ECLI:NL:RBZWB:2026:4955

Uitspraak

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT

Zittingsplaats Middelburg

Bestuursrecht

zaaknummer: BRE 25/2565 OWBOUW

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 5 juni 2026 in de zaak tussen

[eisers] , uit [woonplaats] ,

hierna gezamenlijk aangeduid als eisers,

(gemachtigde: mr. J.A.M. van de Sande),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Veere (college), verweerder.

Samenvatting

1.1.

Deze uitspraak gaat over de afwijzing van de aanvraag van eisers om een omgevingsvergunning voor het - in afwijking van het omgevingsplan - gebruiken van de woning aan de [adres 1] in [plaats] voor recreatieve verhuur. Eisers zijn het hier niet mee eens. Zij voeren daartoe een aantal beroepsgronden aan. Mede aan de hand hiervan beoordeelt de rechtbank de afwijzing van de aanvraag om een omgevingsvergunning.

1.2.

De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college de afwijzing ondeugdelijk heeft gemotiveerd. Eisers krijgen daarom gelijk en het beroep is dus gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Procesverloop

2.1.

Met het besluit van 28 maart 2025 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van eisers tegen de afwijzing ongegrond verklaard en is hij bij de afwijzing van de aanvraag om een omgevingsvergunning gebleven.

2.2.

Eisers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.

2.3.

Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

2.4.

Eisers hebben nog aanvullende stukken ingediend.

2.5.

De rechtbank heeft het beroep op 24 april 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers, de gemachtigde van eisers en namens het [gemachtigde 1] en [gemachtigde 2] .

Beoordeling door de rechtbank

Feiten en omstandigheden

3.1.

Eisers zijn sinds 1 maart 2019 eigenaar van de woning gelegen aan de [adres 1] in [plaats] (hierna: de woning). Op 1 juli 2024 is door eisers een omgevingsvergunning aangevraagd voor het afwijken van de regels van het omgevingsplan voor de woning. Het gaat om het recreatief verhuren van de woning.

3.2.

Met het besluit van 16 september 2024 (primair besluit) heeft het college de aangevraagde omgevingsvergunning afgewezen.

3.3.

Eisers hebben op 21 oktober 2024 bezwaar gemaakt tegen dit besluit.

3.4.

Op 24 februari 2025 heeft de commissie bezwaarschriften Veere (hierna: de commissie) advies uitgebracht aan het college. De commissie adviseert het college om het bezwaar gegrond te verklaren en opnieuw op de aanvraag te beslissen. Volgens de commissie moet het college beter motiveren waarom in dit specifieke geval geen sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (hierna: ETFAL) en slagen de volgende bezwaargronden: strijd met het gelijkheids-, motiverings- en evenredigheidsbeginsel en het verbod op willekeur.

3.5.

Met het bestreden besluit is het college bij de afwijzing van de aanvraag om een omgevingsvergunning gebleven. Het college acht feiten en omstandigheden aanwezig om er weliswaar mee in te stemmen dat een draagkrachtiger motivering geboden is, maar dat het advies van de commissie uit gaat van twee premisses die het college enerzijds overbodig acht en anderzijds niet kan onderschrijven.

3.6.

Vervolgens hebben eisers hiertegen beroep ingesteld.

Wettelijk kader

4.1.

De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

4.2.

Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet (Ow) in werking getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet heeft elke gemeente direct een omgevingsplan van rechtswege dat regels geeft over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente.^[1]Dat omgevingsplan bestaat voor nu uit een tijdelijk deel, waarin onder meer alle bestemmingsplannen zijn opgenomen die vóór 1 januari 2024 golden.

4.3.

Eisers hebben op 1 juli 2024 de omgevingsvergunning gevraagd. Dit betekent dat de Ow van toepassing is.

Bestreden besluit

5.1.

Het college heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat hij de door eisers aangevraagde omgevingsvergunning mocht afwijzen, omdat de recreatieve verhuur van de woning in strijd is met het omgevingsplan. De omgevingsvergunning wordt niet in afwijking van het omgevingsplan verleend, omdat in de kern van [plaats] sprake is van een zeer hoge toeristische druk.

5.2.

De bestemming ‘Wonen’ uit het bestemmingsplan ‘Kom [plaats] ’ (hierna: bestemmingsplan) kan niet zo worden uitgelegd dat onder deze bestemming ook de recreatieve verhuur van een woning valt. Dat recreatieve verhuur plaatsvindt is tussen partijen niet in geschil. Uit artikel 15.3.2, aanhef en sub f, van het bestemmingsplan blijkt dat verblijfsrecreatie in het hoofdgebouw niet is toegestaan. Daarnaast wordt de woning door eisers niet permanent bewoond. Verhuur voor recreatieve doeleinden is in strijd met het bestemmingsplan.

5.3.

Ook zou de omgevingsvergunning alleen verleend kunnen worden via een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (hierna: BOPA). Er moet goed onderbouwd worden waarom er sprake is van een ETFAL, ook al is de activiteit in strijd met het omgevingsplan. Volgens het college is geen sprake van een ETFAL. Er bestaat geen overeenstemming tussen de aanvraag van de omgevingsvergunning en het gemeentelijk beleid.

5.4.

Het college stelt dat aan de Structuurvisie Centrumgebied [plaats] (hierna: de Structuurvisie) geen betekenis meer toekomt, maar dat hiervoor de Huisvestingsverordening tweede woningen 2015 (hierna: Huisvestingsverordening) voor in de plaats is gekomen. Ook doet het college een beroep op de Omgevingsvisie Veere 2047 (hierna: omgevingsvisie). In deze omgevingsvisie wordt opgemerkt dat de balans tussen toerisme en leefbaarheid moet worden hersteld. Dit leidt er toe dat het in strijd met het bestemmingsplan gebruik van een woning niet zal worden gedoogd en ook niet in aanmerking komt voor een omgevingsvergunning.

5.5.

Na bestudering van het advies van de commissie acht het college weliswaar feiten en omstandigheden aanwezig om er mee in te stemmen dat een draagkrachtiger motivering geboden is, maar ook dat het advies uitgaat van twee premisses die enerzijds overbodig worden geacht en anderzijds niet worden onderschreven.

5.5.1.

Ten aanzien van het rekening houden met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur stelt het college dat dit te allen tijde plaats moet vinden. Een advies daartoe acht het college overbodig.

5.5.2.

De commissie gaat voorbij aan het feit dat eisers weliswaar mededelen dat de woningen aan de [adressen 1] reeds jarenlang recreatief worden verhuurd, maar dat eisers die mededeling niet gepaard laten gaan met een onderbouwing. Daarnaast gaat dit gedeelte van het advies voorbij aan wat het college hierover heeft opgemerkt in het verweerschrift voor de hoorzitting in de bezwaarfase.

5.5.3.

Het college heeft ten aanzien van de herontwikkeling van de voormalige discotheek [discotheek] en de twee naastgelegen woningen ( [adressen 2] ) tot een toeristisch appartementencomplex met 15 recreatieappartementen (hierna: herontwikkelingsproject) een nadere motivering gegeven. Het herontwikkelingsproject sluit aan bij het belang van waaruit de aanwijzing van ontwikkelgebieden is geschied. Onderdeel van de herontwikkeling is de sloop van de woningen aan de [adressen 2] . Verder staat de woonbestemming van de woning (aan de [adres 1] ) voorop. Dat komt eens te meer tot uiting in het feit dat de woning valt onder de werking van de Huisvestingsverordening, als gevolg waarvan een ander gebruik van genoemd pand dan wonen is uitgesloten. Niet ter discussie staat dat eisers niet aan de voorwaarden voor een ontheffing voldoen.

Beroepsgronden

6.1.

Eisers zijn van mening dat recreatieve verhuur van de woning niet in strijd is met het bestemmingsplan. De bestemming ‘Wonen’ moet aan de hand van het algemeen spraakgebruik worden uitgelegd. Volgens het Van Dale Groot Woordenboek betekent dit ‘verblijf houden’. Om die reden menen eisers dat bij de bestemming ‘Wonen’ alle vormen van verblijf zijn toegestaan.

6.2.

Verder past de recreatieve verhuur van de woning binnen de omgeving van de locatie en leidt dit tot een ETFAL. Ten eerste wordt de woning al sinds 1991 onafgebroken recreatief verhuurd. Daarnaast bevindt de woning zich in een gebied van [plaats] , waarin recreatieve verhuur altijd de boventoon heeft gevoerd en nog steeds de boventoon voert. De reden daarvoor is onder andere dat de [straat] gelegen is nabij de kust en het strand. Eisers betwisten niet dat de toeristische druk in [plaats] hoog is, maar door het verlenen van de omgevingsvergunning wordt de druk en de beweerdelijke disbalans tussen toerisme en leefbaarheid niet vergroot. Het verlenen van een omgevingsvergunning voor recreatieve verhuur leidt uitsluitend tot legalisatie van een gebruik dat al decennia bestaat.

6.3.

Ook handelt het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel en het verbod op willekeur. Tegenover de woning van eisers komt een appartementencomplex bestemd voor toeristen waardoor de woning straks volledig wordt omgeven door recreatieve verhuur. Daarnaast moeten de woningen aan de [adressen 2] als gelijke gevallen worden beschouwd en ook zo worden behandeld. Er bestaat geen objectieve rechtvaardigingsgrond om deze gevallen ongelijk te behandelen. Aangezien het college dit wel doet, handelt het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel en het verbod op willekeur.

6.4.

Voorts menen eisers – op grond van het voorgaande – dat de belangen die gediend zouden zijn met de afwijzing van de omgevingsvergunning niet opwegen tegen de belangen van eisers en de omgeving bij toewijzing van de omgevingsvergunning. Eisers zijn van mening dat het bestreden besluit onevenredig is. Het college heeft met het bestreden besluit niet gemotiveerd waarom de besluitvorming in dit geval geschikt, noodzakelijk en evenwichtig is. Desondanks heeft het college het bezwaar van eisers op dit punt ongegrond verklaard, terwijl het college niet heeft gemotiveerd waarom hij het advies van de commissie op dit punt niet volgt. Het college handelt daardoor in strijd met artikel 7:13, zevende lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

6.5.

Ten slotte heeft het college eisers ten onrechte geen proceskostenvergoeding in bezwaar toegewezen, in tegenstelling tot het advies van de commissie. Eisers menen dat het college op grond van artikel 7:15 Awb Pro het verzoek om vergoeding van de proceskosten had moeten toewijzen.

Oordeel van de rechtbank

Omvang van het geding

7. De rechtbank beoordeelt of het college de aanvraag van eisers om een omgevingsvergunning voor het - in afwijking van het omgevingsplan - gebruiken van de woning voor recreatieve verhuur mocht afwijzen.

Juridisch kader

8.1.

Het perceel valt onder het bestemmingsplan ‘Kom [plaats] ’, dat deel uitmaakt van het tijdelijke deel van het omgevingsplan. Het perceel heeft de enkelbestemming ‘Wonen’ en de dubbelbestemming ‘Waarde - Archeologie-2’.

8.2.

Ingevolge artikel 15.1 van het bestemmingsplan zijn de voor ‘Wonen’ aangewezen gronden bestemd voor:

a. wonen;

b. ter plaatse van de aanduiding 'garages': uitsluitend voor garages en bergplaatsen

ten behoeve van de stalling van vervoermiddelen en huishoudelijke berg- en

werkruimte;

c. ter plaatse van de aanduiding 'erf': voor erven bij de op de aangrenzende gronden

gelegen hoofdgebouwen;

d. ter plaatse van de aanduiding 'vrijwaringszone-molenbiotoop': tevens voor het

behouden van de molen van [plaats] als werktuig en als beeldbepalend

cultuurhistorische waardevol element;

e. bij deze bestemming behorende voorzieningen, zoals erven, tuinen,

parkeervoorzieningen, water en nutsvoorzieningen.

Valt recreatieve verhuur onder wonen?

9.1.

Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) moeten planregels omwille van de rechtszekerheid letterlijk worden uitgelegd (stap 1). De niet bindende toelichting bij het bestemmingsplan heeft in zoverre betekenis dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven als de bestemming en de bijbehorende voorschriften waaraan moet worden getoetst, op zichzelf noch in samenhang (systematiek) duidelijk zijn (stap 2).^[2]Voor de betekenis van een begrip, moet bij gebrek aan aanknopingspunten in het bestemmingsplan en de plantoelichting voor de wijze waarop een in het bestemmingsplan opgenomen begrip moet worden uitgelegd, aansluiting worden gezocht bij wat in het algemeen spraakgebruik daaronder wordt verstaan (stap 3). Daarbij mag de betekenis zoals deze in Van Dale Groot Woordenboek van de Nederlandse taal is gegeven worden betrokken.^[3]

9.2.

Voor ‘Wonen’ ontbreekt een definitie in de planregels. Het college voert in zijn verweerschrift aan dat uit het bestemmingsplan voldoende blijkt dat de gronden voor ‘Wonen’ bestemd zijn voor wonen en niet voor recreatie. Dit kan ook worden geconcludeerd uit de plansystematiek waar gronden zijn aangewezen met de bestemmingen ‘Recreatie-Verblijfsrecreatie-1’ en ‘Recreatie-Verblijfsrecreatie-2’. Deze gronden zijn specifiek bedoeld voor verblijfsrecreatie in een complex van recreatiewoningen of een recreatiewoning. De woning van eisers heeft deze bestemming niet. De rechtbank kan deze motivering volgen en onderschrijft deze. Omdat het college deze gewijzigde motivering pas met het verweerschrift heeft gegeven, is sprake van een gebrek in het bestreden besluit.

9.3.

De rechtbank stelt vast dat er bij recreatieve verhuur van de woning dus sprake is van strijd met het bestemmingsplan. Een activiteit die in strijd is met het bestemmingsplan (en daarmee het omgevingsplan) wordt een omgevingsplanactiviteit genoemd.^[4]Op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, Ow is het verboden om zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten. Niet in geschil is dat het bestemmingsplan geen bepaling kent op grond waarvan afgeweken kan worden van het daarin bepaalde. In het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) staan de beoordelingsregels. Deze beoordelingsregels vormen het toetsingskader dat geldt wanneer het college de omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit verleent. In artikel 8.0a, tweede lid, van het Bkl staat de mogelijkheid van het college om buiten het omgevingsplan om een omgevingsvergunning te verlenen voor een omgevingsplanactiviteit. Een omgevingsvergunning kan in dat geval alleen worden verleend met het oog op een ETFAL.

Is sprake van een ETFAL?

10.1.

Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het omgevingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt daarom niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een ETFAL. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.

10.2.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college onvoldoende gemotiveerd dat een ETFAL aan verlening van de omgevingsvergunning in de weg staat. De rechtbank licht dit als volgt toe.

10.3.

In de eerste plaats kan de rechtbank de motivering van het college dat de beoogde vorm van recreatie niet bijdraagt aan de kwaliteit binnen de omgeving, welke eis onder andere de Structuurvisie wel stelt aan het toevoegen van recreatie binnen dit gebied, niet volgen. Los van het feit dat aan de Structuurvisie geen (juridische) betekenis toekomt, ziet de rechtbank niet in hoe het opofferen van twee woningen in het geval van het herontwikkelingsproject wel zou bijdragen aan de kwaliteit binnen de omgeving en de opoffering van de woning van eisers niet.

10.4.

In de tweede plaats kan de rechtbank de motivering van het college dat met het herontwikkelingsproject een kwaliteitsslag wordt gemaakt en ingezet wordt op herstructurering, niet volgen. Met het herontwikkelingsproject worden er namelijk twee woningen uit de woningvoorraad onttrokken. Dat dit onderdeel is van een groter plan wat al zeer lang speelt en dat met dit plan zware horeca wordt geweerd, wat hier verder ook van zij, maakt dit niet anders.

10.5.

Daarnaast oordeelt de rechtbank dat het bestreden besluit in strijd is met het gelijkheidsbeginsel, omdat de woning van eisers en de woningen aan de [adressen 2] min of meer als gelijke gevallen beschouwd kunnen worden, maar niet gelijk worden behandeld zonder dat daar een objectieve rechtvaardigingsgrond voor bestaat, althans blijkt die grond niet uit de motivering van het bestreden besluit. Op zitting heeft het college verklaard dat de [adres 2] al langer als tweede woning mocht worden gebruikt. Hierover merkt de rechtbank op dat dit niet afdoet aan het feit dat dit een woning is, met de bestemming ‘Wonen’, die door het herontwikkelingsproject aan de woningvoorraad wordt onttrokken.

Evenredigheidsbeginsel

11. Gelet op het voorgaande merkt de rechtbank op dat de nadelige gevolgen van het bestreden besluit ook onevenredig zijn met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.

Conclusie en gevolgen

12.1.

Het beroep is gegrond, omdat het bestreden besluit ondeugdelijk is gemotiveerd ten aanzien van de ETFAL-toets en het gelijkheids- en evenredigheidsbeginsel. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien. Ook ziet de rechtbank geen aanleiding voor het toepassen van een zogenaamde bestuurlijke lus, zoals bedoeld in artikel 8:51a van de Awb, gelet op de aard en de omvang van de hiervoor geconstateerde gebreken. Dit omdat dit volgens de rechtbank geen doelmatige en efficiënte manier is om deze zaak af te doen.

12.2.

De rechtbank zal daarom met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb, bepalen dat het college een nieuw besluit op het bezwaar van eisers moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft het college hiervoor een termijn van zes weken.

12.3.

Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eisers vergoeden. In deze zaak bedraagt het griffierecht € 194,-. Daarnaast veroordeelt de rechtbank het college in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor een door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.868,- voor de beroepsfase (1 punt voor het indienen van het beroepsschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting in beroep met een waarde per punt van € 934,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

vernietigt het bestreden besluit en draagt het college op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eisers met inachtneming van deze uitspraak;
bepaalt dat het college het griffierecht van € 194,- aan eisers moet vergoeden;
bepaalt dat het college een proceskostenvergoeding van € 1.868,- aan eisers moet betalen.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A.M.L.E. Ides Peeters, rechter, in aanwezigheid van
mr.S.C.J.J. van Roij, griffier op 5 juni 2026 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 7:13, zevende lid

Indien de beslissing op het bezwaar afwijkt van het advies van de commissie, wordt in de beslissing de reden voor die afwijking vermeld en wordt het advies met de beslissing meegezonden.

Omgevingswet

Artikel 5.1, eerste lid, onder a

Het is verboden zonder omgevingsvergunning de volgende activiteiten te verrichten:

a. een omgevingsplanactiviteit (…)

Besluit kwaliteit leefomgeving

Artikel 8.0a (beoordelingsregels omgevingsplanactiviteit algemeen), tweede lid

Voor zover een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, wordt de omgevingsvergunning alleen verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.

Omgevingsvisie Veere 2047

Leefbaar Veere

Doel: balans tussen leefbaarheid en toerisme, behoud van sociale samenhang en voldoende woningen met een gevarieerd aanbod.

Wat is daarvoor nodig:

2d. Betere balans tussen leefbaarheid en toerisme door onder andere afremmen van de groei van het aantal recreatieve bedden en geen grootschalige verblijfs- en dagrecreatie.

Bestemmingsplan ‘Kom [plaats] ’

Artikel 15.3.2 Het gebruik van een aan- of uitbouw of een bijgebouw voor recreatief nachtverblijf

Het gebruik van een aan- of uitbouw of een bijgebouw voor recreatief nachtverblijf is toegestaan, met inachtneming van de volgende regels:

de oppervlakte bedraagt ten minste 22 m² en ten hoogste 40 m²;

op het bouwperceel dient een woning aanwezig te zijn, die krachtens het bestemmingsplan op de betreffende gronden toelaatbaar is;

per bouwperceel is ten hoogste één aan- of uitbouw of bijgebouw voor recreatief nachtverblijf toegestaan;

e oppervlakte- en hoogtematen van aan- en uitbouwen en bijgebouwen bedragen ten hoogste de maten zoals in lid 15.2.3 is bepaald;

op eigen terrein dient te worden voorzien in parkeerruimte voor minimaal één auto;

verblijfsrecreatie wordt slechts toegestaan bij woningen die permanent door de eigenaar worden bewoond;

de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden en bouwwerken worden niet onevenredig aangetast.

Vernietiging afwijzing omgevingsvergunning recreatieve verhuur woning wegens ondeugdelijke motivering