Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Middelburg
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 24/7672
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 8 januari 2026 in de zaak tussen
[eiseres] , uit [plaats] , eiseres
en
het college van burgemeester en wethouders van de Gemeente Borsele, het college.
Inleiding
1. Deze uitspraak gaat over het afwijzen van eiseres haar handhavingsverzoek. Zij heeft om handhavend optreden gevraagd omdat zij geuroverlast ondervindt van een bakkerij. Eiseres is het niet eens met het afwijzen van haar handhavingsverzoek. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de afwijzing van haar handhavingsverzoek.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college onvoldoende onderzoek heeft verricht om te kunnen vaststellen wat het toepasselijk recht is waardoor het vervolgens niet duidelijk is of – onder het toepasselijk recht – sprake is van een overtreding. Eiseres krijgt gelijk en het beroep is gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
1.2.
De rechtbank heeft het beroep op 17 december 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, vergezeld door [persoon] en namens het college [vertegenwoordiger college 1] , [vertegenwoordiger college 2] en [vertegenwoordiger college 3] (allen werkzaam bij de RUD Zeeland).
Beoordeling door de rechtbank
Waar gaat deze zaak over?
2. Eiseres woont aan de [adres] . Eiseres heeft sinds 2020 meermalen bij het college aangegeven last te hebben van geuroverlast. Op 23 maart 2023 heeft zij een (officieel) handhavingsverzoek ingediend wegens geuroverlast afkomstig van [de bakkerij] (hierna: de Bakkerij). Dit bedrijf is gesitueerd aan de rand van [plaats] en ligt – hemelsbreed – op ongeveer 454 meter van haar woning.
2.1.
Op 28 juni 2000 heeft de Bakkerij een melding op grond van het Besluit detailhandel en ambachtsbedrijven milieubeheer gedaan vanwege het oprichten van de inrichting. Uit de melding blijkt dat grondstoffen worden aangevoerd, waarna – eventueel na opslag van de grondstoffen – binnen de inrichting deeg en beslag worden gemaakt en geproduceerde producten worden gebakken. De geproduceerde producten worden vervolgens elders verkocht. Binnen de inrichting worden halffabricaten en gerede producten opgeslagen al dan niet diepgevroren.
2.2.
Er hebben naar aanleiding van het handhavingsverzoek – op verzoek van het college – diverse controles door de RUD Zeeland plaatsgevonden. Op 22 mei 2023 is een toezichthouder ter plaatse en op twee locaties in de nabijheid van de Bakkerij geweest. De toezichthouder heeft op geen van de locaties geur waargenomen en geen overtredingen geconstateerd.
Op 26 juni 2023 om 07:36 uur is opnieuw een controle uitgevoerd. De toezichthouder is bij de Bakkerij en een nabijgelegen locatie geweest en heeft wederom geen geur waargenomen of overtredingen geconstateerd. Op 29 juni 2023 om 18:54 uur is een derde controle uitgevoerd. De toezichthouder is op de locatie van de Bakkerij en twee andere locaties geweest. Op de locatie [straat] heeft de toezichthouder heel licht een geur geroken die mogelijk te relateren is aan de Bakkerij. De toezichthouder heeft in het controlerapport opgenomen dat geen overtreding is geconstateerd.
2.3.
Bij brief van 11 juli 2023 heeft het college aan eiseres bericht voornemens te zijn om het handhavingsverzoek af te wijzen omdat geen onaanvaardbare geurhinder is geconstateerd. Ook heeft het college vermeld dat omdat er geen sprake is van een overtreding het geen aanleiding ziet om een maatwerkvoorschrift op te leggen
2.4.
Bij brief van 11 juli 2023 heeft eiseres haar zienswijze kenbaar gemaakt.
3. Met het besluit van 5 oktober 2023 (primair besluit) heeft het college het handhavingsverzoek afgewezen.
3.1.
Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt. De commissie bezwaarschriften gemeente Borsele heeft naar aanleiding van het bezwaarschrift het college verzocht om nader onderzoek te doen.
3.2.
Het college heeft opnieuw controles laten uitvoeren. Op 30 januari 2024 om 19:56 uur heeft een toezichthouder verschillende locaties in de nabijheid van de Bakkerij bezocht. De toezichthouder heeft op de locaties geen geur waargenomen, maar wel tijdens het wegrijden via de N665. Deze geur heeft de toezichthouder gekwalificeerd als een lichte bakkersgeur die niet extreem overheersend is. Dit is niet als een overtreding aangemerkt.
Op 20 maart 2024 heeft de toezichthouder tijdens een controle een duidelijke – bij vlagen overheersende – geur waargenomen waarvan aannemelijk is dat die aan de Bakkerij te relateren is. Op 19 april 2024 heeft de toezichthouder in de straat van eiseres een zeer minimaal waar te nemen geur geconstateerd. Op 10 mei 2024 heeft de toezichthouder in de directe nabijheid van de Bakkerij een redelijk sterke geur waargenomen. Echter in de straat van eiseres heeft de toezichthouder die geur niet waargenomen. De toezichthouder vermeldt daarbij dat andere ondervraagde buurtbewoners de geur ook niet waargenomen hebben. Naar aanleiding van een klacht van eiseres op 17 mei 2024 heeft de toezichthouder op het fietspad naast de N665 een lichte geur waargenomen maar in de straat van eiseres zelf niet.
Naar aanleiding van de uitgevoerde controles heeft de toezichthouder samengevat geconcludeerd dat een noordwest-westen wind – de windrichting richting de woning van eiseres – weinig voorkomt en dat zowel de windsnelheid en als het tijdstip van de controle – de Bakkerij dient in werking te zijn – van belang zijn. Tijdens geen van de controles is onaanvaardbare geurhinder geconstateerd.
4. Met het bestreden besluit heeft het college het bezwaar ongegrond verklaard.
Toetsingskader
5. De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
5.1.
Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet (Ow) en de Invoeringswet Omgevingswet (Iw Ow) in werking getreden. Op een verzoek om handhaving ingediend voor 1 januari 2024, blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Iw Ow het oud recht van toepassing tot het besluit onherroepelijk wordt. Het verzoek om handhaving is gedaan op 23 maart 2023. Dat betekent dat in dit geval de regelgeving zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Beoordeling door de rechtbank
Valt de inrichting onder het overgangsrecht uit het Activiteitenbesluit milieubeheer?
6. Eiseres heeft aangevoerd dat het college zich ten onrechte op het standpunt stelt dat de inrichting voor wat betreft de geurvoorschriften onder het overgangsrecht valt zoals opgenomen in de Activiteitenregeling milieubeheer in samenhang gelezen met het Activiteitenbesluit milieubeheer. Eiseres is van mening dat de Bakkerij ‘gewoon’ aan de aan de geurvoorschriften uit de Activiteitenregeling milieubeheer moet voldoen. Zij wijst daarbij op de toegenomen productie en de daarmee samenhangende toename van geuroverlast.
6.1.
Tussen partijen is niet in geschil dat de Bakkerij ten tijde van de oprichting van de inrichting viel onder de werking van het Besluit detailhandel- en ambachtsbedrijven milieubeheer. Op 1 januari 2013 is dit Besluit door de inwerkingtreding van het Activiteitenbesluit milieubeheer komen te vervallen.
Uit artikel 3.132 van het Activiteitenbesluit volgt dat bij het bereiden van voedingsmiddelen voor het aspect geur moet worden voldaan aan de eisen uit de Activiteitenregeling milieubeheer. In artikel 3.103, vijfde lid, van de Activiteitenregeling milieubeheer is –samengevat – opgenomen dat ten aanzien van inrichtingen waarvoor tot het tijdstip van het van toepassing worden van het Activiteitenbesluit milieubeheer de voorschriften van het Besluit detailhandel- en ambachtsbedrijven golden, de geurvoorschriften uit de Activiteitenregeling niet van toepassing zijn, voor zover er geen meldingsplichtige verandering van de inrichting plaatsvindt en voor zover er geen verandering van de inrichting plaatsvindt die leidt tot een toename van de geurbelasting op gevoelige gebouwen.
6.2.
De rechtbank is van oordeel dat het college onvoldoende onderzoek heeft uitgevoerd om zich op het standpunt te kunnen stellen dat de Bakkerij onder het overgangsrecht van artikel 3.103, vijfde lid van de Activiteitenregeling valt.
Naar aanleiding van de klachten van eiseres over geurhinder is een toezichthouder van de RUD Zeeland weliswaar meermalen bij de inrichting geweest maar zij is bij geen enkele controle in de inrichting geweest.
Ter zitting is een controlerapport uit 2020 overgelegd waarbij de inrichting zelf gecontroleerd is. Uit dit controlerapport uit 2020 blijkt echter onvoldoende duidelijk dat er geen relevante wijzingen van de inrichting hebben plaatsgevonden ten opzichte van de melding uit 2000. Ook heeft er in de periode na 2020 tot aan de beslissing op bezwaar van 27 september 2024 geen controle binnen in de inrichting plaatsgevonden. De enkele mededeling van de Bakkerij tijdens de hoorzitting dat geen wijzigingen hebben plaatsgevonden is niet voldoende. Een dergelijke conclusie kan het bevoegd gezag pas trekken als het daartoe zelf een controle heeft uitgevoerd, waarbij wordt vastgesteld of er wel of geen meldingsplichtige wijzigingen zijn geweest ten opzichte van de oprichtingsmelding. De rechtbank merkt ter voorlichting van eiseres wel op dat de enkele omstandigheid dat de productie van de bakkerij zou zijn toegenomen niet zonder meer betekent dat daarmee ook sprake is van een meldingsplichtige wijziging van de inrichting.
6.3.
Door het ontbreken van actuele informatie over de huidige inrichting en productie van de Bakkerij is onduidelijk wat het toepasselijk recht is. Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking. Het college zal – voordat zij een beslissing op bezwaar kan nemen – eerst een controle in de inrichting moeten uitvoeren om de feitelijke situatie in kaart te brengen en te kunnen beoordelen of er (relevant) wijzigingen hebben plaatsgevonden.
Waarmee moet het college rekening houden als zich geen relevante wijzigingen binnen de inrichting hebben voorgedaan?
7. Als uit het nog uit te voeren onderzoek door het college volgt dat er zich binnen de inrichting geen relevante wijzigingen hebben voorgedaan, dan zijn op grond van het overgangsrecht uit de Activiteitenregeling de geurvoorschriften uit bijlage 2 van het Besluit detailhandel- en ambachtsbedrijven van toepassing.
7.1.
In voorschrift 1.4.3 van bijlage 2 van dit Besluit is opgenomen dat de bij de bereiding van brood, banket of andere voedingsmiddelen vrijkomende wasem, bakdampen en rook, zonder zich binnen de inrichting te kunnen verspreiden, worden afgezogen. In voorschrift 1.4.4. is dit nader ingevuld. Ter zitting is door het college bevestigd dat de Bakkerij niet voldoet aan voorschrift 1.4.4.. Volgens het college hoeft dat ook niet omdat voldaan wordt aan voorschrift 1.4.5. van deze bijlage.
Voorschrift 1.4.5 bepaalt dat voorschrift 1.4.4, eerste volzin, niet van toepassing is indien van de vrijkomende wasem, bakdampen en rook of uittredende lucht van een ventilatiesysteem van een ruimte waarin brood of banket wordt gefabriceerd of bewaard of voedingsmiddelen worden bereid, geen geurhinder wordt ondervonden dan wel indien de afvoerleiding naar het oordeel van het bevoegd gezag zodanig is gesitueerd dat een afdoende verspreiding van de dampen in de buitenlucht is gewaarborgd en geurhinder wordt voorkomen.
7.2.
De rechtbank stelt vast dat in dit voorschrift wordt gesproken over geurhinder en niet over onaanvaardbare geurhinder zoals het college lijkt aan te nemen. Het college dient inzichtelijk te maken wanneer waargenomen geur kwalificeert als geurhinder. Tijdens meerdere controles is door de toezichthouder immers geur – variërend van licht tot redelijk sterk – waargenomen. Uit de controlerapporten blijkt niet of de waargenomen geur kan worden aangemerkt als geurhinder.
Daarbij merkt de rechtbank op dat als geur wordt waargenomen ook van belang is vast te stellen welke activiteit op dat moment binnen in de inrichting plaatsvindt. Eiseres heeft onder meer geklaagd over een zurige lucht. Als er inzicht is in de verschillende processen/activiteiten binnen de inrichting kan ook beter worden beoordeeld welke activiteit de geur veroorzaakt.
Waarmee moet het college rekening mee houden als zich wel relevante wijzigingen binnen de inrichting hebben voorgedaan?
8. Als uit het onderzoek van het college volgt dat zich binnen de inrichting wel relevante wijzigingen hebben voorgedaan, dan dient te worden voldaan aan de eisen uit het Activiteitenbesluit in samenhang gelezen met de Activiteitenregeling. Tussen partijen is niet in geschil dat de Bakkerij niet voldoet aan de eisen gesteld in artikel 3.103, eerste lid, van de Activiteitenregeling.
9. De rechtbank geeft het college mee dat inmiddels de Omgevingswet in werking is getreden en dat bij de beoordeling of handhavend opgetreden dient te worden ook de nieuwe regelgeving betrokken dient te worden. Voorts merkt de rechtbank op dat bij bespreking ter zitting van de situatie ter plaatse aan de hand van beelden op streetview, de toezichthouder één schoorsteen aanwees als bron waarlangs eventueel lucht uit de bakkerij naar buiten kan treden. Van de tweede schoorsteen op het gebouw van de bakkerij, kon zij de functie niet benoemen. Het college zou er verstandig aan doen ook dat nader te (laten) onderzoeken voorafgaand aan het nemen van een nieuw besluit.
Conclusie en gevolgen
10. Gelet op het voorgaande zal de rechtbank het beroep gegrond verklaren. Het bestreden besluit zal worden vernietigd en aan het college zal worden opgedragen om met inachtneming van deze uitspraak opnieuw bezwaar op het bezwaar dienen te beslissen. De rechtbank zal daarvoor een termijn van twee maanden geven. Het toepassen van een bestuurlijke lus vormt naar het oordeel van de rechtbank geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze gelet op het onderzoek dat moet plaatsvinden en de betrokkenheid van een derde partij die thans niet aan de procedure deelneemt.
11. Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eiseres te worden vergoed. De rechtbank is niet gebleken van (andere) voor vergoeding in aanmerking komende (proces)kosten.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 27 september 2024;
- draagt het college op om binnen twee maanden na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op bezwaar van eiseres, met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 187,- aan eiseres moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.P. Broeders, rechter, in aanwezigheid van drs. A. Lemaire, griffier, op 8 januari 2026 en openbaar gemaakt door geanonimiseerde publicatie op www. rechtspraak.nl.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Activiteitenbesluit milieubeheer
Artikel 3.130 bepaalt dat de paragraaf Bereiden van voedingsmiddelen van toepassing is op het bereiden van voedingsmiddelen met:
keukenapparatuur;
grootkeukenapparatuur;
één of meer bakkerijovens die chargegewijs beladen worden;
één of meer bakkerijovens die continu beladen worden met een nominaal vermogen van ten hoogste 400 kilowatt.
Artikel 3.132 bepaalt dat bij het bereiden van voedingsmiddelen ten behoeve van het voorkomen dan wel voor zover dat niet mogelijk is tot een aanvaardbaar niveau beperken van geurhinder wordt voldaan aan de bij de ministeriële regeling gestelde eisen.
In artikel 6.43 is bepaald dat het Besluit detailhandel en ambachtsbedrijven milieubeheer is komen te vervallen.
Activiteitenregeling milieubeheer
Artikel 3.103, eerste lid, bepaalt dat ten behoeve van het voorkomen, dan wel, voor zover dat niet mogelijk is, het tot een aanvaardbaar niveau beperken van geurhinder als bedoeld in artikel 3.132 van het besluit, afgezogen dampen en gassen van het bereiden van voedingsmiddelen als bedoeld in artikel 3.130, onder b, c en d van het besluit naar de buitenlucht worden geëmitteerd:
ten minste twee meter boven de hoogste daklijn van de binnen 25 meter van de uitmonding gelegen bebouwing afgevoerd; of
geleid door een doelmatige ontgeuringsinstallatie.
Artikel 3.103, vijfde lid, bepaalt dat ten aanzien van inrichtingen waarvoor tot het tijdstip van het van toepassing worden van het besluit of een daarvan op een activiteit, op die inrichtingen, een vergunning in werking en onherroepelijk was, dan wel voorschriften golden op basis van een van de besluiten genoemd in artikel 6.43 van het besluit, is het eerste lid niet van toepassing, voor zover er geen verandering van de inrichting plaatsvindt waarvoor een melding krachtens artikel 1.10 van het besluit nodig is en voor zover er geen verandering van de inrichting plaatsvindt die leidt tot een toename van de geurbelasting op gevoelige gebouwen.
Besluit detailhandel en ambachtsbedrijven milieubeheer (geldig tot 1 januari 2013)
Artikel 2, eerste lid, bepaalt dat dit besluit van toepassing is op een inrichting die uitsluitend of in hoofdzaak bestemd is voor:
het verkopen of verhuren aan particulieren van roerende zaken, met uitzondering van binnenlandse en buitenlandse wettige betaalmiddelen;
het verrichten van ambachtelijke of dienstverlenende activiteiten voor zover deze, gelet op hun aard, geschieden in rechtstreeks verband met activiteiten als bedoeld onder a, en
het uitoefenen van een of meer vormen van een ambachtsbedrijf, als bedoeld in bijlage 1.
In bijlage 1 onder 1a is opgenomen het vervaardigen of bakken van brood, banket, chocoladeproducten, beschuit of koek of biscuit, voorzover het gezamenlijk bakoppervlak van de ovens niet groter is dan 20 m²
Artikel 4, eerste lid, bepaalt dat de voorschriften die zijn opgenomen in bijlage 2, gelden voor een ieder die de inrichting drijft. Deze draagt er zorg voor dat de voorschriften worden nageleefd.
Artikel 6, tweede lid, bepaalt dat het eerste lid van overeenkomstige toepassing is met betrekking tot het veranderen van een inrichting en het veranderen van de werking daarvan. Deze melding is niet vereist, indien eerder een melding overeenkomstig dit artikel is gedaan en door dit veranderen geen afwijking ontstaat van de bij die melding verstrekte gegevens.
In voorschrift 1.4.3 van bijlage 2 is bepaald dat de bij bereiding van brood, banket of andere voedingsmiddelen vrijkomende wasem, bakdampen en rook, zonder zich binnen de inrichting te kunnen verspreiden, worden afgezogen. De afvoerleiding voor de dampen is gasdicht uitgevoerd.
In voorschrift 1.4.4 van bijlage 2 is bepaald dat de afgezogen dampen als bedoeld in voorschrift 1.4.3:
worden ten minste één meter boven de hoogste daklijn van de binnen 25 meter van de uitmonding gelegen gebouwen afgevoerd, of
passeren voor zij naar de buitenlucht worden afgevoerd, een doelmatige ontgeuringsinstallatie.
In voorschrift 1.4.5 van bijlage 2 is bepaald dat voorschrift 1.4.4, eerste volzin, niet van toepassing is indien de vrijkomende wasem, bakdampen en rook of uittredende lucht van een ventilatiesysteem van een ruimte waarin brood of banket wordt gefabriceerd of bewaard of voedingsmiddelen worden bereid, geen geurhinder wordt ondervonden dan wel indien de afvoerleiding naar het oordeel van het bevoegd gezag zodanig is gesitueerd dat een afdoende verspreiding van de dampen in de buitenlucht is gewaarborgd en geurhinder wordt voorkomen.