Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 25/1672
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 14 april 2026 in de zaak tussen
[eiseres] , uit [plaats 1] , eiseres
(gemachtigde: mr. R. Hörchner),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Breda, het college
(gemachtigde: mr. E. Noordhoek).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [B.V.] uit [plaats 2]
(gemachtigde: mr. D.H.J. Kochx).
Inleiding
1. Deze uitspraak gaat over de afwijzing van een aanvraag van eiseres om het gebouw [adres] aan te wijzen als gemeentelijk monument. Eiseres is het niet eens met die afwijzing. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. De rechtbank beoordeelt de afwijzing van de aanvraag onder meer aan de hand van deze beroepsgronden.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het gebouw aan [adres] ondanks de niet betwiste monumentwaardigheid van het gebouw, niet wordt aangewezen als gemeentelijk monument. Eiseres krijgt dus gelijk en het beroep is dus gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
1.1.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit van 28 januari 2025. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Het college heeft – naast de op de zaak betrekking hebbende stukken – ook aanvullende stukken aan de rechtbank toegezonden. Deze aanvullende stukken zijn toegezonden met een verzoek om toepassing te geven aan artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Bij beslissing van 5 maart 2025 heeft de geheimhoudingskamer van de rechtbank bepaalt dat beperking van kennisneming van die stukken gerechtvaardigd is. Eiseres en derde partij hebben vervolgens schriftelijk toestemming verleend voor het gebruiken van die stukken bij de beoordeling van het beroep.
1.2.
De rechtbank heeft het beroep op 19 maart 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres haar gemachtigde met [naam 1] , de gemachtigde van het college met [naam 2] en de gemachtigde van derde partij met [naam 3] en [naam 4] .
Totstandkoming van het bestreden besluit
2. Op het perceel [adres] staat het voormalig [pand] van [bank 1] . Dit gebouw heeft op de Cultuurhistorische Waardenkaart van de gemeente Breda de aanduiding cultuurhistorische waarde “hoog” gekregen. Een zusteronderneming van derde partij heeft het perceel aangekocht en derde partij wil ter plaatse woningen bouwen. Derde partij heeft [adviseur] in cultuurhistorie (hierna: [adviseur] ) - opdracht gegeven om onderzoek te doen naar de cultuurhistorische waarde van het gebouw [adres] . Uit dit onderzoek blijkt dat het gebouw een waarde van 3,69 scoort op de gemeentelijke erfgoedmeetlat,die van 0 tot 5 loopt.
2.1.
Bij brief van 1 maart 2024 heeft derde partij het college verzocht om het gebouw [adres] (hierna: het gebouw) niet aan te wijzen als gemeentelijk monument. Bij brief van 10 maart 2024 heeft eiseres verzocht om het gebouw wel aan te wijzen als gemeentelijk monument.
2.2.
Bij brief van 15 maart 2024 heeft het college zijn voornemen tot aanwijzing van het gebouw als gemeentelijk monument kenbaar gemaakt. Derde partij heeft haar zienswijze naar voren gebracht.
2.3.
De adviescommissie Omgevingskwaliteit Breda 2022 heeft op 7 mei 2024 positief geadviseerd over de mogelijke aanwijzing van het gebouw en daarbij aangegeven dat de score op de gemeentelijke erfgoedmeetlat wellicht nog wel hoger is dan 3,69.
2.4.
Bij besluit van 25 juni 2024 (primair besluit) heeft het college geweigerd om het gebouw aan te wijzen als gemeentelijk monument.
2.5.
Eiseres heeft bezwaar gemaakt.
2.6.
Bij bestreden besluit van 28 januari 2025 heeft het college het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard en het bestreden besluit in stand gelaten.
Toetsingskader
3. Op grond van artikel 3.16, eerste lid, van de Erfgoedwet, kan de gemeenteraad een erfgoedverordening vaststellen. De mogelijkheid om een gebouw in Breda als gemeentelijk monument aan te wijzen is geregeld in artikel 5 van Pro de Erfgoedverordening Breda 2022.
3.1.
Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de onderliggende regelingen in werking getreden. Op grond van artikel 2.4 van de Omgevingswet stelt de gemeenteraad voor het gehele grondgebied van de gemeente één omgevingsplan vast waarin regels over de fysieke leefomgeving worden opgenomen. Op 1 januari 2032 treedt artikel 2.8, onderdeel B, van de Invoeringswet Omgevingswet in werking. [1] Op grond van deze bepaling wordt artikel 3.16 van de Erfgoedwet gewijzigd en wordt na het tweede lid een lid ingevoegd dat luidt dat de erfgoedverordening geen regels bevat over de fysieke leefomgeving als bedoeld in artikel 2.4 van de Omgevingswet.
3.2.
De rechtbank overweegt dat een regeling voor de aanwijzing van onroerende zaken als monument over de fysieke leefomgeving gaat, als bedoeld in artikel 2.4 van de Omgevingswet. Uit de hiervoor genoemde bepalingen volgt dan ook dat gemeenteraden uiterlijk op 1 januari 2032 moeten hebben geregeld dat een regeling over de aanwijzing tot gemeentelijk monument niet meer in een gemeentelijke erfgoedverordening is opgenomen. Als zij zo’n regeling willen handhaven, moeten zij die voor die tijd in het gemeentelijke omgevingsplan opnemen, met de mogelijkheid om daaraan een vergunningplicht voor een omgevingsplanactiviteit te koppelen. Tot 1 januari 2032 kunnen gemeentelijke monumenten nog worden aangewezen op grond van een erfgoedverordening. De rechtbank beoordeelt de weigering van het college om het gebouw aan de [adres] als gemeentelijk monument aan te wijzen dan ook aan de hand van de bestaande regeling van de gemeente Breda.
3.3.
De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
Beoordeling door de rechtbank
Waar ziet het geschil op?
4. De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat het gebouw [adres] op zich monumentwaardig is. De monumentwaardigheid van het gebouw volgt uit de score van 3,69 op de gemeentelijke erfgoedmeetlat, wordt bevestigd door de waardering “hoog” op de Cultuurhistorische waardenkaart gemeente Breda en het positieve advies van 7 mei 2024 van de Adviescommissie Omgevingskwaliteit 2022. Partijen zijn het oneens over de wijze waarop het college de betrokken belangen heeft gewogen en gelet op die belangenafweging besloten heeft het gebouw niet aan te wijzen als gemeentelijk monument.
Wat zegt de Erfgoedverordening Breda 2022 over de aanwijzing van een gemeentelijk monument?
5. Eiseres heeft aangevoerd dat het college de score van het gebouw op de erfgoedmeetlat onvoldoende meeweegt in de belangenafweging. Uit de Erfgoedverordening volgt naar haar mening dat als een gebouw 3,5 of hoger scoort op de erfgoedmeetlat het gebouw in beginsel zal moeten worden aangewezen, tenzij sprake is van duidelijke, zwaarwegende belangen die aan aanwijzing in de weg staan.
5.1.
Het college en derde partij stellen zich op het standpunt dat in artikel 5, eerste lid, van de Erfgoedverordening Breda 2022 een kan-bepaling is opgenomen wat duidt op een open belangenafweging. Dit betekent volgens hen dat het college alle belangen dient te wegen waaronder de monumentwaardigheid.
5.2.
De rechtbank overweegt dat uit artikel 3.16 van de Erfgoedwet volgt dat de gemeenteraad een erfgoedverordening kan vaststellen. Die verordening ziet op het beheer en behoud van cultureel erfgoed gelegen binnen de desbetreffende gemeente, dat van bijzonder belang is voor die gemeente vanwege cultuurhistorische of wetenschappelijke betekenis. De gemeenteraad van Breda heeft op 19 januari 2023 de Erfgoedverordening 2022 vastgesteld. Tussen partijen is niet in geschil dat uit artikel 8 van Pro de Erfgoedverordening volgt dat als een gebouw lager dan 3,5 scoort op de erfgoedmeetlat, een verzoek tot aanwijzing van een gebouw als gemeentelijk monument wordt geweigerd. Hieruit volgt dat als een gebouw een score gelijk of hoger dan 3,5 heeft, het college het gebouw als gemeentelijk monument kan aanwijzen. De rechtbank merkt op dat artikel 8 van Pro de verordening verwijst naar de aanwijzing van gemeentelijk beschermd cultuurgoed of een gemeentelijk beschermde verzameling en niet naar artikel 5 over Pro de aanwijzing van gemeentelijke monumenten. De rechtbank stelt echter vast dat dit niet anders dan een onbedoelde fout in de verordening kan zijn. Daartoe wijst de rechtbank op artikel 5, tweede lid dat ook ten onrechte naar artikel 3 verwijst Pro en naar de bijlage bij de verordening. De rechtbank gaat er dan ook vanuit dat de gemeentelijke wetgever heeft willen regelen dat een gebouw met een score van 3,5 of hoger als gemeentelijk monument kan worden aangewezen.
De rechtbank is van oordeel dat uit de Erfgoedverordening – gelezen in samenhang met de Erfgoedwet – volgt dat een gebouw met een score van 3,5 of hoger in beginsel zal worden aangewezen als gemeentelijk monument, tenzij er duidelijke, zwaarwegende belangen zijn die hieraan in de weg staan. Hierbij merkt de rechtbank op dat een aanwijzing als gemeentelijk monument niet betekent dat er geen wijzigingen aan het gebouw of zelfs sloop meer mogelijk zijn. Bij een aangewezen monument zal bij een aanvraag tot wijziging of sloop de monumentale waarde van het gebouw nadrukkelijk moeten worden meegewogen.
Zijn er duidelijke, zwaarwegende belangen die aanwijzing van het gebouw in de weg staan?
6. Ter zitting is gebleken dat het college zich op het standpunt stelt dat het belang van woningbouw en het financiële belang van derde partij dusdanig zwaar wegen dat het gebouw niet als monument aangewezen zou moeten worden. Eiseres heeft aangevoerd dat het college ten onrechte aan deze belangen een zwaarder gewicht toekent dan de monumentwaardigheid van het gebouw. Zij heeft daarbij onder meer aangegeven dat op de locatie geen woningbouwopgave ligt en dat ook met behoud van het gebouw een grote hoeveelheid woningen kunnen worden gerealiseerd op het perceel. Voor wat betreft het financiële belang van derde partij wijst eiseres er op deze het perceel speculatief heeft aangekocht en dat de stukken waaruit de financiële onhaalbaarheid zou kunnen blijken, door haar – vanwege de 8:29 beslissing – niet gezien zijn.
Woningbouwbelang
7. De rechtbank stelt vast dat ten tijde van het indienen van het verzoek en ook op het moment van het nemen van het bestreden besluit volgens het Omgevingsplan Breda de functie ‘Kantoor’ aan het perceel [adres] was toegekend. Dit is tussen partijen ook niet in geschil.
Derde partij heeft de wens om op het perceel woningbouw te ontwikkelen. In dat kader heeft de gemeenteraad van Breda na het bestreden besluit, op 5 maart 2026 een TAM-omgevingsplan voor [adres] vastgesteld. In dit plan wordt uitgegaan van sloop van het aanwezige gebouw en nieuwbouw van 350 woningen op het perceel.
7.1.
De rechtbank overweegt dat derde partij– toen duidelijk werd dat het gebouw monumentwaardig is – opdracht heeft gegeven aan [adviesbureau] (hierna: [adviesbureau] ) voor een haalbaarheidsstudie herbestemming en verduurzaming. In het rapport van [adviesbureau] van 20 februari 2024 zijn diverse scenario’s beschreven waaronder een scenario waarin het gebouw behouden blijft en in het gebouw 40 woningen worden gerealiseerd. Volgens dit scenario kunnen in aanvulling daarop op het perceel nog 226 woningen worden gerealiseerd. Kortom in dit scenario kunnen op het perceel met behoud van het gebouw in totaal 266 woningen worden gerealiseerd. Daarvoor is dan wel een wijziging van het omgevingsplan nodig, omdat dat plan ten tijde van het bestreden besluit geen woningbouw mogelijk maakt.
Financieel belang derde partij
8. Zoals de rechtbank ook eerder heeft overwogen was ten tijde van het bestreden besluit aan het perceel de functie ‘Kantoor’ toegekend. Uit de stukken blijkt nergens dat ten tijde van de aankoop van het perceel door derde partij al de zekerheid bestond dat ter plaatse woningbouw mogelijk was of dat het op het perceel aanwezige gebouw zonder meer gesloopt mocht worden. Derde partij heeft ter zitting aangegeven dat zij het perceel met de functie ‘Kantoor’ met een zeker risico heeft aangekocht met de wens om de functie in de toekomst te kunnen wijzigen. Dat door derde partij genomen risico moet naar het oordeel van de rechtbank worden meegewogen bij het gewicht van het financieel belang van derde partij in de door het college uit te voeren belangenafweging.
8.1.
De rechtbank stelt ook vast dat bij derde partij al in 2019 bekend had kunnen zijn – gelet op de vaststelling van de Beleidsadvieskaart Breda’s Erfgoed 2 – dat het gebouw een hoog cultuurhistorische waarde heeft en dat dit mogelijk consequenties voor de ontwikkelmogelijkheden van het perceel zou kunnen hebben. Dat het college en derde partij afspraken met elkaar gemaakt hebben zonder enig nader onderzoek naar de waarde van het gebouw, maakt niet dat daardoor sprake is van een zwaarwegend financieel belang in het kader van de beoordeling of het gebouw als gemeentelijk monument dient te worden aangewezen.
8.2.
Tot slot stelt de rechtbank vast dat niet is gebleken dat eventuele andere ontwikkelmogelijkheden van het perceel met behoud van het gebouw zijn onderzocht. Hierdoor is onduidelijk of er in dat geval ook sprake is van financiële consequenties voor derde partij en hoe groot die dan zijn.
Belangenafweging
9. De rechtbank is gelet op het bovenstaande van oordeel dat onvoldoende is gebleken dat het belang van woningbouw en het (financieel) belang van derde partij dusdanig zwaar zouden moeten wegen dat die belangen aan aanwijzing van het gebouw als gemeentelijk monument in de weg staan. Ten tijde van het bestreden besluit was aan het perceel de functie ‘Kantoor’ toegekend en bij een functiewijziging naar ‘Wonen’ kunnen op het perceel met behoud van het gebouw ook een aanzienlijk aantal woningen worden gerealiseerd. Voor het belang van derde partij geldt dat deze het perceel met een bewust genomen risico heeft aangekocht, bij haar bekend had kunnen zijn dat het aanwezige gebouw een hoge cultuurhistorische waarde heeft wat gevolgen voor de ontwikkelmogelijkheden van het perceel zou kunnen hebben en dat eventuele andere ontwikkelmogelijkheden met de daarbij behorende financiële consequenties niet inzichtelijk zijn gemaakt.
Conclusie en gevolgen
10. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het beroep gegrond is en het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
11. De bestuursrechter is gelet op artikel 8:41a van de Awb verplicht om een geschil zo veel mogelijk definitief te beslechten. Gelet daarop overweegt de rechtbank dat voor alle partijen vaststaat dat het gebouw [adres] monumentwaardig is en dat het college slechts heeft afgezien van aanwijzing van het gebouw als gemeentelijk monument omdat de woningbouwbelangen en financiële belangen van derde partij zwaarder zouden wegen. Nu de rechtbank van oordeel is dat die woningbouw- en financiële belangen niet dermate zwaarwegend zijn dat die belangen aan aanwijzing van het gebouw als gemeentelijk monument in de weg kunnen staan, dient het belang van bescherming van het gebouw te prevaleren. Gelet daarop zal de rechtbank het gebouw [adres] als gemeentelijk monument aanwijzen. De rechtbank weegt daarbij mee dat het college ter zitting heeft verklaard – en ook derde partij deelt deze opvatting – dat op dit moment geen voorbescherming als bedoeld in artikel 7 van Pro de Erfgoedverordening Breda 2022 op het gebouw rust. Ook is door derde partij ter zitting aangegeven dat zij momenteel bezig is met het voorbereiden van de aanvraag van een omgevingsvergunning en dat daarbij ook voorbereidingen voor de sloop van het gebouw worden getroffen. Dit betekent naar het oordeel van de rechtbank dat het risico bestaat dat het gebouw gesloopt zou kunnen worden voordat het college een nieuw besluit heeft genomen. De rechtbank zal het college de opdracht te geven om het monument te registreren in het gemeentelijk erfgoedregister. Ter zitting is door partijen aangegeven dat de redengevende omschrijving bestaat uit de tabel op pagina 33 van het rapport “Voormalig [pand] [bank 2] -Bank, Breda [adres] : cultuurhistorische waardestelling met erfgoedmeetlat (QuickScan)”, van 22 oktober 2022 opgesteld door [adviseur] .
11. Nu het beroep gegrond is, dient het college het griffierecht aan eiseres te vergoeden. Eiseres krijgt ook een vergoeding van haar proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 934,- en in bezwaar een waarde van € 666,- De gemachtigde heeft een beroepsschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. In bezwaar heeft de gemachtigde een bezwaarschrift ingediend en de hoorzitting bijgewoond. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 3.200,-.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 28 januari 2025;
- wijst het gebouw, gelegen aan de [adres] , kadastraal bekend onder [kadastrale aanduiding] aan als gemeentelijk monument als bedoeld in artikel 5 van Pro de Erfgoedverordening Breda 2022 met als redengevende omschrijving van het gebouw de tabel op pagina 33 van het rapport “Voormalig [pand] [bank 2] -Bank, Breda [adres] : cultuurhistorische waardestelling met erfgoedmeetlat (QuickScan)”, van 22 oktober 2022 opgesteld door [adviseur] in cultuurhistorie;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit;
- draagt het college op dit gemeentelijk monument te registreren in het gemeentelijk erfgoedregister, de beleidsadvieskaart Breda’s Erfgoed en in de Basisregistratie Kadaster – publiekrechtelijke beperkingen.
- draagt het college op het griffierecht van € 385,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 3.200,- aan proceskosten aan eiseres
Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Peters, rechter, in aanwezigheid van drs. A. Lemaire, griffier op 14 april 2026 en openbaar gemaakt door geanonimiseerde publicatie op rechtspraak.nl.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Erfgoedwet
Artikel 3.16, eerste lid, bepaalt dat de gemeenteraad een erfgoedverordening kan vaststellen.
Artikel 3.16, tweede lid, bepaalt dat de verordening ziet op het beheer en behoud van cultureel erfgoed binnen de desbetreffende gemeente, dat van bijzonder belang is voor die gemeente vanwege de cultuurhistorische of wetenschappelijke betekenis.
Erfgoedverordening Breda 2022
Artikel 1, onder e, bepaalt dat in deze verordening en de daarop berustende voorschriften, tenzij anders is bepaald, wordt verstaan onder
erfgoedmeetlat: een objectieve weging van de cultuurhistorische waarden, waaronder de archeologische, architectuurhistorische, ensemblewaarden, alsmede de gaafheid/herkenbaarheid, zeldzaamheid en belevingswaarde, als onderbouwing voor besluiten inzake bescherming (bijlage 1 bij deze verordening)
erfgoedmeetlat: een objectieve weging van de cultuurhistorische waarden, waaronder de archeologische, architectuurhistorische, ensemblewaarden, alsmede de gaafheid/herkenbaarheid, zeldzaamheid en belevingswaarde, als onderbouwing voor besluiten inzake bescherming (bijlage 1 bij deze verordening)
Artikel 5, eerste lid, bepaalt dat het college ambtshalve of op verzoek een monument kan aanwijzen als gemeentelijk monument.
Artikel 5, vierde lid, bepaalt dat het college voordat over het over de aanwijzing een besluit neemt, zij een erfgoedmeetlat voor het monument opstelt.
Artikel 5, vijfde lid, bepaalt dat het college voordat het over de aanwijzing een besluit neemt, advies vraagt aan de Erfgoedcommissie.
Artikel 8, eerste lid bepaalt dat een verzoek als bedoeld in artikel 3, lid 1, moet worden geweigerd indien de score op de erfgoedmeetlat als bedoeld in artikel 3, lid 4 lager is dan 3,50.
Artikel 8, tweede lid, bepaalt dat in afwijking van het eerste lid tot aanwijzing als gemeentelijk monument kan worden overgegaan indien het advies van de Erfgoedcommissie als bedoeld in artikel 3, lid 6, een aangepaste erfgoedmeetlat bevat waarvan de score gelijk of hoger is dan 3,50.