Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 25/6683
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 mei 2026 in de zaak tussen
[eiser] , uit [plaats 1] , eiser
(gemachtigde: [gemachtigde] ),
en
Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Moerdijk, het college.
Samenvatting
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen het besluit van het college om zijn bezwaar niet-ontvankelijk te verklaren. Eiser is het daar niet mee eens. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of het college het bezwaar terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college het bezwaar van eiser terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Eiser krijgt dus geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen het door het college vastgestelde Inrichtingsplan markt [plaats 2] (hierna: het Inrichtingsplan). Met het bestreden besluit van 18 november 2025 heeft het college het bezwaar van eiser niet-ontvankelijk verklaard.
2.1.
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
2.2.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
2.3.
De rechtbank heeft het beroep op 9 april 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiser, en mr. dr. [vertegenwoordiger college 1] en [vertegenwoordiger college 2] namens het college.
Totstandkoming van het bestreden besluit
3. Op 18 maart 2025 heeft het college het Inrichtingsplan vastgesteld op basis van artikel 160, eerste lid aanhef en onder g, van de Gemeentewet en artikel 3 van Pro de Marktverordening gemeente Moerdijk (hierna: Marktverordening).
3.1.
In bijlage 2 bij het Inrichtingsplan heeft het college een branchelijst met een maximumaantal standplaatsen per branche opgenomen. Voor de branche Aardappelen, Groente en Fruit (hierna: AGF) is dit maximum bepaald op twee vergunninghouders.
3.2.
Op 2 juni 2025, ingekomen op 3 juni 2025, heeft eiser bezwaar gemaakt tegen het Inrichtingsplan.
3.3.
Op 27 oktober 2025 heeft de Bezwaarschriftencommissie van de gemeente Moerdijk advies uitgebracht over het bezwaarschrift van eiser.
3.4.
Met het besluit van 18 november 2025 (bestreden besluit) heeft het college besloten het bezwaar van eiser niet-ontvankelijk te verklaren, omdat het Inrichtingsplan is aan te merken als een algemeen verbindend voorschrift en daartegen geen bezwaar en beroep openstaan.
Beoordeling door de rechtbank
Omvang van het geding
4. De rechtbank beoordeelt of het college het bezwaar van eiser tegen de vaststelling van het Inrichtingsplan terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
Heeft eiser procesbelang bij de procedure?
5. De rechtbank beoordeelt allereerst ambtshalve of eiser procesbelang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van zijn beroep, omdat eiser sinds 1 mei 2025 beschikt over een standplaatsvergunning voor onbepaalde tijd op de weekmarkt in [plaats 2] in de AGF-branche.
5.1.
Procesbelang is het belang dat een eiser heeft bij de uitkomst van een procedure. Er is sprake van procesbelang als het resultaat dat de eiser met het indienen van het beroep nastreeft daadwerkelijk kan worden bereikt en het realiseren van het resultaat voor de eiser feitelijk betekenis kan hebben. [1]
5.2.
Ter zitting heeft eiser aangegeven dat het vergunningenplafond zoals dat met het Inrichtingsplan is vastgesteld, een nadelig effect heeft op de concurrentie op de markt. Het is te verwachten dat hij als vergunninghouder hiervan feitelijke gevolgen zal ondervinden. Het college heeft in reactie hierop gesteld dat zich tot op heden nauwelijks ondernemers hebben gemeld bij het college voor een vergunning in de AGF-branche die vervolgens vanwege het vergunningenplafond is afgewezen. Daarmee heeft het college naar het oordeel van de rechtbank niet aannemelijk gemaakt dat de situatie die eiser schetst zich niet zou kunnen voordoen. De rechtbank concludeert dat eiser voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat hij een belang heeft bij de uitkomst van deze procedure, zodat sprake is van procesbelang.
5.3.
Het college heeft ook aangevoerd dat eiser geen eigen, actueel belang heeft. De rechtbank overweegt dat voor zover het college van oordeel is dat eiser geen belanghebbende is, het college eiser in het bestreden besluit om die reden niet-ontvankelijk had moeten verklaren. Dat heeft het college niet gedaan. Het bestreden besluit is gericht aan eiser en hij kan gelet daarop wel worden aangemerkt als belanghebbende in deze beroepsprocedure.
Heeft het college terecht afgezien van het horen van eiser?
6. Eiser betoogt dat het college ten onrechte heeft afgezien van het horen op grond van artikel 7:3, onder a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), omdat het college niet zonder enige twijfel heeft kunnen concluderen dat het bezwaarschrift niet-ontvankelijk is. Zou al sprake zijn van kennelijke niet-ontvankelijkheid met betrekking tot het bezwaarschrift, dan heeft het college volgens eiser niet gemotiveerd waarom daarvan sprake is.
6.1.
Het college betoogt dat redelijkerwijs geen twijfel mogelijk was dat eiser zijn bezwaar heeft gericht tegen een algemeen verbindend voorschrift en dat het bezwaar daardoor terecht kennelijk niet-ontvankelijk is verklaard. Het college stelt zich op het standpunt dat de hoorplicht daarom niet is geschonden.
7. Als hoofdregel geldt dat een bestuursorgaan in de bezwaarprocedure een belanghebbende moet horen, zo volgt uit artikel 7:2, eerste lid van de Awb. Als op voorhand geen twijfel mogelijk is dat het bezwaar niet-ontvankelijk is, kan op grond van artikel 7:3, aanhef en onder a van de Awb van horen worden afgezien. [2]
7.1.
Deze beroepsgrond slaagt. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college niet kunnen oordelen dat redelijkerwijs geen twijfel mogelijk was over de ontvankelijkheid van het bezwaarschrift van eiser, omdat discussie mogelijk is over de vraag of het Inrichtingsplan is aan te merken als een algemeen verbindend voorschrift (hierna: avv) of een concretiserend besluit van algemene strekking (hierna: cbas). Het college heeft dus niet kunnen afzien van het horen van eiser. De rechtbank stelt vast dat sprake is van een gebrek in het bestreden besluit, maar is van oordeel dat het voldoende aannemelijk is dat eiser hierdoor niet in zijn belangen is geschaad. Naar aanleiding van het bestreden besluit heeft hij in beroep namelijk alsnog de gelegenheid gekregen om aanvullende documenten te overleggen en zijn standpunten verder toe te lichten. De rechtbank ziet daarom aanleiding om het gebrek met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb te passeren.
Heeft het college het bezwaar terecht niet-ontvankelijk verklaard?
8. Aan de rechtbank ligt de vraag voor of het besluit van het college om een maximum van twee standplaatsen voor de AGF-branche vast te stellen in het Inrichtingsplan moet worden aangemerkt als een cbas dan wel als een avv. Dit onderscheid is van belang, omdat op grond van artikel 8:3, eerste lid, en onder a, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 7:1, eerste lid, van de Awb geen bezwaar of beroep kan worden ingesteld tegen een besluit inhoudende een avv.
8.1.
Eiser stelt dat het Inrichtingsplan, waarin een maximumaantal standplaatsen voor de AGF-branche wordt vastgesteld, niet kan worden gekwalificeerd als een avv. Het Inrichtingsplan bevat volgens hem geen zelfstandige normstelling. Met het Inrichtingsplan heeft het college de weigeringsgrond zoals die is opgenomen in artikel 7, eerste lid van de Marktverordening geconcretiseerd. Het besluit moet daarom volgens eiser worden gekwalificeerd als een cbas.
8.2.
Het college stelt zich op het standpunt dat het besluit van het college om een maximaal aantal standplaatsen voor de AGF-branche vast te stellen moet worden gekwalificeerd als een besluit inhoudende een avv, omdat het een zelfstandige norm omvat waaraan aanvragen om een standplaatsvergunning herhaaldelijk worden getoetst.
9. De rechtbank is van oordeel dat het vaststellen van een maximumaantal te verlenen standplaatsvergunningen per branche in het Inrichtingsplan een avv is. Dit motiveert de rechtbank als volgt.
9.1.
De Awb bevat geen definitie van het begrip ‘algemeen verbindend voorschrift’. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling volgt dat een avv een naar buiten werkende, voor de daarbij betrokkenen bindende regel is, uitgegaan van het openbaar gezag dat de bevoegdheid daartoe aan de wet ontleent. Een avv onderscheidt zich van andere besluiten doordat het algemene abstracte regels bevat, die zich zonder nadere normering voor herhaalde concrete toepassing lenen. Een besluit waarin nader naar plaats, tijd of object de toepassing van een in een algemeen voorschrift besloten liggende norm wordt bepaald, kan zelf geen avv zijn. [3] Besluiten die niet of niet uitsluitend het toepassingsbereik van de norm van een avv concretiseren, maar ook zelfstandige normen bevatten, zijn een avv. [4] Een cbas bevat geen zelfstandige normstelling, maar houdt slechts de toepasselijk verklaring van een in een avv vervatte rechtsnorm in. [5]
9.2.
Op grond van artikel 3, eerste lid aanhef en onder e van de Marktverordening moet het college een inrichtingsplan vaststellen met daarin onder andere een branchelijst waarin per branche een maximumaantal standplaatsvergunningen wordt toegekend. Met artikel 4 van Pro het Inrichtingsplan heeft het college uitvoering gegeven aan deze verplichting. Op grond van artikel 7, eerste lid van de Marktverordening weigert het college een aanvraag voor een standplaatsvergunning als deze strijd is met de bepalingen van het Inrichtingsplan.
9.3.
De branchelijst en het maximumaantal standplaatsen dat per branche mag worden toegelaten op de markt is niet in de Marktverordening zelf opgenomen, maar in het Inrichtingsplan. Artikel 4 van Pro het Inrichtingsplan is daarom geen concretisering van een norm die is opgenomen in de Marktverordening, maar omvat een zelfstandige norm. Die norm is ook voor herhaalde toepassing vatbaar, omdat iedere aanvraag voor een standplaatsvergunning moet worden getoetst aan artikel 4 van Pro het Inrichtingsplan en de daarbij horende bijlage.
9.4.
Het voorgaande betekent dat het college terecht heeft geconcludeerd dat de aanwijzing van verschillende branches en het vaststellen van een maximumaantal te verlenen standplaatsvergunningen per branche in het Inrichtingsplan een avv is. Omdat daarvan sprake is, heeft het college naar het oordeel van de rechtbank de bezwaren van eiser terecht niet-ontvankelijk verklaard.
Toepasbaarheid Dienstenrichtlijn
10. Eiser betoogt dat het college niet heeft onderbouwd dat er een noodzaak bestaat voor het maximeren van het aantal standplaatsvergunningen, hoewel dat in het kader van de Dienstenrichtlijn wel had gemoeten.
10. Het geschil dat aan de rechtbank is voorgelegd beperkt zich tot de vraag of het bezwaar van eiser al dan niet terecht niet-ontvankelijk is verklaard. Omdat het beroep zich hiertoe beperkt, komt de rechtbank niet toe aan de vraag of het college op goede gronden een vergunningenstelsel heeft mogen opnemen in het Inrichtingsplan.
Conclusie en gevolgen
12. Het beroep van eiser is ongegrond. Dat betekent dat het besluit van het college om het bezwaarschrift niet-ontvankelijk te verklaren in stand blijft.
Aangezien de rechtbank toepassing heeft gegeven aan artikel 6:22 van Pro de Awb, moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. De rechtbank stelt de kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand in beroep vast op € 1.868,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van
€ 934,- en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- draagt het college op het griffierecht van € 194,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt het college in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.868,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T.I. van Term, rechter, in aanwezigheid van mr. A. van Breugel, griffier, op 13 mei 2026 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 7:1
1. Degene aan wie het recht is toegekend beroep bij een bestuursrechter in te stellen, dient alvorens beroep in te stellen bezwaar te maken, tenzij:
a. […]
Artikel 7:2
Voordat een bestuursorgaan op het bezwaar beslist, stelt het belanghebbenden in de gelegenheid te worden gehoord.
[…]
Artikel 7:3
Van het horen van een belanghebbende kan worden afgezien indien:
het bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk is;
[…]
Artikel 8:1
Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter.
Artikel 8:3
1. Geen beroep kan worden ingesteld tegen een besluit:
a. Inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel,
b. […]
Marktverordening gemeente Moerdijk
Artikel 3
1. Voor elke markt stelt het college een inrichtingsplan vast met daarin nadere regels betreffende de uitvoering, dat in elk geval bevat;
a. […]
b. een kaart van het marktterrein met daarop de grenzen van de markt, de gebieden die bestemd zijn voor vergunninghoudeers van een vaste standplaats en de gebieden die bestemd zijn voor bakplaatsen, standwerkplaatsen, dagplaatsen en plaatsen voor goede doelen;
c. […]
d. […]
e. een branchelijst met een maximum aantal standplaatsen per branche
[…]
Artikel 7
Het college weigert een vergunning als de aanvraag in strijd is met het bepaalde in het inrichtingsplan.
[…]
Inrichtingsplan markt [plaats 2]
Artikel 4
Voor deze markt geldt een branchering. Op de markt zijn alleen die branches aanwezig die in de bijgevoegde lijst staan opgenomen. De reden voor de branchering is dat het college de kwaliteit en diversiteit van de markt wil waarborgen. Zie bijlag 2 voor de branchelijst.
Per branche/artikelgroep bepaalt het college in overleg met de marktmeester en de marktcommissie een maxima. […]
[…]