ECLI:NL:RBZWB:2026:5600

Uitspraak

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT

Zittingsplaats Breda

Bestuursrecht

zaaknummer: BRE 25/5000

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 juni 2026 in de zaak tussen

[eiser] , uit [woonplaats] , eiser

(gemachtigde: mr. R. Scholten),

De minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, verweerder

(gemachtigde: mr. M. Leegsma).

Samenvatting

1. Deze uitspraak gaat over een aan eiser opgelegde bestuurlijke boete van

€ 11.408,85 op grond van de Meststoffenwet (Msw), vanwege overschrijding van de gebruiksnormen over het jaar 2022. Eiser is het daar niet mee eens. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of de minister voormelde boete op goede gronden aan eiser heeft opgelegd.

1.1.

De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de minister de boete niet op goede gronden aan eiser heeft opgelegd. Eiser krijgt dus gelijk en het beroep is gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Procesverloop

2. Met het bestreden besluit van 28 juli 2025 op het bezwaar van eiser is de minister bij het besluit gebleven om aan eiser een bestuurlijke boete op te leggen op grond van de Msw, zij het dat de minister de boete wel enigszins heeft verlaagd.

2.1.

Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.

2.2.

De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

2.3.

De rechtbank heeft het beroep op 8 juni 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, bijgestaan door zijn [echtgenote] en zijn gemachtigde en de gemachtigde van de minister, vergezeld door mr. S. Barendrecht.

Totstandkoming van het bestreden besluit

3. Eiser heeft een natuurinclusieve zoogkoeienhouderij met 30 tot 35 koeien.

3.1.

De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (hierna: NVWA) heeft naar aanleiding van een willekeurige selectie gecontroleerd of het bedrijf van eiser aan de gebruiksnormen voor het jaar 2022 heeft voldaan. De NVWA heeft haar bevindingen opgenomen in een rapport gedateerd 27 maart 2024 (met [nummer] ). Uit dit rapport blijkt dat eiser niet aan de voorwaarden voor derogatie heeft voldaan en dat hij met het gebruik van meststoffen niet binnen de wettelijke gebruiksnormen is gebleven. De NVWA heeft het rapport voor beoordeling doorgezonden naar de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (hierna: RVO).

3.2.

Naar aanleiding van dit rapport heeft de minister in een brief van 12 november 2024 aan eiser laten weten dat hij voornemens is om de aan eiser verleende derogatievergunning over 2022 in te trekken en een bestuurlijke boete van € 12.947,00 aan hem op te leggen.

3.3.

Op 10 december 2024 heeft eiser zijn zienswijze ingediend.

3.4.

Met een besluit van 28 januari 2025 (primaire besluit) heeft de minister, met inachtneming van de zienswijze, een (gematigde) bestuurlijke boete opgelegd aan eiser van € 11.652,30, vanwege overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen met 1.683 kg stikstof en de fosfaatgebruiksnorm met 212 kg fosfaat over het kalenderjaar 2022. Daarnaast is in dit besluit de derogatievergunning van eiser over 2022 ingetrokken.

3.5.

Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit.

3.6.

Op 10 juni 2025 heeft een hoorzitting over het bezwaar plaatsgevonden.

3.7.

In het bestreden besluit heeft de minister het bezwaar deels gegrond verklaard en het primaire besluit gedeeltelijk herroepen. De minister stelt de overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen vast op 1.653 kg stikstof en de overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm op 201 kg fosfaat. Dat betekent dat de minister het boetebedrag (exclusief matiging) vaststelt op € 12.676,50. Omdat tussen de datum van het NVWA-rapport en de datum van het bestreden besluit een periode van meer dan 26 weken ligt, wordt de boete conform het boetebeleid van RVO gematigd met 10% tot € 11.408,85.

In het bestreden besluit heeft de minister overwogen dat in het primaire besluit ten onrechte is gerekend met een gemiddelde van 7,2 uitgeschaarde weide- en zoogkoeien, terwijl dat 7,6 moet zijn (230 dagen x 12 koeien / 365 dagen). De minister corrigeert daarom het gemiddelde aantal weide- en zoogkoeien in diercategorie 120 naar 19,4.

De intrekking van de derogatievergunning over 2022 heeft de minister in het bestreden besluit gehandhaafd.

Beroepsgronden

4. Eiser stelt dat de door de minister gemaakte berekening van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm over kalenderjaar 2022 niet klopt, omdat gerekend is met een onjuist gemiddeld aantal weide- en zoogkoeien (diercategorie 120). Eiser stelt dat hij op advies van de minister (zowel telefonisch als per e-mail) dieren die in diercategorie 120 (weide- en zoogkoeien: dit zijn koeien die in elk geval 1 keer hebben gekalfd en geen melkkoe of kalfkoe zijn) geregistreerd waren heeft overgeplaatst naar diercategorie 122 (onder meer: roodvleesstieren van ca. 3 maanden tot de slacht, ossen en vrouwelijke dieren die op deze manier worden gemest vallen hier ook onder). Volgens eiser gaat het om uitlatingen van een medewerker van de minister, welke aan de minister kunnen worden toegerekend. Eiser beroept zich op het vertrouwensbeginsel.

4.1.

Eiser stelt daarnaast dat in 2022 meer dieren waren uitgeschaard dan het aantal waar de minister nu vanuit gaat.

4.2.

Deze beroepsprocedure ziet op de door de minister in het bestreden besluit gehandhaafde bestuurlijke boete van € 11.408,85. Deze heeft geen betrekking op de daarin gehandhaafde intrekking van de derogatievergunning over 2022.

Beoordeling door de rechtbank

Het vertrouwensbeginsel

5. Op grond van vaste jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) en het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb)^[1]moeten bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel drie stappen worden doorlopen. De eerste is de juridische kwalificatie van de uitlating en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept. Doorgaans zal het gaan om een uitlating en/of gedraging van een ambtenaar, maar het kan ook gaan om uitlating en/of gedraging van anderen, bijvoorbeeld een wethouder of derden die door het bestuursorgaan zijn ingeschakeld. Bij de eerste stap moet de vraag worden beantwoord of de uitlating en/of gedraging kan worden gekwalificeerd als een toezegging. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Als beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. In het kader van die derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord wat de betekenis van het gewekte vertrouwen is bij de uitoefening van de betreffende bevoegdheid. Een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel betekent namelijk niet altijd dat de gerechtvaardigde verwachtingen ook moeten worden nagekomen. Er kunnen belangen aanwezig zijn die zwaarder wegen dan het belang van de betrokkene en het honoreren van het opgewekte vertrouwen.

Stap 1: kan de uitlating worden gekwalificeerd als een toezegging?

5.1.

Voor de beoordeling van de eerste stap acht de rechtbank de aanloop naar de gedane uitlatingen van belang. De rechtbank maakt uit het rapport van de NVWA op dat de echtgenote van eiser de administratie desgevraagd per e-mail van 15 september 2023 aan de betrokken toezichthouder heeft toegezonden. Per e-mail van 9 oktober 2023 heeft die toezichthouder meegedeeld dat hij een verschil had waargenomen tussen het aantal dieren dat op de veesaldoregistratie 2022 stond vermeld en het aantal dieren dat was meegenomen in het bemestingsplan. Tijdens telefonisch contact op 26 oktober 2023 heeft de toezichthouder aan de echtgenote van eiser gevraagd wat de reden was van dit verschil. De echtgenote van eiser heeft de toezichthouder verwezen naar hun adviseur. Op 27 oktober 2023 heeft de toezichthouder contact gehad met die adviseur. Die deelde mee dat hij de zoogkoeien, die van het bedrijf werden afgevoerd, indeelde in een andere categorie. Hij plaatste deze zoogkoeien met terugwerkende kracht in de diercategorie 122 in plaats van 120. De toezichthouder heeft de adviseur meegedeeld dat categorie 122 bestemd is voor dieren die nooit eerder gekalfd hebben en dat een zoogkoe die eerder gekalfd heeft hier nooit onder geschaard kan worden. De adviseur stelde de toezichthouder toen de vraag: “onder welke diercategorie vallen vrouwelijke runderen die al eerder gekalfd hebben, wanneer deze bij speciale “afmest” bedrijven worden afgemest? Kunnen deze dieren worden ingedeeld in diercategorie 122?” De toezichthouder heeft vervolgens aangegeven hierop te zullen terugkomen na overleg met de vakspecialist van de NVWA. In een e-mail van 30 oktober 2023 heeft de toezichthouder aan de adviseur laten weten dat vrouwelijke runderen die gekalfd hebben niet in categorie 122 geplaatst kunnen worden. De rechtbank stelt vast dat uit het voorgaande blijkt dat het ook voor de toezichthouder van de NVWA niet meteen duidelijk was hoe de betreffende zoogkoeien in de mestboekhouding moesten worden geadministreerd.

5.2.

Eiser en zijn echtgenote hebben ter zitting verklaard dat zij gelet op de hiervoor beschreven gang van zaken twijfelden in welke categorie de betreffende zoogkoeien geplaatst moesten worden en dat zij daarom zelf contact hebben opgenomen met RVO om hiernaar te informeren. Op 10 november 2023 heeft de echtgenote van eiser haar vraag telefonisch voorgelegd aan RVO. Ter zitting heeft zij verklaard dat zij in de wacht werd gezet en na een aantal minuten wachten uiteindelijk het antwoord kreeg dat de betreffende zoogkoeien van diercategorie 120 naar diercategorie 122 mochten worden verplaatst. In een e-mail van diezelfde dag heeft de echtgenote van eiser bij RVO nagevraagd of zij dat antwoord goed had begrepen.

De tekst van deze e-mail luidt:

“Ik heb vanmorgen contact gehad (…) over de dier categorieën.

Wij hebben een zooikoeien bedrijf met Blonde ‘d Aquitaine’s.

Mijn vraag was; “mag ik de koeien die nadat het kalf eraf is gegaan en gemest worden om te laten slachten van categorie 120 naar 122 zetten?”

Na intern overleg kreeg ik als antwoord, Ja want je moet de koe in de categorie zetten die het dichtst bij de werkelijkheid komt zetten.

Heb ik het dan goed begrepen?”

Eiser heeft per e-mail de volgende reactie ontvangen een medewerker klantcontact van RVO:

“Hartelijk dank voor uw bericht van 10 november. Hierin vraagt u of het klopt dat een zoogkoe in diercategorie 122 indeelt als het dier na het kalven gemest wordt voor de slacht. Graag beantwoord ik uw vraag.

Diercategorieën

Het antwoord van mijn collega klopt, dat u de dieren indeelt in de categorie waarvan de omschrijving overeenkomt of het dichtstbij uw situatie komt.”

5.3

Eiser stelt dat hij op basis van deze reactie van RVO, zowel telefonisch als per e-mail, erop mocht vertrouwen dat de betreffende zoogkoeien van diercategorie 120 naar diercategorie 122 mochten worden verplaatst.

5.1.

De minister voert aan dat zowel de telefonische uitlating als het e-mailbericht niet kunnen worden gekwalificeerd als een ondubbelzinnige toezegging dat de koeien in categorie 122 in plaats van 120 mochten worden geregistreerd. De uitlatingen dragen volgens de minister het karakter van algemene voorlichting over de te hanteren systematiek, op basis waarvan eiser zijn eigen afweging moest maken over zijn specifieke situatie.

5.2.

De rechtbank volgt de minister hierin niet. Eiser kon de uitlatingen van RVO naar het oordeel van de rechtbank redelijkerwijs begrijpen als een toezegging. Daartoe acht de rechtbank van belang dat de echtgenote van eiser een specifieke vraag heeft gesteld aan RVO over hun concrete situatie, namelijk of de betreffende zoogkoeien in hun mestboekhouding van diercategorie 120 naar diercategorie 122 konden worden verplaatst. De echtgenote van eiser kreeg daarop in eerste instantie telefonisch een bevestigend antwoord, namelijk:
“Ja want je moet de koe in de categorie zetten die het dichtst bij de werkelijkheid komt zetten”.Toen zij vervolgens per e-mail vroeg of zij dit antwoord goed had begrepen, kreeg zij als reactie:
“Het antwoord van mijn collega klopt, (…)”. Deze uitlatingen konden naar het oordeel van de rechtbank bij eiser en zijn echtgenote redelijkerwijs de indruk wekken van een welbewuste standpuntbepaling van RVO over hun concrete situatie. De minister heeft ter zitting aangevoerd dat de medewerkers van het klantcontactcentrum in de eerste lijn hun antwoorden bewust algemeen formuleren, zodat hieraan geen vertrouwen kon worden ontleend. De minister heeft erop gewezen dat ook in dit geval is medegedeeld dat de dieren moeten worden ingedeeld
“in de categorie waarvan de omschrijving overeenkomt of het dichtstbij uw situatie komt”.Die werkwijze heeft in dit geval, waarin door de echtgenote van eiser een concrete vraag aan RVO werd gesteld, naar het oordeel van de rechtbank alleen maar voor onduidelijkheid gezorgd. Die onduidelijkheid komt in dit geval naar het oordeel van de rechtbank voor rekening en risico van RVO en kan niet aan eiser worden tegengeworpen. Het gaat bovendien niet om algemene voorlichting of uitlatingen over een ander geval of jegens derden. Daarbij is verder van belang dat eiser naar het oordeel van de rechtbank te goeder trouw heeft gehandeld en zelf niet deskundig is, aangezien hij voor zijn mestboekhouding gebruik maakt van de diensten van een adviseur. RVO is in dit geval de deskundige instantie waar eiser zijn echtgenote haar vraag terecht heeft voorgelegd. Ter zitting heeft eiser verklaard dat als zij een ontkennend antwoord van RVO hadden gekregen, hij de administratie met terugwerkende kracht had kunnen aanpassen. De minister heeft dat niet weersproken.

Stap 2: kan de toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan worden toegerekend?

5.3.

De rechtbank is van oordeel dat de toezegging aan RVO kan worden toegerekend. Eiser kon op goede gronden veronderstellen dat de medewerkers van RVO die de toezeggingen hebben gedaan de opvatting van RVO vertolkte. De minister heeft dat ook niet weersproken. De rechtbank acht daarbij van belang dat de echtgenote van eiser heeft verklaard dat toen zij RVO belde zij enkele minuten in de wacht werd gezet voor zij een antwoord kreeg, omdat de medewerker die zij aan de telefoon had haar vraag wilde voorleggen aan een andere medewerker, die meer deskundig is op dit gebied, in de tweede lijn. Gelet daarop mocht de echtgenote van eiser erop vertrouwen dat het antwoord dat zij kreeg de opvatting van RVO was.

Stap 3: moeten de gerechtvaardigde verwachtingen worden gehonoreerd?

5.4.

De minister heeft (subsidiair) aangevoerd dat eventueel opgewekt vertrouwen niet tot gevolg kan hebben dat de minister in strijd met het toepasselijke regelgevend kader zou moeten handelen. De belangen van een correcte uitvoering van de registratiesystematiek en de daarmee verband houdende publieke belangen wegen in dit geval zwaarder dan het belang van eiser bij het honoreren van een eventueel vertrouwen, aldus de minister.

5.5.

Ook hierin volgt de rechtbank de minister niet. Als sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen is de vraag die beantwoord moet worden of er zwaarder wegende belangen aan het honoreren van die verwachtingen in de weg staan. Die zwaarder wegende belangen kunnen zijn gelegen in strijd met de wet, het algemeen belang en belangen van derden. Dat hier sprake is van zwaarder wegende belangen is naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende gebleken. De zeer algemene belangen van een correcte uitvoering van de registratiesystematiek en de daarmee verband houdende publieke belangen waar de minister op heeft gewezen, kunnen naar het oordeel van de rechtbank niet als zodanig worden aangemerkt.

5.6.

De rechtbank neemt hierbij ook in aanmerking dat eiser ter zitting heeft verklaard dat hij inmiddels werkt met een andere adviseur en dat de betreffende zoogkoeien nu op de juiste wijze worden geadministreerd. Welk zwaarwegend belang de minister heeft om, ondanks deze toezegging van eiser, de gerechtvaardigde verwachtingen niet te honoreren en toch alsnog een boete aan hem op te leggen, is niet duidelijk.

Conclusie en gevolgen

6. De rechtbank concludeert op grond van het voorgaande dat het beroep van eiser op het vertrouwensbeginsel slaagt. De overige gronden behoeven gelet hierop geen bespreking meer.

6.1.

De rechtbank verklaart het beroep van eiser gegrond. Dat betekent dat de rechtbank het bestreden besluit zal vernietigen en het primaire besluit zal herroepen.

6.2.

De rechtbank veroordeelt de minister in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.868,- voor de beroepsfase (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 934,- en een wegingsfactor 1) en op € 1.332,- voor de bezwaarfase (1 punt voor het bezwaarschrift en 1 punt voor het verschijnen tijdens de hoorzitting met een waarde per punt van € 666,- en een wegingsfactor 1).

Ook moet de minister het door eiser betaalde griffierecht aan hem vergoeden.

Beslissing

De rechtbank

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
herroept het primaire besluit;
draagt de minister op het betaalde griffierecht van €194,- aan eiser te vergoeden;
veroordeelt de minister in de proceskosten van eiser tot een bedrag van in totaal

€ 3.200,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. T.I. van Term, rechter, in aanwezigheid van mr. C.F.E.M. Mes, griffier op 25 juni 2026 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.

Bestuurlijke boete Meststoffenwet vernietigd wegens geslaagd beroep op vertrouwensbeginsel