Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Middelburg
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 25/5834
uitspraak van de voorzieningenrechter van 29 januari 2026 in de zaak tussen
[verzoeker 1] en 35 anderen (zie bijlage 1), uit [plaats], verzoekers,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Terneuzen, verweerder.
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: Norden Shipping and Engineering B.V. uit Sas van Gent
(gemachtigde: mr. J.C.G. Franken).
Samenvatting
1. Deze uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening gaat over de verleende omgevingsvergunning aan Norden Shipping and Engineering B.V. (hierna: Norden) voor het realiseren van een nieuw bedrijfsgebouw op de locatie [adres]. Verzoekers zijn het niet eens met dat besluit. De voorzieningenrechter beoordeelt bij de vraag of hij een voorlopige voorziening zal treffen of het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft. Dat kan een reden zijn om het bestreden besluit te schorsen. Deze vraag beantwoordt hij aan de hand van de gronden van verzoekers.
1.1.
De voorzieningenrechter wijst in deze uitspraak het verzoek af. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
1.2.
Onder 2 staan het procesverloop in deze zaak en staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. De beoordeling door de voorzieningenrechter volgt vanaf 3. Daarbij gaat de voorzieningenrechter met name in op de aspecten geluid en uitzicht. Tot slot gaat de voorzieningenrechter in op de gevolgde procedure. Aan het eind staat de beslissing van de voorzieningenrechter en de gevolgen daarvan.
Procesverloop
2. Op 22 november 2024 heeft Norden een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het realiseren van een nieuw bedrijfsgebouw op de locatie [adres]. Met het bestreden besluit van 7 oktober 2025 heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning verleend.
Verzoekers wonen allen aan het [straat] te [plaats], tegenover het te bouwen bedrijfsgebouw. Zij hebben bezwaar gemaakt tegen het bestreden besluit. Zij vrezen met name voor:
een direct en blijvend verlies van uitzicht en ruimtelijke kwaliteit;
risico op langdurige hinder (licht, geluid, verkeer, stof);
aantasting van het woon- en leefklimaat in een reeds belast gebied;
een reëel risico op waardedaling van hun woningen.
Verzoekers hebben tevens de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Vanwege de onomkeerbare ruimtelijke gevolgen van het bestreden besluit hebben zij de voorzieningenrechter verzocht om:
1. de verleende omgevingsvergunning te schorsen tot:
o het college op het bezwaar heeft beslist, en (indien tegen dat besluit beroep wordt ingesteld)
o de rechtbank onherroepelijk op het beroep heeft beslist, dan wel
o een door de voorzieningenrechter in goede justitie te bepalen termijn;
2. te bepalen dat gedurende de schorsing geen werkzaamheden mogen worden uitgevoerd die strekken tot de realisatie van de loods (waaronder grondwerk, fundering, heien, opbouw van de constructie en installaties);
3. subsidiair een zodanige voorlopige voorziening te treffen dat de onomkeerbare gevolgen voor de woon- en leefomgeving van verzoekers zoveel mogelijk worden voorkomen, bijvoorbeeld door:
o schorsing van de binnenplanse afwijking tot 15 meter bouwhoogte;
o het vinden van voorschriften over nader onderzoek en passende mitigerende maatregelen.
2.1.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 16 januari 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [verzoeker 1] namens verzoekers en [persoon 1] en [persoon 2] namens het college. Norden heeft zich op de zitting laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, en door [persoon 3] (lid managementteam) en [persoon 4] (directeur). Als tolk voor de heer [persoon 5] was [tolk] op de zitting aanwezig.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
Kan de voorzieningenrechter het verzoek om voorlopige voorziening behandelen?
3. De eerste vraag die de voorzieningenrechter moet beantwoorden, is of verzoekers belang hebben bij een voorlopige voorziening. De voorzieningenrechter ziet zich daarbij voor twee vragen gesteld: is er sprake is van een voldoende spoedeisend belang en is er een ontvankelijk bezwaar ingediend bij het college. Als dat niet het geval is, is er ook geen reden voor het treffen van een voorlopige voorziening.
3.1.
Verzoekers hebben gezamenlijk bezwaar gemaakt tegen het bestreden besluit. Daarmee voldoen zij aan de zogenaamde ‘connexiteitseis’. De voorzieningenrechter gaat ervan uit dat verzoekers vanaf hun percelen allen in meer of mindere mate zicht hebben op het te bouwen bedrijfsgebouw. De voorzieningenrechter gaat er ook van uit dat in elk geval een groot aantal verzoekers gevolgen van enige betekenis [1] ondervindt van het gebouw. Of dat voor alle verzoekers geldt, kan in bezwaar nader worden onderzocht.
De voorzieningenrechter gaat ervan uit dat het bezwaar ontvankelijk is.
3.2.
Ter zitting is besproken dat Norden is begonnen met de funderingswerkzaamheden. Norden heeft toegelicht dat zij verwacht dat het hele bouwproject ongeveer zeven maanden in beslag zal nemen. Het college heeft ter zitting toegelicht dat nog niet duidelijk is wanneer een besluit op het bezwaar te verwachten valt.
De voorzieningenrechter gaat daarom uit van een voldoende spoedeisend belang.
Welke regels zijn van belang?
4. Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet heeft elke gemeente direct een omgevingsplan van rechtswege dat regels geeft over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente.
De voor de beoordeling van het beroep belangrijke regelgeving is te vinden in bijlage 2 bij deze uitspraak.
4.1.
Het bouwen van een bedrijfsgebouw is een omgevingsplanactiviteit. Uit artikel 8.0a, eerste lid, van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) volgt dat, als de activiteit niet in strijd is met de regels die in het omgevingsplan zijn gesteld over het verlenen van de omgevingsvergunning, het college de omgevingsvergunning moet verlenen.
Het omgevingsplan gemeente Terneuzen bestaat voor nu uit een tijdelijk deel. De regels van de voormalige beheersverordening ‘Axelse Vlakte en Axelse Vlakte 1e wijziging’ maken onderdeel uit van het (tijdelijk) omgevingsplan.
4.2.
Volgens de beheersverordening valt het perceel [adres] onder het besluitvlak ‘Bedrijventerrein – Haven – A’. Daarnaast geldt voor deze locatie de ‘Waarde – Archeologie’ en de ‘Geluidzone industrieterrein Axelse Vlakte II’.
De beheersverordening bepaalt verder dat de bouwhoogte van gebouwen binnen het besluitvlak ‘Bedrijventerrein – Haven – A’ niet meer dan 10 meter mag bedragen. [2]
In artikel 5.5.1 van de beheersverordening is bepaald dat het bevoegd gezag bij een omgevingsvergunning kan afwijken van het bepaalde in lid 5.3.1, onder e, voor een hogere bouwhoogte, met in achtneming van de volgende bepalingen:
de bouwhoogte mag niet meer bedragen dan 15 m;
de omgevingsvergunning wordt niet verleend, indien daardoor onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de ingevolge de bestemming gegeven gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden en bouwwerken.
De beoordeling
5. Het te bouwen bedrijfsgebouw wordt 100 meter lang, 50 meter diep en 15 meter hoog. Tussen partijen is niet in geschil dat het bouwplan met die bouwhoogte niet aan de maximale bouwhoogte uit artikel 5.3.1, onder 3, van de beheersverordening voldoet. Het college heeft gebruik gemaakt van zijn bevoegdheid om met toepassing van artikel 5.5.1 van de beheersverordening van de maximale bouwhoogte af te wijken. Dat wordt ook wel een ‘binnenplanse afwijkingsbevoegdheid’ genoemd.
Norden heeft ter zitting toegelicht dat zij het bedrijfsgebouw zal gaan gebruiken voor opslag van grote onderdelen van schepen. Daarbij is aangegeven dat dit gebruik gepaard gaat met heftruckbewegingen.
In een geval als dit – waarin de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid in het omgevingsplan staat als gevolg van het tijdelijk deel van het omgevingsplan [3] – geldt op grond van artikel 22.281 van het omgevingsplan (de bruidsschat) dat het college ook moet beoordelen of sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Die bepaling is als onderdeel van de bruidsschat opgenomen in het omgevingsplan. Dat betekent dat het college niet alleen moet beoordelen of onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden en bouwwerken, maar ook dat een belangenafweging moet worden gemaakt waarbij het college dient te beoordelen of het verlenen van de omgevingsvergunning op grond van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid in overeenstemming is met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. [4]
Het begrip ‘evenwichtige toedeling’ is in het Bkl niet nader omschreven. Het bevoegd gezag heeft beleidsruimte om in te vullen wat een evenwichtige toedeling is. Beoogd is om aan te sluiten bij het criterium ‘goede ruimtelijke ordening’ dat gold onder de Wet ruimtelijke ordening en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
5.1.
De voorzieningenrechter stelt voorop dat bij die afweging uitsluitend die belangen kunnen worden betrokken die worden geraakt door de onderdelen van het bouwplan waarvoor de omgevingsvergunning is verleend in afwijking van de beheersverordening. Van de bouwmogelijkheden die in de beheersverordening zijn opgenomen zijn de ruimtelijke gevolgen door de gemeenteraad afgewogen bij de vaststelling van de beheersverordening [5] .
Dat er op het perceel [adres], tegenover en op relatief korte afstand van de woningen van verzoekers, een bedrijfsgebouw mag worden opgericht met een bouwhoogte van 10 meter, staat de beheersverordening rechtstreeks toe. Dat bedrijfsgebouw mag op grond van de beheersverordening ook bedrijfsmatig worden gebruikt, en dat betekent dat verzoekers op grond van de mogelijkheden van de beheersverordening ook geconfronteerd kunnen worden met de daarbij komende hinder (bijvoorbeeld licht- en geluidhinder, verkeersbewegingen en verminderd uitzicht).
Aan de voorzieningenrechter ligt ter beoordeling voor of de overschrijding van de maximaal toegestane bouwhoogte met vijf meter voor verzoekers tot onevenredige nadelige gevolgen leidt, zodanig dat het college doorslaggevend gewicht aan hun belangen moet toekennen. Het gaat dan naar het oordeel van de voorzieningenrechter vooral om de verdergaande belemmering van uitzicht en de reflectiewerking van geluid die uitgaat van de hogere bouwhoogte ten opzichte van de toegestane bouwhoogte van 10 meter.
Geluid
6. De voorzieningenrechter stelt vast dat aan het bestreden besluit uitvoerig akoestisch onderzoek [6] vooraf is gegaan. Onderzocht is of met het te bouwen bedrijfsgebouw de geluidsnormen, met name die van de woningen aan het [straat], worden overschreden. Daarbij is rekening gehouden met de omvang van het gebouw en de eventuele reflectiewerking die daarvan uitgaat. De voorzieningenrechter stelt ook vast dat in het akoestisch onderzoek de geluidbelasting van de gehele inrichting van Norden is meegenomen.
Het akoestisch onderzoek is beoordeeld door de Regionale Uitvoeringsdienst (RUD) Zeeland. Op 29 september 2025 heeft de RUD gerapporteerd dat zij akkoord kan gaan met het akoestisch onderzoek voor wat betreft het vergunnen van het op te richten bedrijfsgebouw.
6.1.
Verzoekers hebben geen akoestisch tegenrapport ingebracht. In de bezwaargronden van verzoekers ziet de voorzieningenrechter ook geen reden om aan te nemen dat aan het akoestisch onderzoek, voor zover die betrekking heeft op de overschrijding van de maximaal toegestane bouwhoogte van het op te richten bedrijfsgebouw, naar totstandkoming of inhoud zodanige gebreken kleven, dat het college het bestreden besluit niet daarop heeft mogen baseren. Het college heeft in de geluidbelasting die uitgaat van de omvang van het bedrijfsgebouw dan ook geen reden hoeven zien om af te zien van zijn bevoegdheid om de omgevingsvergunning te verlenen.
Uitzicht
7. Duidelijk is dat het uitzicht vanuit de woningen van verzoekers enigszins wordt belemmerd door het te bouwen bedrijfsgebouw en voorstelbaar is dat verzoekers daar niet blij mee zijn. De voorzieningenrechter is er echter niet van overtuigd dat de overschrijding van de maximaal toegestane bouwhoogte met vijf meter het uitzicht zodanig belemmert, dat het college daaraan een doorslaggevend gewicht had moeten toekennen. Daarbij heeft Norden ter zitting toegelicht dat de bouwhoogte van 15 meter voor haar belangrijk is om grote scheepsonderdelen droog te kunnen opslaan.
7.1.
Verzoekers hebben aangedrongen op een bezonningsonderzoek, omdat zij vrezen voor schaduwwerking die uitgaat van het gebouw. De voorzieningenrechter laat ter beoordeling aan het college om zo’n onderzoek in het kader van de volledige heroverweging in de bezwaarfase alsnog te laten verrichten. De voorzieningenrechter ziet hierin echter geen reden voor het treffen van een voorlopige voorziening. Het bedrijfsgebouw wordt ten oosten van de woningen van verzoekers gebouwd. Mede gelet op de afstand tussen de woningen en het op te richten bedrijfsgebouw, acht de voorzieningenrechter het niet aannemelijk dat er van het bedrijfsgebouw een zodanige schaduwwerking uitgaat, dat dit tot de conclusie zou moeten leiden dat het college om die reden geen gebruik had mogen maken van zijn bevoegdheid om de omgevingsvergunning te verlenen.
Participatie/omgevingsdialoog
8. Verzoekers stellen zich op het standpunt dat het bouwplan van Norden van tevoren met hen had moeten gecommuniceerd. Zij stellen daarbij dat ten onrechte geen (aantoonbare) omgevingsdialoog heeft plaatsgevonden en dat het bestreden besluit om die reden in strijd is met het zorgvuldigheids- en het motiveringsbeginsel.
Een goede communicatie met de buren is belangrijk en participatie is altijd goed. Het houden van een omgevingsdialoog was in dit geval echter niet verplicht. Het college heeft ter zitting toegelicht dat verplichte participatie niet geldt voor binnenplanse afwijkingen. Het heeft daarbij verwezen naar het raadsbesluit ‘Aanwijzing categorieën van gevallen voor verzwaard adviesrecht door de gemeenteraad, verplichte participatie en delegatiebesluit Omgevingsplan Terneuzen’ van 3 februari 2022. Binnenplanse omgevingsplanactiviteiten zijn daarin inderdaad niet genoemd. De voorzieningenrechter ziet in het niet voeren van een omgevingsdialoog dan ook geen reden om het bestreden besluit in strijd met zorgvuldigheids- en het motiveringsbeginsel te achten.
Conclusie en gevolgen
9. De voorzieningenrechter ziet in de bezwaargronden geen reden voor het treffen van een voorlopige voorziening. De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. Voor vergoeding van het griffierecht of een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Peters, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van N.A. D’Hoore, griffier, op 29 januari 2026, een openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
Bijlage 1: lijst verzoekers
[verzoeker 1]
[verzoeker 2]
[verzoeker 3]
[verzoeker 4]
[verzoeker 5]
[verzoeker 6]
[verzoeker 7]
[verzoeker 8]
[verzoeker 9]
[verzoeker 10]
[verzoeker 11]
[verzoeker 12]
[verzoeker 13]
[verzoeker 14]
[verzoeker 15]
[verzoeker 16]
[verzoeker 17]
[verzoeker 18]
[verzoeker 19]
[verzoeker 20]
[verzoeker 21]
[verzoeker 22]
[verzoeker 23]
[verzoeker 24]
[verzoeker 25]
[verzoeker 26]
[verzoeker 27]
[verzoeker 28]
[verzoeker 29]
[verzoeker 30]
[verzoeker 31]
[verzoeker 32]
[verzoeker 33]
[verzoeker 34]
[verzoeker 35]
[verzoeker 36]
1.
Bijlage 2: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 8:81, eerste lid:
Indien tegen een besluit bij de bestuursrechter beroep is ingesteld dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de bestuursrechter, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, kan de voorzieningenrechter van de bestuursrechter die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
Omgevingswet
Artikel 5.1:
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning de volgende activiteiten te verrichten:
een omgevingsplanactiviteit,
een rijksmonumentenactiviteit,
een ontgrondingsactiviteit,
een stortingsactiviteit op zee,
en Natura 2000-activiteit,
een jachtgeweeractiviteit,
een valkeniersactiviteit,
tenzij het gaat om een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen geval.
2. Het is verboden zonder omgevingsvergunning de volgende activiteiten te verrichten:
een bouwactiviteit,
een milieubelastende activiteit,
een lozingsactiviteit op:
1° een oppervlaktewaterlichaam,
2° een zuiveringtechnisch werk,
een wateronttrekkingsactiviteit,
een mijnbouwlocatieactiviteit,
een beperkingengebiedactiviteit met betrekking tot:
1° een weg,
2° een waterstaatswerk,
3° een luchthaven,
4° een hoofdspoorweg, lokale spoorweg of bijzondere spoorweg,
5° een installatie in een waterstaatswerk,
een flora- en fauna-activiteit,
voor zover het gaat om een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen geval.
Artikel 5.18:
Bij algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over het verlenen of weigeren van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 5.1.
Daarbij kunnen regels worden gesteld over de motivering van de beslissing tot het verlenen of weigeren.
Artikel 2.32, tweede tot en met zesde lid, is van overeenkomstige toepassing op die regels.
Besluit kwaliteit leefomgeving
Artikel 8.0a. (beoordelingsregels omgevingsplanactiviteit algemeen):
Voor zover een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een omgevingsplanactiviteit, wordt, als het gaat om een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten, de omgevingsvergunning verleend als de activiteit niet in strijd is met de regels die in het omgevingsplan zijn gesteld over het verlenen van de omgevingsvergunning.
Voor zover een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, wordt de omgevingsvergunning alleen verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.