het college voor de motivering van het bestreden besluit enkel heeft verwezen naar het advies van de Vcab. Ook vindt eiser dat het college ten onrechte geen legalisatieonderzoek heeft verricht.
3.1.
Tijdens de zitting heeft eiser ook nog een beroep gedaan op het vertrouwensbeginsel, maar dit acht de rechtbank onvoldoende onderbouwd.
Beoordeling door de rechtbank
Het wettelijk kader
4. Op 1 januari 2024 is de Ow in werking getreden. Op grond van de artikelen 22.1 en 22.2, eerste lid, van de Ow in samenhang bezien met artikel 7.1 van het Invoeringsbesluit Ow bestaat vanaf 1 januari 2024 het Omgevingsplan gemeente Altena uit een tijdelijk deel (het zogenoemde omgevingsplan van rechtswege). Naast onder meer de in artikel 4.6, eerste lid, van de Invoeringswet Ow genoemde besluiten, zoals geldende bestemmingsplannen, bestaat dit tijdelijk deel ook uit de omgevingsplanregels van rechtswege (de zogenoemde bruidsschat).
4.1.
Op het pand was vóór 1 januari 2024 onder andere het bestemmingsplan ‘Kern [plaats]’ (hierna: het bestemmingsplan) van kracht. Het bestemmingsplan maakt daarom nu onderdeel uit van het tijdelijk deel van het omgevingsplan van de gemeente Altena. Op basis van het bestemmingsplan rust op het pand de bestemming ‘Bedrijventerrein’.
4.2.
De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Omvang van het geding
5. Tussen partijen was voorafgaand aan de zitting al niet in geschil dat het gebruik van het pand in strijd is met de artikelen 5.1 en 5.5.1 van het bestemmingsplan in samenhang met artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Ow en dat voor dit strijdige gebruik geen omgevingsvergunning is verleend op basis van artikel 5.6.1 van het bestemmingsplan. Op zitting heeft eiser erkend dat het overgangsrecht niet van toepassing is. De rechtbank zal deze beroepsgrond dan ook niet meer bespreken.
Verwijzing naar het advies van de Vcab als motivering
6. Eiser is van mening dat het college onzorgvuldig heeft gehandeld door het bestreden besluit te motiveren met enkel een verwijzing naar het advies van de Vcab.
6.1.
De rechtbank stelt vast dat uit artikel 7:13, zevende lid, van de Algemene wet bestuursrecht volgt dat een nadere motivering op het advies van de Vcab alleen nodig was geweest indien het college in het bestreden besluit van het advies was afgeweken. Nu het college in het bestreden besluit niet van het advies is afgeweken, mocht het college in de motivering bij het bestreden besluit dus enkel verwijzen naar het advies van de Vcab. Deze beroepsgrond slaagt niet.
De beginselplicht tot handhaving
7. Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) in herinnering heeft gebracht in de uitspraak van 5 maart 2025 [1] geldt als uitgangspunt dat een bestuursorgaan in de regel gebruik moet maken van een bevoegdheid om handhavend op te treden, ook wel aangeduid als de beginselplicht tot handhaving. De reden voor deze beginselplicht is dat de rechtszekerheid vergt dat de feitelijke situatie in beginsel niet afwijkt van de juridisch toegestane situatie. Door middel van handhavend optreden wordt dit bereikt. Hieruit volgt het algemeen belang dat is gediend met handhaving.
7.1.
Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheids- of het vertrouwensbeginsel.
Concreet zicht op legalisatie
8. Op zitting heeft eiser aangevoerd dat het college ten onrechte geen legalisatieonderzoek heeft gedaan.
8.1.
Het college stelt hier tegenover dat er in zowel 2021 als in 2024 een legalisatieonderzoek heeft plaatsgevonden, maar dat het college beide keren besloten heeft niet mee te werken aan legalisatie.
8.2.
Hoewel de rechtbank vaststelt dat niet uit het dossier blijkt dat deze legalisatieonderzoeken zijn uitgevoerd, is het in beginsel voldoende voor de conclusie dat er op het moment van het bestreden besluit geen concreet zicht op legalisatie van het strijdige gebruik van het pand bestond, wanneer er geen aanvraag was ingediend en het college niet bereid was een omgevingsvergunning te verlenen voor afwijking van het bestemmingsplan. Eiser is het niet eens met de argumenten van het college om niet mee te werken aan legalisatie, maar de rechtbank ziet hierin geen aanknopingspunten voor het oordeel dat op voorhand moet worden geconcludeerd dat het door het college ingenomen standpunt rechtens onhoudbaar is en de vereiste medewerking niet kan worden geweigerd. Voor het overige kan de rechtbank in deze procedure geen inhoudelijk oordeel geven over het standpunt van het college. Dit zou kunnen worden aangevoerd in een eventuele procedure over een weigering van een omgevingsvergunning, maar dat speelt in deze zaak niet. Deze beroepsgrond slaagt dus niet.
Het evenredigheidsbeginsel
9. Eiser voert aan dat het college bij de oplegging van de last onder dwangsom zijn belangen, de belangen van de derde-partijen en het maatschappelijk belang onvoldoende heeft meegewogen. Hierin leest de rechtbank een beroep op het evenredigheidsbeginsel.
9.1.
Het college is van mening dat in het overgenomen advies van de Vcab wel degelijk de relevante planologische en maatschappelijke belangen zijn afgewogen. Ook stelt het college dat hij daarnaast nog een eigen belangenafweging heeft gemaakt. Zo heeft het college nog een legalisatietoets verricht en heeft het aandacht besteed aan de belangen van de derde-partijen door een concrete alternatieve locatie voor hun bedrijven voor te stellen, namelijk in het winkelcentrum van [plaats]. Bovendien stelt het college richting de derde-partijen coulant te zijn geweest door mee te denken over een langere begunstigingstermijn van de last onder dwangsom, die loopt nu tot zes weken na de uitspraak van de rechtbank. De derde-partijen hebben hierdoor volgens het college voldoende tijd gehad om hun mogelijkheden te onderzoeken (door bijvoorbeeld een ambtelijk gesprek of een omgevingsvergunning aan te vragen). Dat dit niet gedaan is valt in de optiek van het college onder het ondernemersrisico.
9.2.
De rechtbank stelt vast dat in de rechtspraak, door de beginselplicht tot handhaving, bijna nooit van handhavend optreden wordt afgezien vanwege onevenredigheid. Handhaving is in beginsel evenredig als de overheid wil handhaven. Eiser voert aan dat de bedrijven al in het pand zitten sinds 2011 en dat zij niemand kwaad doen met de exploitatie daarvan. Hoewel de rechtbank begrijpt dat er (ook) voor de derde-partijen veel op het spel staat, maken voornoemde aspecten niet dat het handhavend optreden van het college zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen doel dat hij daarvan had moeten afzien. Nog los daarvan wist eiser al in 2021 dat sprake was van een overtreding en hoewel het handhavingstraject pas weer in 2024 is hervat, heeft het college de begunstigingstermijn opgeschort tot zes weken na deze uitspraak. Eiser heeft dus een lange periode gehad om de overtreding te beëindigen of (te proberen) te legaliseren. Dit betekent dat ook deze beroepsgrond niet slaagt.
Conclusie en gevolgen
10. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het college het bestreden besluit mocht motiveren met enkel een verwijzing naar het advies van de Vcab. Daarnaast bestaat er naar het oordeel van de rechtbank geen concreet zicht op legalisatie en is de opgelegde last onder dwangsom niet onevenredig. Het college mocht de last onder dwangsom dus opleggen. Het beroep is ongegrond. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.M.L.E. Ides Peeters, rechter, in aanwezigheid van mr. T.J. Janzing, griffier, op 20 maart 2026 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving (voor zover relevant)
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 7:13
7Indien de beslissing op het bezwaar afwijkt van het advies van de commissie, wordt in de beslissing de reden voor die afwijking vermeld en wordt het advies met de beslissing meegezonden.
De Omgevingswet
Artikel 5.1, eerste lid, onder a
Het is verboden zonder omgevingsvergunning de volgende activiteiten te verrichten: een omgevingsplanactiviteit.
Het bestemmingsplan “Kern [plaats]”
Artikel 5.1
De voor 'Bedrijventerrein' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. bedrijven in de milieucategorieën 1 en 2 van de bij deze planregels behorende Staat van bedrijfsactiviteiten (bijlage 1), al dan niet in combinatie met ondergeschikte kantoorvoorzieningen en productiegebonden detailhandel;
alsmede voor:
bedrijven in de milieucategorieën 3.1 en 3.2 van de bij deze planregels behorende Staat van bedrijfsactiviteiten (bijlage 1), al dan niet in combinatie met ondergeschikte kantoorvoorzieningen en productiegebonden detailhandel, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'bedrijf tot en met categorie 3.2';
een nutsvoorziening, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'nutsvoorziening';
een bedrijfswoning, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'bedrijfswoning';
een bedrijf in de kunststoffenindustrie, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van bedrijventerrein - 1';
een carrosseriebedrijf, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van bedrijventerrein - 2';
een bronsbewerker, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van bedrijventerrein - 3';
een en ander met de daarbij behorende:
groenvoorzieningen, zoals plantsoenen, bermen en overige beplantingen;
water en waterhuishoudkundige voorzieningen, zoals (berm)sloten, greppels, watergangen, bruggen en duikers;
verkeers-, verblijfs- en parkeervoorzieningen, waaronder begrepen in- en uitritten en overige verhardingen;
voorzieningen van openbaar nut, waaronder begrepen informatiezuilen, kunstwerken, straatmeubilair en dergelijke;
nutsvoorzieningen, waaronder begrepen leidingen en bijbehorende voorzieningen.
Artikel 5.5.1
Tot een gebruik strijdig met deze bestemming, zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, wordt in ieder geval gerekend:
het gebruiken, laten gebruiken of in gebruik geven van gronden en bouwwerken voor de uitoefening van enige vorm van (detail)handel en/of dienstverlening, behoudens de ter plaatse vervaardigde, geproduceerde en/of grotendeels bewerkte goederen alsmede de beperkte verkoop van artikelen als ondergeschikte nevenactiviteit en/of in directe samenhang met de bedrijfsactiviteiten, mits de detailhandel geen zelfstandig onderdeel van de bedrijfsvoering vormt;
het gebruiken, laten gebruiken of in gebruik geven van gronden en bouwwerken ten behoeve van tijdelijke of permanente bewoning, met uitzondering van het bepaalde in lid 5.1 , onder c;
het gebruiken, laten gebruiken of in gebruik geven van gronden en bouwwerken voor de uitoefening van een andere tak van handel, bedrijf of dienstverlening dan volgens het bepaalde in lid 5.1 is toegestaan.
Artikel 5.6.1
Het bevoegd gezag kan met een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in lid 5.1 , voor de vestiging van bedrijven die niet zijn genoemd in de Staat van bedrijfsactiviteiten onder de ter plaatse toegestane categorieën, mits deze bedrijven naar aard en effecten op het woon- en leefklimaat van de aangrenzende woongebieden, al dan niet onder te stellen voorwaarden, voor wat betreft geur, stof, gevaar en geluid, kunnen worden gelijk gesteld met de bedrijven welke wel zijn genoemd in de Staat van bedrijfsactiviteiten, onder de ter plaatse toegestane categorieën.