Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummers: BRE 26/1936 HOREC VV en 26/1721 HOREC
uitspraak van de voorzieningenrechter van 20 mei 2026 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaken tussen
[verzoeker] h.o.d.n. [bedrijf] , uit [plaats] , verzoeker,
(gemachtigde: mr. S. Taqawi),
en
de burgemeester van de gemeente Vlissingen (de burgemeester), verweerder,
(gemachtigde: mr. F.A. Pommer).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de buiten behandelingstelling van de aanvraag van verzoeker om een exploitatievergunning. Verzoeker is het daarmee niet eens. Hij heeft daarom beroep ingesteld en verzocht om een voorlopige voorziening. Hij voert een aantal gronden aan.
1.1.
De voorzieningenrechter komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep gegrond is. Verzoeker krijgt dus gelijk. Omdat de voorzieningenrechter uitspraak doet op het beroep, wijst hij het verzoek om een voorlopige voorziening af. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Verzoeker heeft een aanvraag ingediend voor een exploitatievergunning. De burgemeester heeft deze aanvraag met het besluit van 21 juli 2025 (primair besluit) buiten behandeling gesteld. Met het bestreden besluit van 27 januari 2026 op het bezwaar van verzoeker is de burgemeester bij dat besluit gebleven.
2.1.
Verzoeker heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit en de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening. De burgemeester heeft op het verzoek om een voorlopige voorziening gereageerd met een verweerschrift.
2.2.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 6 mei 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: verzoeker, de gemachtigde van verzoeker, tolk [persoon 1] en namens de burgemeester: zijn gemachtigde en [persoon 2] .
2.3.
Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak beslist hij ook op het beroep van verzoeker. [1] Ter zitting hebben partijen desgevraagd laten weten daar geen bezwaar tegen te hebben.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
Totstandkoming van het bestreden besluit
3. Verzoeker heeft op 23 september 2024 een aanvraag ingediend voor een exploitatievergunning voor een horecabedrijf aan het [adres] , met daarbij een Bibob-vragenformulier (Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur).
3.1.
Naar aanleiding van deze aanvraag heeft de burgemeester herhaaldelijk bij verzoeker stukken opgevraagd en aan hem vragen gesteld: via e-mail op 7 en 17 oktober 2024, 16 december 2024, 20 december 2024, 10 maart 2025 en 20 maart 2025 en in de brief van 2 juni 2025.
Verzoeker heeft op respectievelijk 25 september 2024, 15 oktober 2024, 13 november 2024, 17 december 2024, 3 januari 2025, 14 maart 2025, 22 april 2025 en 26 juni 2025 hierop gereageerd, stukken overgelegd en een toelichting gegeven.
3.2.
Met het primaire besluit van 21 juli 2025 heeft de burgemeester de aanvraag buiten behandeling gesteld. Verzoeker heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
3.3.
Op 16 september 2025 heeft verzoeker nogmaals een aanvraag om een exploitatievergunning ingediend. Ook deze aanvraag heeft de burgemeester buiten behandeling gesteld. Verzoeker heeft tegen dat besluit eveneens bezwaar gemaakt, maar dat nadien ingetrokken.
Bestreden besluit
4. Met het bestreden besluit van 27 januari 2026 heeft de burgemeester, in afwijking van het advies van de bezwarencommissie, verzoekers bezwaar ongegrond verklaard.
4.1.
De burgemeester stelt de aanvraag niet inhoudelijk te kunnen toetsen. Om de aanvraag in behandeling te kunnen nemen moet de financieringsconstructie doorgrond kunnen worden. Uit de overgelegde stukken blijkt de financieringsconstructie onvoldoende, deze is onnavolgbaar en onvoldoende transparant. Er is onvoldoende duidelijkheid over de herkomst van de financiering van het horecabedrijf en over de vermogensverschaffers. Inzicht in de precieze herkomst, aard en opbouw van de financiering en in eventuele zeggenschaps- en samenwerkingsrelaties is volgens de burgemeester noodzakelijk om de aanvraag inhoudelijk te kunnen beoordelen en een Bibob-toets te kunnen verrichten.
4.2.
Op basis van de gegevens kan volgens de burgemeester verder niet worden uitgesloten dat sprake is van schijnbeheer en de feitelijke situatie niet overeenstemt met hetgeen is aangevraagd.
4.3.
Tot slot stelt de burgemeester dat volstrekt onduidelijk is op welke manier verzoeker in zijn levensonderhoud voorziet. Zijn leefgeld is met ingang van 1 maart 2025 beëindigd, hij moet een gezin met vijf personen onderhouden en is huur verschuldigd voor het horecapand. Verzoeker heeft geen inzicht verschaft in de herkomst van de middelen waarmee hij deze lasten voldoet. Ook dit bevestigt volgens de burgemeester dat de gepresenteerde financieringsconstructie onnavolgbaar is.
Verzoek om voorlopige voorziening en beroep
5. Verzoeker stelt een spoedeisend belang te hebben bij de voorlopige voorziening. Hij heeft geen inkomsten om de vaste lasten van het bedrijfspand te voldoen. Daarnaast verkeert verzoeker persoonlijk in een noodsituatie. Verzoeker, zijn echtgenote en drie kinderen zijn ontheemde Oekraïners en hebben geen inkomen of uitkering.
5.1.
Verzoeker stelt dat de burgemeester zijn aanvraag ten onrechte buiten behandeling gesteld heeft. Er is geen sprake van een incomplete aanvraag. De door verzoeker verstrekte aanvullende gegevens en bescheiden zijn tijdig ingediend en toereikend voor beoordeling van de aanvraag. Met de overgelegde stukken en toelichtingen heeft de burgemeester volledig inzicht gekregen in de financieringsconstructie en de vermogensverstrekkers. Over de toename van de financieringsbehoefte heeft verzoeker toegelicht dat dat het gevolg is van het feit dat hij bijna een jaar bedrijfskosten heeft zonder dat daar inkomsten tegenover staan. De burgemeester heeft bovendien niet concreet aangegeven welke gegevens nog ontbreken.
5.2.
De burgemeester heeft zijn veronderstelling dat mogelijk sprake is van schijnbeheer van het horecabedrijf niet onderbouwd. Dit is bezwaarlijk omdat een dergelijke suggestie zonder deugdelijke motivering afbreuk doet aan verzoekers integriteit als ondernemer.
5.3.
Verzoeker verzoekt de voorzieningenrechter het beroep gegrond te verklaren, het verzoek om voorlopige voorziening toe te wijzen en de burgemeester op te dragen binnen
zes weken inhoudelijk te beslissen. Verzoekers belangen wegen zwaarder dan het belang van de burgemeester en toewijzing van het verzoek om voorlopige voorziening leidt er slechts toe dat de aanvraag alsnog inhoudelijk beoordeeld wordt.
Oordeel van de voorzieningenrechter
6. De vraag die voorligt is of de burgemeester verzoekers aanvraag om een exploitatievergunning in redelijkheid buiten behandeling heeft kunnen stellen.
6.1.
Op grond van artikel 4:5, eerste lid, van de Awb kan een bestuursorgaan besluiten een aanvraag niet te behandelen, onder meer als de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking, mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen.
Lid 4 van dit artikel bepaalt dat een dergelijk besluit bekend wordt gemaakt binnen vier weken nadat de aanvraag is aangevuld of nadat de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken.
6.2.
Zijn deze vier weken verstreken, dan mag het bestuursorgaan niet meer voor een afdoening door buiten behandelingstelling kiezen. Er zal dan inhoudelijk op de aanvraag moeten worden gereageerd. Dat ligt anders als het bestuursorgaan voor het verstrijken van de termijn voor aanvulling die termijn heeft verlengd. Als de termijn voor het aanvullen van de aanvraag niet tijdig is verlengd, is het bestuursorgaan dus niet langer bevoegd om een aanvraag buiten behandeling te stellen [2] .
6.3.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat de burgemeester heeft kunnen concluderen dat de aanvraag nog niet compleet was en in dat kader aanvullende vragen heeft kunnen stellen, met name over de financieringsconstructie. Die constructie is van belang voor de Bibob-toets. De constructie roept vragen op vanwege onder meer de (in eerste instantie) door verzoeker beoogde aankoop van twee inventarissen, de wijziging van de constructie hangende de aanvraag en het aantrekken van buitenlands vermogen uit een niet-EU-land.
6.4.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter was de burgemeester op 21 juli 2025 echter niet (langer) bevoegd verzoekers aanvraag buiten behandeling te stellen. Zoals onder 3.1 is overwogen, heeft de burgemeester veelvuldig bij verzoeker stukken opgevraagd en vragen gesteld, waar verzoeker ook telkens op heeft gereageerd. Behalve in de e-mail van 20 december 2024 en de brief van 2 juni 2025, heeft de burgemeester in die e-mails geen termijn genoemd voor aanvulling van de aanvraag en gewaarschuwd voor buiten behandelingstelling als dat niet binnen die termijn werd gedaan. De voorzieningenrechter constateert dat verzoeker tijdig op de e-mail van 20 december 2024 heeft gereageerd en dat voor de brief van 2 juni 2025 meer dan vier weken is verstreken sinds verzoekers aanvulling van 22 april 2025, zonder dat in de tussentijd de termijn voor aanvulling is verlengd. Onder deze omstandigheden behoorde buiten behandelingstelling niet meer tot de mogelijkheden.
6.5.
Het bestreden besluit houdt daarom geen stand. De voorzieningenrechter verklaart het beroep dan ook gegrond en vernietigt het bestreden besluit. De burgemeester zal als gevolg daarvan alsnog inhoudelijk dienen te beslissen op verzoekers aanvraag om een exploitatievergunning.
6.6.
Met het oog op die te nemen beslissing overweegt de voorzieningenrechter nog het volgende. De burgemeester heeft aangekondigd dat verzoekers aanvraag voor advies zal worden voorgelegd aan het Landelijk Bureau Bibob (LBB). De voorzieningenrechter acht dit niet op voorhand onredelijk, gezien de vragen rondom de financieringsconstructie. In dat kader mag van verzoeker worden verlangd dat hij daaraan meewerkt, bijvoorbeeld door een nieuw Bibob-formulier, met de huidige gegevens, in te vullen.
6.7.
Verzoeker heeft verzocht de burgemeester op te dragen binnen zes weken inhoudelijk te beslissen. Deze termijn is naar het oordeel van de voorzieningenrechter echter niet realistisch, gelet op de tijd die het LBB nodig heeft voor advisering en de omstandigheid dat de burgemeester daarop geen invloed heeft. De in het verweerschrift genoemde termijn van zes maanden acht de voorzieningenrechter realistischer en hij zal dan ook die termijn geven.
Conclusie en gevolgen
7. Het beroep is gegrond. De voorzieningenrechter vernietigt het bestreden besluit. Dit betekent dat de burgemeester alsnog inhoudelijk dient te beslissen op verzoekers aanvraag om een exploitatievergunning, binnen zes maanden na deze uitspraak.
7.1.
De voorzieningenrechter verwacht van de burgemeester dat hij – gelet op het tijdsverloop van inmiddels 20 maanden sinds de aanvraag – voortvarend te werk gaat en de adviesaanvraag binnen twee weken bij het LBB indient, daar aandringt op spoedige behandeling en na ontvangst van het LBB-advies zo spoedig mogelijk een beslissing neemt.
7.2.
De voorzieningenrechter beseft dat deze uitspraak voor verzoeker teleurstellend is, omdat hij niet op korte termijn duidelijkheid krijgt over zijn aanvraag, terwijl hij daar wel groot belang bij heeft. De voorzieningenrechter ziet op dit moment echter geen mogelijkheid om de afhandeling van de aanvraag (verder) te bespoedigen. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding om in afwachting hiervan een voorlopige voorziening te treffen, nu er nog geen inhoudelijke beoordeling heeft plaatsgevonden.
7.3.
Omdat het beroep gegrond is moet de burgemeester het voor het beroep en de voorlopige voorziening betaalde griffierecht aan verzoeker vergoeden en krijgt verzoeker ook een vergoeding van zijn proceskosten.
De burgemeester moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 2.802,- omdat de gemachtigde van verzoeker een beroepschrift en een verzoek om een voorlopige voorziening heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt de burgemeester op binnen zes maanden na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening af;
- bepaalt dat de burgemeester het griffierecht van in totaal € 400,- aan verzoeker moet vergoeden;
- veroordeelt de burgemeester tot betaling van € 2.802,- aan proceskosten aan verzoeker.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Breeman, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. H.D. Sebel, griffier op 20 mei 2026 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
De griffier is verhinderd om deze uitspraak te ondertekenen.
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open.