Uitspraak
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE ZWOLLE
DE PRESIDENT
reg. nr. : Awb 99/189 uitspraak : 27 januari 1999
U I T S P R A A K
van de president van de rechtbank betreffende het verzoek om toepassing van artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in het geschil tussen:
A te B, verzoeker,
en
het Centraal Orgaan Opvang Asielzoekers (COA) te Rijswijk, verweerder,
gemachtigde: de heer B. Huijts.
1. Besluit waarop het verzoek betrekking heeft
Het verzoek betreft het uitblijven van een besluit door verweerder op verzoekers aanvraag om toegelaten te worden tot de opvang op basis van de Regeling Verstrekkingen Asielzoekers (RVA).
2. De feiten en het verloop van de procedure
Op 11 december 1998 is verzoeker op het Aanmeldcentrum te Zevenaar verschenen voor het indienen van een herhaalde asielaanvraag. Op dezelfde dag heeft de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) verzoeker medegedeeld dat hij zich op 31 maart 1999 op het Aanmeldcentrum kan melden voor het indienen van een tweede asielaanvraag.
Bij schrijven van 21 december 1998 heeft verzoeker de IND uitdrukkelijk verzocht om hem in aanmerking te doen komen voor verstrekkingen op basis van de RVA. Een gelijkluidend schrijven heeft verzoeker toegezonden aan verweerder.
Bij brief van 11 januari heeft verzoeker een bezwaarschrift bij verweerder ingediend tegen het uitblijven van een besluit op zijn aanvraag om hem te doen opnemen in de opvang op basis van het RVA. Voorts heeft verzoeker bij de president van de rechtbank bij schrijven van dezelfde datum een verzoek om voorlopige voorziening ingediend.
Bij schrijven van 19 januari 1998, heeft de IND verzoeker laten weten dat het enkel maken van een afspraak voor het indienen van een herhaald asielverzoek niet automatisch recht geeft op opvang. Daarnaast wordt in genoemd schrijven vermeld dat verzoeker ten tijde van het maken van de afspraak geen recht op opvang in Nederland had en dat derhalve is besloten om hem niet in de opvang op te nemen.
3. Overwegingen
Algemeen Ingevolge artikel 8:81 van Pro de Awb kan de president van de rechtbank op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
Dit in aanmerking genomen dient te worden nagegaan of met betrekking tot het uitblijven van een besluit op de aanvraag van verzoeker hem te doen opnemen in de opvang op basis van het RVA, het belang van verzoeker bij een onverwijlde voorlopige voorziening opweegt tegen het belang van verweerder in dezen.
Voorzover hierbij het geschil in de bodemprocedure wordt beoordeeld, heeft het oordeel van de president daaromtrent een voorlopig karakter en is dat niet bindend voor de beslissing in die procedure.
Standpunt verzoeker
Verzoeker stelt dat hij gezien zijn nieuwe aanmelding op 11 december 1998 rechtmatig in Nederland verblijft en dat hij derhalve vanaf die datum in aanmerking komt voor verstrekkingen in het kader van de RVA, welke dan ook met terugwerkende kracht dienen te worden toegekend. Dit klemt te meer nu hij afkomstig is uit Sierra Leone, een land waarvoor een zogenaamd VVTV-beleid geldt, althans waar naartoe niet wordt uitgezet.
Het feit dat hij zijn tweede aanvraag volgens een afspraak met de IND officieel eerst op 31 maart 1999 in mag dienen doet hieraan niet af, immers, verzoeker heeft zich op 11 december 1998 persoonlijk tot de IND gewend om kenbaar te maken dat hij een tweede asielaanvraag wenst in te dienen. Verzoeker is voorts van mening dat het Coa een eigen onderzoeksplicht heeft in het kader van de marginale toetsingsplicht en bij zijn beoordeling ten aanzien van aanvragen omtrent opvang niet blind mag varen op hetgeen de IND aan informatie verschaft. Daarnaast stelt verzoeker dat de Staatssecretaris niet over de bevoegdheid beschikt om bepaalde categorieën asielzoekers uit te sluiten van opvang. Gelet op de wet Coa kan de Minister van Justitie slechts regels stellen met betrekking tot de aard van de verstrekkingen.
Verzoeker is voorts van mening dat voornoemde regeling ongenuanceerd is en onevenredige gevolgen heeft voor categorieën van asielzoekers die op juiste gronden, derhalve wanneer daadwerkelijk sprake is van nieuwe feiten en omstandigheden, een tweede asielaanvraag indienen. Verzoeker is van mening dat in deze gevallen de herhaalde aanvraag als eerste aanvraag dient te worden beschouwd.
Ter zitting heeft verzoeker voorts nog aangevoerd dat voornoemd artikel in strijd is met internationale verdragen.
Standpunt verweerder
Verweerder maakt gewag van het standpunt van de Staatssecretaris dat niet de president van de bestuurssector maar de president van de Haagse Vreemdelingenkamer bevoegd is in de onderhavige kwestie. De vraag of een vreemdeling in aanmerking komt voor opvang wordt exclusief behandeld door de (IND namens de ) Staatssecretaris van Justitie. Diens beslissingen op aanvragen om toelating als vluchteling zijn bepalend.
Het COA voert de beslissingen van de Staatssecretaris van Justitie slechts uit en heeft hierbij geen eigen beoordelingsruimte. In het onderhavige geval heeft de IND vastgesteld dat sprake is van een herhaald asielverzoek en heeft de IND, met het oog op artikel 4, tweede lid, van de RVA, verzoeker niet doorgezonden naar het COA.
Het gaat in dit geval om een met een beschikking gelijk te stellen 'andere handeling' zoals bedoeld in artikel 1a Vreemdelingenwet. De vraag of daadwerkelijk sprake is van een herhaalde aanvraag dient derhalve voorgelegd te worden aan de President van de Haagse Vreemdelingenkamer.
Verweerder heeft voorts aangegeven dat de wijziging van de RVA ten aanzien van het onthouden van opvang bij het indienen van een herhaalde asielaanvraag is geboren uit de noodzaak tot het maken van een selectie uit de grote aantallen asielzoekers bij het toekennen van opvang. Prioriteit is gegeven aan asielzoekers die voor de eerste keer een aanvraag om toelating indienen. Vervolgens is het te allen tijde mogelijk een herhaalde aanvraag in te dienen, echter deze is voortaan niet meer gekoppeld aan een recht op opvang. Hierbij is niet van belang op welke gronden een herhaalde aanvraag ingediend wordt, zodat niet relevant is dat verzoeker na beoordeling van zijn aanvraag wellicht op grond van een VVTV-beleid of UVV-beleid alsnog in de opvang zal worden opgenomen. Overigens is de herhaalde aanvraag in het onderhavige geval nog niet officieel ingediend en bestaat er tevens om die reden reeds geen recht op opvang. Dit zogenaamde afsprakenbeleid is neergelegd in TBV 1998/22.
Asielzoekers die een tweede of volgende asielaanvraag hebben ingediend hebben gelijk aan Dublinclaimanten een recht op opvang ingeval sprake is van zeer schrijnende humanitaire omstandigheden, doch hiervan is in casu niet gebleken.
Verweerder stelt dat de Minister op grond van artikel 12 Wet Pro Coa bevoegd is om bepaalde categorieën asielzoekers van het recht op opvang uit te sluiten. Voornoemde Wet is een organisatieen instellingswet, welke de Minister van Justitie (Staatssecretaris van Justitie) de bevoegdheid geeft ten aanzien van het verlenen van opvang en verstrekkingen regels te stellen.
Noch het Vluchtelingenverdrag, noch enige andere verdragsbepaling verplicht tot het verlenen van verstrekkingen of opvang aan asielzoekers. Indien dit het geval zou zijn geweest, dan zou tevens de AC-procedure hiermee in strijd zijn.
Andere internationale regelingen hebben geen rechtstreekse werking.
Beoordeling van het verzoek
Ten aanzien van de bevoegde rechter. Op grond van artikel 3, eerste lid, Wet COA is het COA belast met de uitvoering van centrale opvang van asielzoekers.
Ingevolge artikel 12 en Pro 13 van de Wet COA kan de Minister regels stellen met betrekking tot verstrekkingen aan asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen als bedoeld in artikel 3, tweede lid, in een opvangcentrum.
De Minister (Staatssecretaris van Justitie) heeft van deze bevoegdheid gebruik gemaakt door de vaststelling van de RVA 1997, welke bij besluit van 9 oktober 1998 gewijzigd is met ingang van 12 oktober 1998.
Het nieuwe artikel 4, tweede lid, RVA bepaalt dat een tweede of volgende asielaanvraag geen recht op opvang geeft. De grondslag voor het onthouden van opvang aan verzoeker is derhalve gelegen in het bepaalde in de RVA, een algemeen verbindend voorschrift gebaseerd op de Wet COA.
Gelet op het bovenstaande dient te worden aangenomen dat het onthouden van opvang aan verzoeker een beslissing is welke is genomen door het daartoe bevoegde gezag, zijnde het COA. Het feit dat het Coa in dezen gebonden is aan een beoordeling door de IND van de aanvraag doet hieraan niet af.
De bevoegdheid van de bestuursrechter is hiermee gegeven en daarmee die van de president van de rechtbank Zwolle met betrekking tot het onderhavige verzoek om een voorlopige voorziening.
Ten aanzien van de redelijke termijn.
Op grond van artikel 6:2 van Pro de Awb worden voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep met een besluit gelijk gesteld: a. de schriftelijke weigering een besluit te nemen; b. het niet tijdig nemen van een besluit.
Ingevolge artikel 6:12 van Pro de Awb is het bezwaar niet aan een termijn gebonden indien het is gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit en kan het worden ingediend zodra het bestuursorgaan in gebreke is tijdig een besluit te nemen.
Blijkens artikel 4:13, eerste lid, van de Awb dient een beschikking te worden gegeven binnen de bij wettelijk voorschrift bepaalde termijn, of bij het ontbreken daarvan, binnen een redelijke termijn na ontvangst van de aanvraag. Gelet op artikel 4:13, tweede lid, is bedoelde redelijke termijn in ieder geval verstreken wanneer het bestuursorgaan binnen acht weken na ontvangst van de aanvraag geen beschikking heeft gegeven, noch een kennisgeving als bedoeld in artikel 4:14 heeft Pro gedaan.
In het onderhavige geval heeft verzoeker op 21 december 1998 aan de IND en aan verweerder, een verzoek gedaan hem opvang te bieden in het kader van de RVA en hierop binnen een week te beslissen. De president ziet dit schrijven als een vraag aan verweerder om een (voor bezwaar en beroep vatbaar) besluit te nemen. Een bestuursorgaan behoort in beginsel aan een dergelijk verzoek te voldoen. Dit betekent, dat verweerder de plicht heeft een schriftelijk gemotiveerd besluit te nemen, waarmee verzoeker desgewenst de rechter kan adiëren.
Op 11 januari 1999 heeft verzoeker, naar aanleiding van het uitblijven van een beslissing, hiertegen een bezwaarschrift ingediend bij verweerder alsmede een verzoek om een voorlopige voorziening.
Verzoeker heeft derhalve aangenomen dat sprake was van overschrijding van de redelijke termijn nadat drie weken waren verstreken na de datum van indiening van de aanvraag.
Gelet op het elementaire karakter van de opvang het gaat om eerste levensbehoeften en in aanmerking genomen hetgeen verweerder ter zitting heeft kenbaar gemaakt, namelijk dat schriftelijke beslissingen omtrent de opvang in de regel binnen een week na de aanvraag genomen kunnen worden, is de president van oordeel, dat de redelijke termijn is overschreden, zodat er sprake is van het uitblijven van een besluit.
Gelet op het vorenoverwogene is er aanleiding de voorziening te treffen dat het COA binnen een week na dagtekening van deze uitspraak een besluit neemt op verzoekers aanvraag, dat voldoet aan de eisen, die de Awb aan besluiten stelt. Tegen dat besluit kan verzoeker dan desgewenst bezwaar maken.
Ten aanzien van het verzoek om opvang.
Een voorlopige voorziening bij het uitblijven van een besluit beperkt zich in de regel tot de opdracht aan het bestuursorgaan het besluit binnen een bepaalde termijn te nemen. Aan een oordeel over het te nemen besluit komt de rechter niet toe. Desondanks heeft verweerder uitvoerig uiteengezet dat de gevraagde beslissing slechts een weigering zou behelzen. Verzoeker heeft, uitgaande van een (fictieve) weigering, met name daartegen geageerd. Gezien de moeilijke situatie waarin verzoeker verkeert en uit oogpunt van proceseconomie zal de president in dit geval tevens het materiële geschilpunt, te weten het recht op opvang aan zijn (voorlopig) oordeel onderwerpen.
Allereerst merkt de president op dat, anders dan verzoeker meent, de Minister aan artikel 12 van Pro de wet COA de bevoegdheid ontleent om bepaalde categorieën asielzoekers van het recht op opvang uit te sluiten. De Wet COA is een organisatiewet en beoogt niet de bevoegdheid van de Minister of de Staatssecretaris van Justitie tot het voeren van beleid met betrekking tot de kring van opvanggerechtigden te beperken. Derhalve kan de bevoegdheid tot het stellen van regels op grond van artikel 12 van Pro de wet niet worden geacht te zijn beperkt tot maatregelen ter uitvoering van de krachtens artikel 3 van Pro de wet op het COA rustende zorgtaak, zoals verzoeker stelt.
Niet omstreden is dat verzoeker met betrekking tot zijn eerste asielaanvraag van 15 september 1996 is uitgeprocedeerd. Het tegen de beslissing op bezwaar van 20 februari 1997 ingediende beroepschrift en het verzoek om een voorlopige voorziening zijn ingetrokken. Verzoeker is nadien uit het opvangcentrum vertrokken als gevolg waarvan het recht op opvang officieel beëindigd is. Verzoeker had derhalve ten tijde van zijn melding op 11 december 1998 geen recht op opvang. Vraag is vervolgens of voornoemde melding zo'n recht doet ontstaan.
Volgens artikel 4, tweede lid van de RVA geeft de indiening van een tweede aanvraag geen recht op opvang.
Dat verzoeker eerst na ruim drie maanden na zijn aanmelding op 11 december 1998 op het Asielzoekerscentrum te Zevenaar in staat wordt gesteld om zijn tweede aanvraag officieel in te dienen getuigt, eveneens gelet op de in TBV 98/22 gestelde streeftermijn van 21 dagen, naar het oordeel van de president niet van een voortvarende werkwijze, echter dit valt verweerder niet te verwijten. De vraag of de IND in redelijkheid heeft kunnen besluiten dat verzoeker eerst op 31 maart 1999 in staat wordt gesteld om zijn tweede asielaanvraag in te dienen en hem al dan niet te aan melden bij het COA, staat ter beoordeling aan de Vreemdelingenrechter.
Zo verzoekers aanmelding van 11 december 1998 als tweede aanvraag dient te worden aangemerkt, komt hij gelet op het bepaalde in artikel 4, tweede lid van de RVA niet in aanmerking voor opvang. Immers niet van belang is, hetgeen eveneens duidelijk door verweerder ter zitting naar voren is gebracht, op welke gronden de tweede asielaanvraag is gedaan of wat de aard van de gestelde nova inhoudt. De beoordeling van de nova is eerst van belang voor de uiteindelijke beoordeling door de IND of aan verzoeker een verblijfsvergunning dient te worden verleend.
De stelling van verzoekers gemachtigde, dat dit artikel niet zou zijn bedoeld voor de situatie van verzoeker, kan de president niet onderschrijven, gezien de duidelijke tekst van dit artikel en de toelichting.
Ten aanzien van de eigen beleidsvrijheid van het COA in dezen merkt de president het volgende op. Uit de Memorie van Toelichting van de wet COA blijkt dat de wetgever met de instelling van het COA, gelet op artikel 2, eerste lid van de wet, heeft beoogd een zelfstandig bestuursorgaan met een publiekrechtelijk karakter te belasten met de materiële en immaterile opvang van asielzoekers in een opvangcentrum en het plaatsen van asielzoekers in opvangcentra.
Ingevolge artikel 7, eerste lid van de wet ligt bij het COA-bestuur de zorg voor een goede uitvoering van de wet. Gelet op het voorgaande heeft het COA zijn eigen verantwoordelijkheid om aan de vraag om opvang al dan niet te voldoen. Het volgen van het IND-oordeel terzake, waardoor de COA-besluiten een gebonden karakter krijgen, blijft binnen een redelijke beleidsmarge, hetgeen niet wegneemt dat in bijzondere gevallen kan worden afgeweken.
In casu is hier echter geen sprake van.
Niet omstreden is het feit dat verzoeker al eerder dan op 11 december 1998 een asielaanvraag heeft gedaan. De president is derhalve van oordeel dat het COA in casu uit mocht gaan van de van de IND verkregen informatie en naar de achtergrond van deze tweede asielaanvraag geen nader onderzoek behoefde te doen. Dit klemt te meer nu uit artikel 4, tweede lid van de RVA, alsmede het ter zitting door verweerder betoogde is gebleken dat de aard van de nova niet van belang is voor het onthouden van het recht op opvang bij het indienen van een tweede asielaanvraag.
Gebleken is dat op voornoemde wijziging van de RVA, waarin is bepaald dat het indienen van een tweede asielaanvraag geen recht op opvang doet ontstaan, een uitzondering wordt gemaakt bij zeer schrijnende humanitaire omstandigheden. Deze is volgens de brief van de Staatssecretaris van Justitie van 22 oktober 1998 aan het bestuur van het COA van toepassing op Dublinclaimanten, doch is volgens verweerder eveneens van toepassing te achten op asielzoekers die een tweede aanvraag indienen. Gedacht moet worden aan situaties waarin directe medische noodhulp geboden is. Hiervan is in casu niet gebleken.
Ter zitting heeft verzoeker een beroep gedaan op het feit dat voornoemd artikel van de RVA danwel de weigering om verzoeker opvang te bieden op basis van de RVA in strijd zou zijn met één of meer internationale verdragen. De president merkt ten aanzien hiervan op dat de procedure inzake voorlopige voorziening zich naar zijn aard niet leent tot uitvoerig onderzoek naar de internationale aspecten. Bij summier onderzoek heeft de president voor verzoekers stellingname in deze geen aanknopingspunten kunnen vinden.
Voorshands sluit de president aan bij verweerders standpunt terzake.
Wellicht ten overvloede wijst de president er nog op dat verzoeker tegen de weigering van de IND om verzoekers aanvraag direct in behandeling te nemen danwel hem bij het COA aan te melden voor opvang op basis van de RVA een besluit is ingevolge artikel 1a Vreemdelingenwet, waartegen een verzoek om een voorlopige voorziening bij de Vreemdelingenkamer van deze rechtbank kan worden ingediend.
De president acht voldoende termen aanwezig om verweerder met toepassing van artikel 8:75 Awb Pro te veroordelen in de kosten, die verzoeker in verband met de behandeling van dit verzoek redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten zijn op voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op f 1.420,-.
4. Beslissing
De president van de rechtbank
- treft de voorlopige voorziening, dat verweerder binnen een week na verzending van deze uitspraak een voor bezwaar/beroep vatbaar besluit neemt terzake van de opvang van verzoeker;
- veroordeelt verweerder in de kosten die verzoeker in verband met de behandeling van het verzoek heeft moeten maken, tot op heden begroot op f 1.420,-; wijst het COA aan als rechtspersoon die deze kosten aan verzoeker vergoedt;
- gelast dat verweerder aan verzoeker het griffierecht vergoedt ad f 225,-;
- wijst het verzoek voor het overige af.
Aldus gewezen door mr. L.E.C. van Rijckevorsel-Besier, fungerend president,
en in het openbaar uitgesproken op 27 januari 1999
in tegenwoordigheid van mr. K. Heiting, griffier.
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.
Afschrift verzonden op:
Awb 99/189