ECLI:NL:RBZWB:2026:2646

Uitspraak

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT

Zittingsplaats Breda

Bestuursrecht

zaaknummer: BRE 25/4406

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 31 maart 2026 in de zaak tussen

[eiseres] B.V., uit [plaats] , eiseres

(gemachtigde: mr. M.D. Kaak),

de burgemeester van de gemeente Tilburg, verweerder

(gemachtigde: [gemachtigde] ).

Aan de zaak nemen als derde-partijen deel:
[belanghebbende 1],
[belanghebbende 2],
[belanghebbende 3]en
[belanghebbende 4], allen uit [plaats] (belanghebbenden).

Samenvatting

1. Deze uitspraak gaat over de weigering van een door eiseres aangevraagde exploitatievergunning en alcoholwetvergunning voor een tuinterras. Eiseres is het daar niet mee eens. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of de burgemeester de exploitatievergunning en alcoholwetvergunning voor het tuinterras op goede gronden heeft geweigerd.

1.1. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de burgemeester de exploitatievergunning en alcoholwetvergunning voor het tuinterras op goede gronden heeft geweigerd. Eiseres krijgt dus geen gelijk en het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

1.2. Onder 2 staat het procesverloop in deze zaken. Onder 3 staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 5. Aan het eind staan de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan.

1.3. De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.

Procesverloop

2. Eiseres heeft een exploitatievergunning en een alcoholwetvergunning aangevraagd. Met besluiten van 9 december 2024 heeft de burgemeester deze vergunningen verleend. Met het bestreden besluit van 22 juli 2025 op de bezwaren van belanghebbenden heeft de burgemeester de verleende exploitatievergunning en alcoholwetvergunning herroepen voor zover deze betrekking hebben op het tuinterras. Voor het overige zijn de verleende vergunningen in stand gelaten.

2.1. Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.

2.2. De burgemeester heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

2.3. Belanghebbenden [belanghebbende 3] en [belanghebbende 4] hebben schriftelijk gereageerd.

2.4. De rechtbank heeft het beroep op 5 maart 2026 op zitting behandeld, gelijktijdig met het beroep met zaaknummer BRE 25/4585. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van de burgemeester. Namens eiseres waren tevens [naam 1] en [naam 2] aanwezig. Belanghebbenden waren in persoon aanwezig.

Totstandkoming van het bestreden besluit

3. Eiseres huurt een gedeelte van het pand en erf gelegen aan [adres 1] (hierna: de locatie) (onder meer bekend onder de namen ‘ [bedrijf 1] ’ en ‘ [bedrijf 2] ’). Eiseres exploiteert op de locatie een horecabedrijf. Zij organiseert onder andere borrels, pop-up restaurants, culinaire wandelingen en feestavonden (zowel bruiloften als zakelijke evenementen), op donderdag van 17:00 tot 01:00 uur en op vrijdag tot en met zondag van 09:00 tot 02:00 uur.

3.1. Op 28 augustus 2024 heeft eiseres een exploitatievergunning en een alcoholwetvergunning aangevraagd voor de locatie.

3.2. Met de besluiten van 9 december 2024 (primaire besluiten) heeft de burgemeester de exploitatievergunning en de alcoholwetvergunning verleend voor de volgende lokaliteiten en terrassen:

Coure 110 m2
Serre 91 m2
Tuinterras eigen terrein 100 m2

Aan de exploitatievergunning zijn (onder meer) de volgende voorschriften verbonden:

De wijze van exploitatie mag de openbare orde en veiligheid niet nadelig beïnvloeden.
De ondernemer en leidinggevenden / beheerders moeten alles in het werk stellen om de overlast voor de omgeving te voorkomen.
De leidinggevenden / beheerders zijn verplicht personen die overlast veroorzaken daarop aan te spreken en zo nodig de politie te waarschuwen.

3.3. Belanghebbenden (allen omwonenden) hebben hiertegen bezwaar gemaakt.

3.4. Op 3 april 2025 heeft een hoorzitting plaatsgevonden bij de commissie voor de bezwaarschriften (de commissie). Na afloop van de hoorzitting zijn nog aanvullende vragen gesteld aan partijen.

3.5. In een advies van 15 juli 2025 heeft de commissie de burgemeester geadviseerd om de bezwaren van bezwaarmakers deels gegrond te verklaren met dien verstande dat in heroverweging de besluiten worden herroepen voor zover deze betrekking hebben op het tuinterras. Voor het overige wordt geadviseerd de besluiten onder aanvulling van de motivering in stand te laten.

3.6. Met het bestreden besluit van 22 juli 2025 heeft de burgemeester de bezwaren deels gegrond en deels ongegrond verklaard. De burgemeester herroept de exploitatievergunning en de alcoholwetvergunning voor zover deze betrekking hebben op het tuinterras. Voor het overige blijven de primaire besluiten, onder aanvulling van de motivering, in stand.

3.7. [belanghebbende 1] en [belanghebbende 2] hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit, voor zover daarin is besloten dat de verleende exploitatievergunning en alcoholwetvergunning voor het pand op de locatie in stand kunnen blijven (BRE 25/4585).

3.8. Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit, voor zover daarin is besloten dat de verleende exploitatievergunning en alcoholwetvergunning voor het tuinterras worden herroepen en alsnog worden geweigerd.

Beroepsgronden

4. Eiseres betwist het standpunt van de burgemeester dat horeca op het tuinterras van de locatie niet zou zijn toegestaan omdat de functieaanduiding ‘horeca van categorie 2’ enkel van toepassing is op het pand. Eiseres stelt daartoe dat de tuin en het tuinterras op grond van het toepasselijke bestemmingsplan ‘Binnenstad 2010’ (het tijdelijke deel van het omgevingsplan) de functieaanduiding ‘erf’ hebben. Hiervoor gelden geen specifieke gebruiksregels en ook geen horeca-verbod of verbod om drank te mogen schenken. Volgens eiseres zijn deze gronden op grond van artikel 7.1.3, onder g tevens bestemd voor:
“ondersteunende horeca (…) voor zover deze behoren bij en ondergeschikt zijn aan de onder 7.1.1 genoemde functies.”Horeca op het tuinterras is volgens eiseres dus toegestaan, nu het tuinterras (ondersteunend en ondergeschikt) wordt gebruikt als verlengde van de coure en de serre. Er wordt volgens eiseres voldaan aan alle voorwaarden die zijn verbonden aan ondersteunende horeca in artikel 1.91 van het bestemmingsplan. Het tuinterras is volgens eiseres dus ten onrechte niet opgenomen als lokaliteit in de exploitatievergunning.

4.1. Ten aanzien van de alcoholwetvergunning stelt eiseres dat de burgemeester deze ten onrechte geweigerd heeft nu haar aanvraag wel degelijk in overeenstemming is met de feitelijke toestand. Het tuinterras had volgens eiseres dus ook opgenomen moeten worden als lokaliteit in de alcoholwetvergunning.

4.2. Eiseres beroept zich daarnaast op het gelijkheidsbeginsel en wijst erop dat de burgemeester op 29 november 2022 aan haar mede-exploitant, [B.V.] , een exploitatievergunning en een alcoholwetvergunning heeft verleend voor (onder andere) het tuinterras, welke onherroepelijk zijn. Ook zijn volgens haar exploitatievergunningen en alcoholwetvergunningen verleend voor het tuinterras aan vorige exploitanten.

Beoordeling door de rechtbank

Toetsingskader

5. Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet heeft elke gemeente direct een omgevingsplan van rechtswege dat regels geeft over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente.^[1]Dat omgevingsplan bestaat voor nu uit een tijdelijk deel, waarin onder meer alle bestemmingsplannen zijn opgenomen die vóór 1 januari 2024 golden. Op het perceel [adres 1] was vóór 1 januari 2024 het bestemmingsplan “Binnenstad 2010” van kracht. Dat bestemmingsplan maakt dus onderdeel uit van het tijdelijk deel van het omgevingsplan van de gemeente Tilburg. Volgens het bestemmingsplan “Binnenstad 2010” geldt op het perceel de bestemming ‘gemengd-binnenstad’, met de functieaanduidingen ‘horeca van categorie 2’ voor het pand en ‘erf’ voor de rest van het perceel.

Op grond van artikel 7.1.2, onder a van de planregels zijn ter plaatse van de aanduiding horeca van de categorie 1 of 2 de gronden mede daartoe bestemd.

Op grond van artikel 1.68 wordt tot horeca van de categorie 2 gerekend: dezelfde horecagelegenheden als onder horeca van de categorie 1, maar dan met een netto vloeroppervlak (n.v.o.) van 150 m2 tot maximaal 500 m2 n.v.o, alsmede partycentra tot maximaal 500 m2 n.v.o.

Op grond van artikel 1.67 wordt tot horeca van de categorie 1 gerekend: (eet)café, restaurant, brasserie, lunchroom, cafetaria, snackbar e.d. met een netto vloeroppervlak (n.v.o.) van ten hoogste 150 m2. Tevens worden tot horeca van de categorie 1 gerekend winkelondersteunende (d.w.z. op winkelend publiek gerichte) horecavoorzieningen die een onderdeel uitmaken van winkelwarenhuizen of inpandig gesitueerd zijn in besloten winkelpassages en waarvoor de winkelsluitingstijden worden aangehouden.

Op grond van artikel 38, eerste lid van de APV is het een exploitant verboden om zonder vergunning van de burgemeester een inrichting te exploiteren.

Artikel 41, eerste lid van de APV bepaalt dat de burgemeester de vergunning als bedoeld in artikel 38 kan Pro weigeren indien de vestiging of exploitatie van het horecabedrijf in strijd is met het omgevingsplan.

Zijn de exploitatievergunning en de alcoholwetvergunning voor het tuinterras in strijd met het omgevingsplan?

6. De rechtbank stelt voorop dat tussen partijen niet in geschil is dat voor het pand (de coure en de serre) op grond van de planregels een exploitatievergunning kon worden verleend. Evenmin is in geschil dat voor het pand geen weigeringsgronden zoals bedoeld in artikel 27 van Pro de Alcoholwet van toepassing zijn, zodat de alcoholwetvergunning ook kon worden verleend.

6.1. Tussen partijen is wel in geschil of de exploitatievergunning en de alcoholwetvergunning voor het tuinterras op goede gronden alsnog zijn geweigerd.

De exploitatievergunning

6.2. De burgemeester stelt zich op het standpunt dat de functieaanduiding horeca van categorie 2 blijkens de plankaart alleen van toepassing is op het pand op de locatie en niet op de rest van het perceel, dus ook niet op de tuin. In de tuin is horeca volgens de burgemeester daarom niet toegestaan, zodat de exploitatie van het tuinterras volgens hem in strijd is met het tijdelijk deel van het omgevingsplan.

6.3. De burgemeester betwist het standpunt van eiseres dat het tuinterras kan worden aangemerkt als ondersteunende horeca zoals bedoeld in artikel 7.1.3 van de planregels. De hoofdactiviteit van eiseres is het exploiteren van een horecabedrijf en dat is ook de activiteit die eiseres op het tuinterras wil uitvoeren. Aangezien de horeca-activiteit gelet hierop niet ondersteunend is aan de hoofdactiviteit, maar dezelfde activiteit omvat, is volgens de burgemeester geen sprake van ondersteunende horeca in de zin van de planregels en wordt niet toegekomen aan de beoordeling van de overige voorwaarden van artikel 1.91 van de planregels.

6.4. Ter zitting heeft eiseres aangevoerd dat de burgemeester de planregels te strikt uitlegt. Horeca op het tuinterras zou op grond van artikel 7.1.3 en 1.91 van de planregels volgens haar wel zijn toegestaan als er een andere hoofdactiviteit in het pand zou worden verricht, bijvoorbeeld een theater. Daarbij bevatten de planregels geen expliciet horecaverbod of verbod om drank te mogen schenken op de locatie. Ook heeft eiseres tijdens de zitting gewezen op de aanwezigheid van mogelijk vergelijkbare horecagelegenheden met terras in de directe omgeving.

6.5. De rechtbank is met de burgemeester van oordeel dat de functieaanduiding horeca van categorie 2 blijkens de plankaart alleen van toepassing is op het pand en niet op het tuinterras. Het tuinterras kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden aangemerkt als ondersteunende horeca zoals bedoeld in artikel 7.1.3 van de planregels, aangezien de horeca-activiteit niet ondersteunend is aan de hoofdactiviteit, maar dezelfde activiteit omvat. Daarbij bepaalt artikel 7.1.3 ook dat de ondersteunende horeca moet behoren bij en ondergeschikt moet zijn aan de onder 7.1.1 genoemde functies. De rechtbank stelt vast dat de functie horeca niet wordt genoemd in artikel 7.1.1 van de planregels, zodat aan deze voorwaarde niet wordt voldaan. Gelet hierop is de exploitatievergunning voor het tuinterras naar het oordeel van de rechtbank in strijd met het omgevingsplan. Dit levert op grond van artikel 41, eerste lid van de APV een weigeringsgrond op. Dat de planregels geen expliciet horecaverbod bevatten, maakt dat niet anders. De rechtbank concludeert dat de burgemeester het tuinterras dus op goede gronden niet heeft opgenomen als lokaliteit in de exploitatievergunning.

6.6. De mogelijk vergelijkbare gevallen in de omgeving waar eiseres ter zitting op heeft gewezen, zal de rechtbank hierna bij de beoordeling van het beroep op het gelijkheidsbeginsel bespreken.

De alcoholwetvergunning

6.7. Ten aanzien van de verleende alcoholwetvergunning voor het tuinterras geldt dat de feitelijke toestand niet met het in de aanvraag vermelde in overeenstemming zal zijn, nu de rechtbank hiervoor heeft geoordeeld dat het tuinterras niet als lokaliteit in de exploitatievergunning hoeft te worden opgenomen. De alcoholwetvergunning dient dus op grond van artikel 27, eerste lid, onder b van de Alcoholwet geweigerd te worden. Eiseres heeft verder geen zelfstandige gronden naar voren gebracht tegen de weigering van de alcoholwetvergunning. De burgemeester heeft het tuinterras naar het oordeel van de rechtbank dus op goede gronden niet opgenomen als lokaliteit in de alcoholwetvergunning.

Gelijkheidsbeginsel

6.8. Eiseres heeft een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel en aangevoerd dat aan haar mede-exploitant, [B.V.] , en aan vorige exploitanten wel een exploitatievergunning en een alcoholwetvergunning is verleend voor het tuinterras. Tijdens de zitting heeft zij daarnaast nog gewezen op een aantal mogelijk vergelijkbare horecagelegenheden met terras in de directe omgeving, namelijk [bedrijf 3] ( [adres 2] ), [bedrijf 4] ( [adres 3] ) en [bedrijf 5] ( [adres 4] ).

6.9. De rechtbank overweegt dat het gelijkheidsbeginsel volgens vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie^[2]verlangt dat vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld, tenzij een dergelijke behandeling objectief gerechtvaardigd is.

6.10. De burgemeester heeft ter zitting erkend dat de exploitatievergunning en alcoholwetvergunning voor het tuinterras aan [B.V.] en vorige exploitanten inderdaad niet verleend hadden mogen worden. Het gelijkheidsbeginsel strekt op grond van vaste rechtspraak echter niet zover dat een bestuursorgaan is gehouden om eenmaal gemaakte fouten te blijven herhalen.^[3]

6.11. Ten aanzien van de nabij gelegen horecagelegenheden met terras die eiseres tijdens de zitting heeft genoemd overweegt de rechtbank dat op al deze percelen blijkens bestemmingsplan “Binnenstad 2010” de bestemming “centrum-binnenstad” geldt en niet “gemengd-binnenstad”, zoals voor de locatie van eiseres. Derhalve gelden andere planregels voor deze locaties. Zonder nadere toelichting, die ontbreekt, is gelet hierop naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende onderbouwd dat het om gelijke gevallen gaat.

6.12. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt naar het oordeel van de rechtbank dus niet.

Tot slot

7. Voor de overwegingen van de rechtbank met betrekking tot hetgeen belanghebbenden naar voren hebben gebracht ten aanzien van de woon- en leefsituatie in de omgeving van de locatie en het collegebesluit van 23 januari 2018 verwijst de rechtbank naar haar uitspraak in de zaak met zaaknummer BRE 25/4585.

Conclusie en gevolgen

8. De rechtbank concludeert op grond van het voorgaande dat het beroep van eiseres ongegrond is. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Koek, rechter, in aanwezigheid van mr. T.J. Janzing, griffier, op 31 maart 2026 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Algemene Plaatselijke Verordening Tilburg (APV)

Artikel 38, eerste lid van de APV bepaalt dat het de exploitant is verboden om zonder vergunning van de burgemeester een inrichting te exploiteren.

Bestemmingsplan “Binnenstad 2010” (tijdelijk deel van het omgevingsplan)

Artikel 7 Gemengd Pro-Binnenstad

7.1

Bestemmingsomschrijving

7.1.1

Functie

De voor ´Gemengd-Binnenstad´ aangewezen gronden zijn bestemd voor:

a. bedrijfsactiviteiten die zijn genoemd in
Bijlage 1 Staat van Bedrijfsactiviteiten-functiemengingonder de categorieën A en B, met uitzondering van:

1. bedrijfsactiviteiten als bedoeld in artikel 41 van Pro de Wet geluidhinder jo. artikel 2.4. van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer van de Wet Milieubeheer,

2. risicovolle inrichting;

b. opslagen en installaties, die zijn genoemd in
Bijlage 2 Staat van Bedrijfsactiviteiten-lijstopslagen en installatiesonder de categorieën A en B met uitzondering van:

1. opslagen en installaties, vallend onder artikel 41 van Pro de Wet geluidhinder jo. artikel 2.4. van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer,

2. opslagen en installaties, die plaats hebben binnen een risicovolle inrichting;

c. bedrijven die zijn genoemd in
Bijlage 4 Overzicht bedrijven met afwijkende milieucategorie,met uitzondering van:

1. bedrijven als bedoeld in artikel 41 van Pro de Wet geluidhinder jo. artikel 2.4. van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer van de Wet Milieubeheer,

2. risicovolle inrichtingen;

d. kantoren tot maximaal 250 m² bruto vloeroppervlak per zelfstandige eenheid met een maximum van 700 m² bruto vloeroppervlak per bestemmingsvlak;

e. maatschappelijke voorzieningen;

f. recreatie;

g. detailhandel;

h. sport;

i. dienstverlening;

j. wonen (gestapeld en grondgebonden);

k. bouwwerken van algemeen nut,

(…)

7.1.2

Aanduidingen

a. Ter plaatse van de aanduiding horeca van de categorie 1 of 2 en zoals nader beschreven in
Bijlage 3 Register horecabedrijven binnen het plangebied´ zijn de voor ´Gemengd-Binnenstad´ aangewezen gronden mede bestemd voor de daarbij weergegeven functie(s);

(…)

7.1.3

Bijbehorende voorzieningen

De voor ´Gemengd-Binnenstad´ aangewezen gronden zijn tevens bestemd voor:

b. aan- en uitbouwen en bijgebouwen;

c. tuinen en erven;

d. bouwwerken, geen gebouwen zijnde;

e. parkeer-, stallings- en verkeersvoorzieningen;

f. groen- en speelvoorzieningen;

g. kantines / restauratieve voorzieningen;

h. ondersteunende horeca;

i. bed & breakfast tot maximaal 2 kamers;

j. objecten voor beeldende kunst,

voor zover deze behoren bij en ondergeschikt zijn aan de onder 7.1.1 en genoemde functies.

Op grond van artikel 1.67 wordt tot horeca van de categorie 1 gerekend:

(eet)café, restaurant, brasserie, lunchroom, cafetaria, snackbar e.d. met een netto vloeroppervlak (n.v.o.) van ten hoogste 150 m2. Tevens worden tot horeca van de categorie 1 gerekend winkelondersteunende (d.w.z. op winkelend publiek gerichte) horecavoorzieningen die een onderdeel uitmaken van winkelwarenhuizen of inpandig gesitueerd zijn in besloten winkelpassages en waarvoor de winkelsluitingstijden worden aangehouden.

Op grond van artikel 1.68 wordt tot horeca van de categorie 2 gerekend:

dezelfde horecagelegenheden als onder horeca van de categorie 1, maar dan met een netto vloeroppervlak (n.v.o.) van 150 m2 tot maximaal 500 m2 n.v.o, alsmede partycentra tot maximaal 500 m2 n.v.o.

Op grond van artikel 1.91 wordt onder ondersteunende horeca verstaan:

Horeca waarbij de horeca-activiteit ondersteunend is aan de hoofdactiviteit en daaraan ondergeschikt is en waarbij tevens:

a. de oppervlakte van de horeca-activiteit maximaal 33% van het totale verkoopvloeroppervlak van het betreffende pand in beslag mag nemen. Ook een eventueel terras maakt hier deel van uit,

b. de horeca-activiteit niet zelfstandig mag worden uitgeoefend. Toegang tot de horeca-activiteiten kan niet los van de hoofdfunctie plaatsvinden,

c. de openingstijden van de horeca-activiteit gelijk zijn aan de openingstijden van de hoofdactiviteit,

d. geen alcoholhoudende dranken mogen worden verstrekt zonder de benodigde vergunningen. Het gaat dus in alle gevallen om ondersteunende 'droge horeca'.

7.5

Specifieke gebruiksregels

7.5.1

Strijdig gebruik

Tot een gebruik van gronden en bouwwerken strijdig met de bestemming ´Gemengd-Binnenstad´, wordt in elk geval gerekend:

(…)

e. het gebruik van gronden en bouwwerken voor horecadoeleinden anders dan toegelaten op grond van 7.1.1 en 7.1.2;

(…)

Alcoholwet

Op grond van artikel 3, eerste lid van de Alcoholwet is het verboden zonder daartoe strekkende vergunning van de burgemeester het horecabedrijf of slijtersbedrijf uit te oefenen.

Artikel 27, eerste lid, van de Alcoholwet bepaalt, voor zover hier van belang, dat een vergunning wordt geweigerd indien:

(…)

b. redelijkerwijs moet worden aangenomen, dat de feitelijke toestand niet met het in de aanvrage vermelde in overeenstemming zal zijn;

Artikel 28 bepaalt Pro dat een vergunning wordt verleend, indien geen der in artikel 27 bedoelde Pro weigeringsgronden aanwezig is.

Weigering exploitatie- en alcoholwetvergunning voor tuinterras wegens strijd met omgevingsplan