Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 25/6144
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 juli 2026 in de zaak tussen
[eiseres] en [eiser] namens de vennootschap onder firma [horecabedrijf], uit [plaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. G. Demir),
en
de burgemeester van de gemeente Dongen .
Samenvatting
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen het besluit van 16 oktober 2025 (bestreden besluit) over het uitbreiden van de exploitatievergunning met shisha met kruiden in het horecabedrijf van eiseres aan de [adres] in [plaats] . Eiseres is het er niet mee eens dat de burgemeester de uitbreiding van de exploitatievergunning weigert. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. Eiseres krijgt dus geen gelijk. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Bij besluit van 26 januari 2024 is een exploitatievergunning verleend aan eiseres. Deze vergunning is verleend voor het exploiteren van het horecabedrijf “ [horecabedrijf] ” als eetcafé/restaurant.
2.1.
Op 9 april 2024 is een brief verzonden aan eiseres, waarin de burgemeester heeft besloten om bij wijze van proef gedurende een half jaar medewerking te verlenen aan de uitbreiding van de horeca-activiteiten met shisha met kruiden. Bij brief van 21 maart 2025 heeft de burgemeester besloten om deze medewerking stop te zetten.
2.2.
Op 21 maart 2025 heeft eiseres een exploitatievergunning aangevraagd om het gebruik van een waterpijp in het eetcafé-restaurant mogelijk te maken. Bij besluit van 24 juni 2025 is deze uitbreiding van de exploitatievergunning geweigerd, omdat er strijd is met het Omgevingsplan. Eiseres heeft bezwaar ingediend tegen dit besluit.
2.3.
Met het bestreden besluit van 16 oktober 2025 op het bezwaar van eiseres is de burgemeester bij dat besluit gebleven.
2.4.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
De burgemeester heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.5.
De rechtbank heeft het beroep op 28 mei 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres en mr. G.M. van Wijck en mr. M. Roels namens de burgemeester.
Beoordeling door de rechtbank
De feiten
3. Bij besluit van 26 januari 2024 is een exploitatievergunning verleend aan [horecabedrijf] , mevrouw [eiseres] en de heer [eiser] , gevestigd aan de [adres] in [plaats] . Deze vergunning is verleend voor het exploiteren van het horecabedrijf “ [horecabedrijf] ”, als eetcafé/restaurant. Het horecabedrijf is ook gevestigd aan de [adres] in [plaats] .
Toetsingskader
4. Op de locatie is het omgevingsplan, onderdeel bestemmingsplan [eiseres] van toepassing. De bestemming is Horeca, specifieke vorm van horeca-1. Op grond van de hierbij behorende regels kan ter plaatse tevens een eetcafé-shoarma/grillroom uit categorie 2 (middelzware) horeca van de Staat van Horeca-activiteiten gevestigd worden. Andere horeca uit categorie 2 wordt niet toegestaan.
4.1.
In het tweede lid van artikel 2:28 van Pro de APV Dongen staat dat de burgemeester de vergunning weigert als de exploitatie van de openbare inrichting in strijd is met het omgevingsplan.
Vertrouwensbeginsel
5. Eiseres beroept zich op het vertrouwensbeginsel en wijst erop dat de burgemeester in de brief van 9 april 2024 heeft besloten om medewerking te verlenen aan de uitbreiding van de horeca-activiteiten met shisha met kruiden. Er is geen sprake van een tijdelijke gedoogbeslissing. Zowel de burgemeester als een ambtenaar heeft mondeling aangegeven dat zij van mening zijn dat eiseres in principe geen toestemming van de gemeente nodig heeft voor de uitbreiding. Dit wordt ondersteund door de schriftelijk gegeven reacties van de burgemeester en een wethouder op schriftelijk gestelde vragen door een raadslid.
5.1.
De burgemeester heeft aangevoerd dat de exploitatievergunning voor een shisha lounge is geweigerd, omdat er strijd is met het Omgevingsplan, onderdeel [eiseres] . De locatie is op grond van het omgevingsplan speciaal bestemd voor een eetcafé of shoarma/grillroom, die ook delen van de nacht geopend is (waardoor sprake is van middelzware horeca). Een shisha lounge is hiermee niet vergelijkbaar. Aan de tijdelijke gedoogbeslissing mocht niet het gerechtvaardigde vertrouwen worden ontleend dat de exploitatie van een shisha lounge vergund zou worden. De proefperiode is eerder stopgezet vanwege overtreding van de openbare orde en veiligheid. Om deze reden kan het beroep op het vertrouwensbeginsel niet slagen.
De beoordeling
6. Tussen partijen is niet in geschil dat een horecabedrijf dat het gebruik van waterpijpen aanbiedt onder categorie 2 (middelzware horeca) uit de Staat van Horeca-activiteiten valt en dus niet is toegestaan op grond van het omgevingsplan. Daarmee is gegeven dat de uitbreiding van de exploitatievergunning geweigerd kon worden op grond van artikel 2:28 van Pro de APV. Eiseres beroept zich echter op het vertrouwensbeginsel, waaruit volgens haar blijkt dat de uitbreiding van de exploitatievergunning niet geweigerd mocht worden.
6.1.
Voor het beroep op het vertrouwensbeginsel is van belang of eiseres er op basis van de brief en gesprekken met ambtenaren op mocht vertrouwen dat aan haar een exploitatievergunning vergund zou worden. De AbRS heeft op 29 mei 2019 een richtinggevende uitspraak gedaan over de toepassing van het vertrouwensbeginsel [1] . In de uitspraak zet de AbRS uiteen welke drie stappen moeten worden doorlopen als een beroep wordt gedaan op het vertrouwensbeginsel. Bij de eerste stap moet de vraag worden beantwoord of de uitlating en/of gedraging, waarop de betrokkene zich beroept, kan worden gekwalificeerd als een toezegging. Bij de tweede stap gaat het om de vraag of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. In het kader van de derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord wat de betekenis van het gewekte vertrouwen is bij de uitoefening van de bevoegdheid.
6.2.
Concreet staat in de brief van 9 april 2024:
“
Betreft: shisha bij wijze van proef
Betreft: shisha bij wijze van proef
Mevrouw [eiseres] ,
Vandaag heeft de burgemeester besloten om medewerking te verlenen aan de uitbreiding van uw horeca-activiteiten met shisha met kruiden. Hij heeft besloten om de exploitatie met kruiden toe te staan gedurende een half jaar en deze periode dan te laten evalueren. Na de evaluatie beslist hij over het voortzetten of intrekken van de medewerking.”
6.3.
De rechtbank oordeelt dat eiseres geen geslaagd beroep kan doen op het vertrouwensbeginsel. In de brief van 9 april 2024 is geen concrete en ondubbelzinnige toezegging gedaan dat de uitbreiding van de horeca-activiteiten met shisha met kruiden binnen de bestaande exploitatievergunning valt of dat een exploitatievergunning zou worden verleend. Daarbij is van belang dat in die brief uitdrukkelijk een voorbehoud is gemaakt: de tijdelijke uitbreiding van de horeca-activiteiten zou na een periode van een half jaar worden geëvalueerd. Ook is duidelijk vermeld dat slechts tijdelijk aan die uitbreiding werd meegewerkt. Daaruit kon eiseres niet afleiden dat de burgemeester zonder nadere voorwaarden zou meewerken aan een uitbreiding van de exploitatievergunning voor deze locatie.
6.4.
Dat uit een evaluatie volgt dat alsnog een vergunning nodig is, acht de rechtbank niet ongebruikelijk. Eiseres heeft verder geen andere verklaringen of gedragingen overgelegd waaruit een toezegging in de hiervoor bedoelde zin blijkt. Voor zover eiseres wijst op de antwoorden van de burgemeester en een wethouder op schriftelijke raadsvragen, volgt de rechtbank het standpunt van de burgemeester dat ook daarin geen toezegging is gedaan waaraan eiseres gerechtvaardigd vertrouwen kon ontlenen.
6.5.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
7. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de exploitatievergunning niet wordt uitgebreid. Eiseres krijgt het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. K. de Weijze, rechter, in aanwezigheid van mr. S.J.E. Loontjens, griffier, op 9 juli 2026 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.