Uitspraak
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE ZWOLLE
Sector Bestuursrecht
Enkelvoudige Kamer
Reg.nr: Awb 99/3787
UITSPRAAK
in het geschil tussen:
1. Regma Nederland B.V., gevestigd te Almere,
2. A, wonende te B,
eisers,
gemachtigde: mw mr E.H.M. Harbers, advocaat te Arnhem,
en
het college van burgemeester en wethouders van Lelystad, verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder dd. 3 maart 1999, verzonden op 6 april 1999, kenmerk 99.001351, inhoudende de ongegrondverklaring van het bezwaarschrift van eisers tegen de weigering bouwvergunning te verlenen voor het plaatsen van een reclamemast op het perceel Pascallaan 36 te Lelystad.
2. Zitting
Datum: 30 november 1999.
Voor eisers is verschenen A, bijgestaan door zijn gemachtigde voornoemd.
Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr H.D. Luinstra, ambtenaar van de gemeente Lelystad.
3. De feiten en het verloop van de procedure
Met formulier dd. 14 april 1998, door verweerder ontvangen op 29 april 1998, hebben eisers verzocht om bouwvergunning voor het oprichten van een reclamemast met een hoogte van 25 meter en een diameter van 1,72 m ter bevestiging van drie onder elkaar te plaatsen reclameborden van 25 m2 elk op het perceel […]laan 36 nabij de A6 te Lelystad.
Bij brief van 26 mei 1998 heeft verweerder eisers bericht dat de beslissing op de aanvraag om bouwvergunning wordt aangehouden.
Met brief dd. 28 mei 1998 heeft de welstandscommissie verweerder laten weten van mening te zijn dat het bouwplan niet zonder meer voldoet aan redelijke eisen van welstand. De commissie heeft verweerder daarbij verzocht om een nadere beleidsonderbouwing ten aanzien van afmetingen, gebruik, plaats e.d. voor reclamemasten langs de snelweg, op grond waarvan de commissie een definitief oordeel kan geven. Bij brief van 18 juni 1998 heeft verweerder dit advies van de welstandscommissie meegedeeld aan eisers.
Op 23 juli 1998 heeft de welstandscommissie in grote lijnen ingestemd met de in het advies "Beeldregie reclame Larserpoort/A6" van Zandvoort Ordening & Advies B.V. voorgestane variant 5c voor reclamemasten, daarop neerkomend dat een reclamezuil in de voorruimte van het bedrijfsgebouw moet worden gesitueerd en -qua massa, vorm en hoogte- slank, een steiger met baken moet zijn. De welstandscommissie heeft hieraan toegevoegd de nadere richtlijn dat de oppervlakte van reclameborden niet meer mag bedragen dan 1 m2 per strekkende meter masthoogte.
Bij brief van 23 juli 1998 heeft de welstandscommissie verweerder meegedeeld dat zij overwegende bezwaren heeft tegen het bouwplan van eisers, aangezien zij van mening is dat dit bouwplan niet aan de geformuleerde kwaliteitseisen voldoet, omdat de diameter van de mast en de reclameoppervlakte te groot zijn en in meer dan één reclamebord wordt voorzien. Met brief dd. 30 juli 1998 heeft verweerder eisers hierover geïnformeerd en in de gelegenheid gesteld een aangepast bouwplan in te dienen. Van dit laatste hebben eisers geen gebruik gemaakt.
Op 4 augustus 1998 heeft verweerder in navolging van de welstandscommissie richtlijnen vastgesteld voor reclamemasten in het gebied Larserpoort/A6.
Bij besluit van 13 oktober 1998, verzonden op 19 oktober 1998, heeft verweerder, omdat hij van oordeel is dat het bouwplan van eisers in strijd is met redelijke eisen van welstand, de gevraagde bouwvergunning geweigerd.
Namens eisers is hiertegen bij brief van 19 november 1998 bezwaar gemaakt. Op 21 februari 1999 heeft de commissie voor de bezwaar- en beroepschriften van de gemeente Lelystad verweerder geadviseerd dit bezwaarschrift ongegrond te verklaren.
Bij het bestreden besluit van 3 maart 1999, verzonden op 6 april 1999, heeft verweerder overeenkomstig het advies van de commissie het bezwaarschrift van eisers ongegrond verklaard.
Hiertegen is namens eisers bij brief van 11 mei 1999 beroep ingesteld bij deze rechtbank. Verweerder heeft desverzocht bij brief van 11 augustus 1999 verweer gevoerd.
4. Motivering
4.1 Wettelijk kader
Voor zover in deze relevant bepaalt artikel 44, aanhef en onder c en d, van de Woningwet (Ww) dat een bouwvergunning alleen mag en moet worden geweigerd, indien het bouwwerk in strijd is met een bestemmingsplan of de krachtens zodanig plan gestelde eisen dan wel indien het bouwwerk naar het oordeel van burgemeester en wethouders niet voldoet aan artikel 12, eerste lid.
Ingevolge artikel 12, eerste lid, Ww -voor zover hier van belang- mogen het uiterlijk en de plaatsing van een bouwwerk, zowel op zichzelf als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, niet in strijd zijn met redelijke eisen van welstand.
Artikel 48, eerste lid, Ww -voor zover hier van belang- bepaalt dat burgemeester en wethouders alvorens te beslissen op een aanvraag om bouwvergunning de aanvraag zo spoedig mogelijk voor advies voorleggen aan een commissie van onafhankelijke deskundigen die beziet of het bouwwerk niet in strijd is met redelijke eisen van welstand als bedoeld in artikel 12, eerste lid, Ww.
Ingevolge artikel 46, eerste lid, Ww beslissen burgemeester en wethouders omtrent een aanvraag om bouwvergunning binnen dertien weken na de dag waarop zij de aanvraag hebben ontvangen.
Krachtens artikel 50, eerste lid, Ww houden burgemeester en wethouders in afwijking van artikel 46, eerste lid, Ww de beslissing op een aanvraag om bouwvergunning aan indien er geen grond is om de vergunning te weigeren en -voor zover hier van belang- voor het gebied, waarin het bouwwerk zal worden uitgevoerd, voordat de aanvraag is ingekomen een bestemmingsplan na vaststelling ter inzage is gelegd. Het derde lid van artikel 50 Ww Pro bepaalt dat de aanhouding duurt totdat het bestemmingsplan in werking is getreden. Ingevolge artikel 50, zevende lid, Ww beslissen burgemeester en wethouders na het verstrijken van de aanhoudingsduur omtrent de aanvraag om bouwvergunning overeenkomstig artikel 46 Ww Pro.
Ingevolge artikel 46, vierde lid, Ww is de bouwvergunning van rechtswege verleend indien burgemeester en wethouders niet voldoen aan het eerste lid van artikel 46 Ww Pro.
Het perceel […]laan 36 is begrepen in het bestemmingsplan "Larserpoort". Dit bestemmingsplan is op 12 februari 1998 vastgesteld door de gemeenteraad van Lelystad, waarna het met ingang van 26 februari 1998 ter inzage is gelegd. Bij besluit van 20 mei 1998, verzonden op 25 mei 1998, hebben gedeputeerde staten van Flevoland dit bestemmingsplan goedgekeurd, waarna dit besluit en het bestemmingsplan met ingang van maandag 8 juni 1998 gedurende zes weken ter inzage hebben gelegen. Aangezien tegen het goedkeuringsbesluit geen beroep is ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, is het bestemmingsplan -gelet op de Algemene termijnenwet- op 21 juli 1998 in werking getreden.
Genoemd perceel heeft volgens de plankaart van het bestemmingsplan "Larserpoort" de bestemming "Bedrijventerrein". Voor zover in deze relevant mogen op gronden met deze bestemming ingevolge artikel 4, derde lid, sub 6b, van de bestemmingsplanvoorschriften reclamemasten met een hoogte van maximaal 25 m worden gebouwd.
4.2 Standpunten van partijen
Eisers voeren aan dat zij in het kader van onderhandelingen met de gemeente Lelystad over de aankoop van bedrijfsterrein, ter compensatie van de vermindering van de in het vooruitzicht gestelde premie per werknemersplaats, hebben bedongen dat het bestemmingsplan wordt gewijzigd in die zin, dat zij op de eigen kavel een commercieel te exploiteren reclamezuil mogen oprichten. Eisers zijn van mening dat verweerder zich ten onrechte heeft geconformeerd aan de richtlijnen die zijn vastgesteld in het kader van de welstandsbeoordeling van hun bouwplan dan wel dat verweerder daarvan had behoren af te wijken gelet op de zojuist bedoelde bijzondere omstandigheden van hun geval. Voorts stellen eisers zich op het standpunt dat de gehanteerde welstandsrichtlijnen niet zien op de vormgeving van reclamemasten maar op de massa daarvan, welk onderwerp als planologisch aspect regeling behoort te vinden in het bestemmingsplan, zodat het op deze richtlijnen gebaseerde welstandsoordeel geen stand kan houden. Verder menen eisers dat verweerder in dit geval reden had moeten zien om af te wijken van het advies van de welstandscommissie in plaats van zich daaraan te conformeren.
Verweerder erkent dat artikel 4, derde lid, onder 6b, van de planvoorschriften aan het bestemmingsplan "Larserpoort" is toegevoegd om de plaatsing van een reclamemast op eigen grond voor eisers mogelijk te maken. Er zijn volgens verweerder echter geen afspraken gemaakt over de exploitatie van de reclamemast; het is ook nooit de bedoeling geweest om in het plangebied reclamemasten mogelijk te maken voor andere doeleinden dan voor het profileren van de eigen bedrijfsnaam of producten. Verweerder baseert het bestreden besluit op zijn overeenkomstig het advies van de welstandscommissie gegeven welstandsoordeel, wijst erop dat eisers geen deskundig tegenadvies hebben overgelegd en is van mening dat er geen redenen bestaan om af te wijken van het advies van de welstandscommissie.
4.3 Beoordeling van het geschil
4.3.1 Allereerst zal de rechtbank nagaan of verweerder er terecht van is uitgegaan dat niet van rechtswege bouwvergunning is verleend.
Nu niet in geschil is dat verweerder eisers bij brief van 26 mei 1998 op juiste gronden heeft bericht dat de beslissing op de aanvraag om bouwvergunning is aangehouden, gaat de rechtbank er vanuit dat artikel 50, eerste lid, Ww van toepassing is.
Gelezen artikel 46, eerste lid, Ww in samenhang met artikel 50, eerste, derde en zevende lid, Ww was verweerder -gelet op de datum van inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Larserpoort"- gehouden uiterlijk op 20 oktober 1998 op de bouwaanvraag van eisers te beslissen. Aangezien verweerder het besluit tot weigering van de bouwvergunning op 19 oktober 1999 door middel van verzending aan eisers op de in artikel 3:41 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voorgeschreven wijze heeft bekendgemaakt, heeft hij tijdig op de bouwaanvraag beslist. Verweerder heeft zich naar het oordeel van de rechtbank dan ook terecht op het standpunt gesteld, dat niet van rechtswege bouwvergunning is verleend.
4.3.2 Het bouwplan voorziet in een reclamemast, die niet is bedoeld voor het profileren van de eigen bedrijfsnaam of producten van eisers maar voor commerciële expoitatie door middel van het tegen vergoeding aanbrengen van reclamborden voor derden. Met partijen is de rechtbank van oordeel dat het bestemmingsplan "Larserpoort" zich hier niet tegen verzet. Nu ook overigens niet is gebleken dat het bouwplan van genoemd bestemmingsplan afwijkt, heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat het bouwplan niet in strijd is met het bestemmingsplan "Larserpoort".
4.3.3 Gelet op het vorenstaande ligt thans de vraag voor of verweerder - door bij het bestreden besluit zijn weigering om eisers de gevraagde bouwvergunning te verlenen te handhaven - op juiste gronden tot het oordeel kon komen dat het bouwplan van eisers niet voldoet aan redelijke eisen van welstand. De rechtbank overweegt het volgende.
4.3.4 De rechtbank begrijpt de standpunten van partijen aldus dat in de eerste plaats in geschil is de vraag of verweerder bevoegd is beleid ter zake van de welstandsbeoordeling van in het gebied Larserpoort/A6 te bouwen reclamemasten te formuleren. De rechtbank beantwoordt deze vraag bevestigend.
Uit artikel 44, aanhef en onder d, in samenhang met artikel 12, eerste lid, Ww vloeit voort dat aan verweerder bij de toepassing van deze bepalingen een ruime mate van beoordelingsvrijheid toekomt of een bouwwerk aan redelijke eisen van welstand voldoet, met dien verstande dat voldoende aandacht dient te worden geschonken aan het ingevolge artikel 48, eerste lid, Ww in te winnen advies van de welstandscommissie.
Krachtens artikel 4:81, eerste lid, Awb is verweerder bevoegd beleidsregels - volgens artikel 1:3, vierde lid, Awb een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan - vast te stellen met betrekking tot een aan hem toekomende bevoegdheid, zoals in dit geval de welstandsbeoordeling van bouwwerken.
Het besluit van 4 augustus 1998 van verweerder, genomen in navolging van de welstandscommissie, moet dan ook worden geacht te strekken tot vaststelling van beleidsregels ter zake van de wel-standsbeoordeling van reclamemasten in het gebied Larserpoort/A6. Dat de gemeenteraad ingevolge artikel 8, zesde lid, Ww in de bouwverordening criteria omtrent redelijke eisen van welstand als bedoeld in artikel 12 Ww Pro moet opnemen, doet hieraan niets af. Deze bepaling sluit de bevoegdheid van verweerder tot het vaststellen van beleidsregels niet uit en bovendien moeten de bewuste criteria - anders dan de beleidsregels waar het in het onderhavige geval om gaat - worden aangemerkt als algemeen verbindende voorschriften.
4.3.5 Ten tweede zijn partijen verdeeld over de vraag of de inhoud van verweerders beleid zich wel verdraagt met de omvang van de welstandsbeoordeling, zoals die aan verweerder toekomt.
De rechtbank stelt voorop dat volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State de welstandstoets zich in het algemeen dient te richten naar de bouwmogelijkheden die het geldende bestemmingsplan biedt, hetgeen betekent dat de welstandstoets niet mag leiden tot beperkingen die een reële verwezenlijking van de aan de grond toegekende bestemming belemmeren. De kans dat die situatie zich voordoet, is kleiner naarmate het bestemmingsplan meer mogelijkheden biedt de toegekende bestemming te realiseren. Dat ligt echter anders indien uit de voorschriften en de systematiek van het bestemmingsplan volgt dat die mogelijkheden ten volle dienen te worden gerespecteerd, welke opzet bij de welstandstoets dan een gegeven vormt.
In het onderhavige geval regelt het bestemmingsplan ter zake van het oprichten van reclamemasten op gronden met de bestemming "Bedrijfsterrein" niet meer dan dit is toegestaan tot een maximale hoogte van 25 m. Op grond van hetgeen eisers hebben aangevoerd, kan de rechtbank niet tot de conclusie komen dat het beleid van verweerder, dat geenszins afdoet aan de mogelijkheid om op eigen terrein een reclamemast van 25 m hoog op te richten, ertoe zou leiden dat een reële verwezenlijking van de bestemming "Bedrijfsterrein" wordt belemmerd. Verder is het betreffende bestemmingsplanvoorschrift niet van een zodanige opzet dat daaruit moet worden afgeleid dat de planwetgever heeft bedoeld de maximale bouwmogelijkheden van reclamemasten van allerlei massa en situering, mits niet hoger dan 25 m, steeds onverkort mogelijk te maken. Hieruit volgt dat welstandshalve wel degelijk beperkingen kunnen worden gesteld aan onder meer de situering en bouwmassa van reclamemasten.
De rechtbank is gelet op het vorenstaande van oordeel dat niet kan worden gezegd dat verweerder niet is gebleven binnen de grenzen van een redelijke beleidsbepaling. Eisers hebben weliswaar nog aangevoerd dat verweerder ook voor een andere beleidsvariant had kunnen kiezen, maar aangezien dit nu juist inherent is aan de beoordelingsvrijheid van verweerder, kan dit niet leiden tot een ander oordeel.
4.3.6 Het enkele feit dat verweerder zijn beleid eerst naar aanleiding van de bouwaanvraag van eisers heeft geformuleerd, kan - zoals eisers naar de rechtbank begrijpt stellen - niet tot het oordeel leiden dat verweerder zijn beleid niet in redelijkheid aan eisers kan tegenwerpen. Aan verweerder komt - als reeds overwogen - een ruime mate van beoordelingsvrijheid toe en inzichten omtrent de welstand van bouwwerken kunnen in de loop van de tijd wijzigen. De rechtbank wijst in dit verband op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 7 juli 1994, nr. R03.91.3702, gepubliceerd in Bouwrecht 1994, blz. 1012.
4.3.7 De rechtbank constateert evenwel dat het onderhavige welstandsbeleid van verweerder niet is bekendgemaakt op de in artikel 3:42 Awb Pro voorgeschreven wijze, zodat deze beleidsregels niet in werking zijn getreden. Nu evenwel eisers zelf wel degelijk bekend zijn met deze beleidsregels en verweerder zowel bij de primaire besluitvorming als bij het bestreden besluit uitgebreid aandacht heeft besteed aan de inhoud van deze beleidsregels en aan de punten waarop het bouwplan van eisers daaraan niet voldoet, is de rechtbank van oordeel dat deze tekortkoming niet behoeft te leiden tot vernietiging van het bestreden besluit.
4.3.8 Tussen partijen is niet in geschil dat het bouwplan van eisers niet past in het welstandsbeleid terzake van verweerder. Eisers richten zich met name tegen het door verweerder overgenomen negatief advies van de welstandscommissie, waarbij partijen van mening verschillen of verweerder van dit advies dan wel - met hetzelfde resultaat voor eisers - van het welstandsbeleid, waarop dit advies is gebaseerd, had moeten afwijken. Dienaangaande overweegt de rechtbank het volgende.
4.3.9 Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State moet bij welstandstoetsing in de regel groot gewicht worden toegekend aan het advies van de welstandscommissie.
Niet zonder reden voorziet de Woningwet in de instelling van een commissie van onafhankelijke deskundigen voor het uitbrengen van adviezen over ingediende bouwplannen. Deze advisering moet worden gezien als een waarborg voor een verantwoorde en - binnen zekere grenzen - geobjectiveerde beoordeling van welstandsaspecten.
Hoewel burgemeester en wethouders niet aan het welstandsadvies gebonden zijn en de verantwoordelijkheid voor de welstandstoetsing bij hen berust, mogen zij aan het advies in beginsel doorslaggevende betekenis toekennen. Het overnemen van het welstandsadvies behoeft in de regel geen nadere toelichting, tenzij de aanvrager of een derde-belanghebbende een tegenadvies overlegt van een andere deskundig te achten persoon of instantie. Dit is anders indien het welstandsadvies naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat burgemeester en wethouders het niet - of niet zonder meer - aan hun oordeel omtrent welstand ten grondslag hadden mogen leggen.
4.3.10 Naar het oordeel van de rechtbank is er in het onderhavige geval sprake van een welstandsadvies dat verweerder niet zonder meer aan hun oordeel omtrent de redelijke eisen van welstand van het bouwplan van eisers ten grondslag had mogen leggen. Zij overweegt daartoe dat eisers onder de gegeven omstandigheden het beding, vastgelegd in het koopcontract en de transportakte terzake levering van het perceel […]laan 36 door de gemeente Lelystad, inhoudende dat het bestemmingsplan zodanig zal worden gewijzigd dat de plaatsing van een reclamezuil op de eigen kavel mogelijk is, in die zin mochten opvatten dat die reclamezuil commercieel te exploiteren zou zijn, dat wil zeggen winstgevend en niet alleen ten behoeve van de profilering van de eigen bedrijfsnaam of producten. Hierbij is in aanmerking genomen dat dit beding tot stand is gekomen in het kader van onderhandelingen over de - zij het niet volledige - compensatie door de gemeente Lelystad van een substantieel premieverlies door eisers bij vestiging van hun bedrijf te Lelystad, voorts dat het bouwplan van eisers ten tijde van het passeren van de transportakte op 16 juni 1998 volledig bekend was bij verweerder, zonder dat dit verweerder aanleiding heeft gegeven tot enige voorafgaande waarschuwing aan eisers omtrent de aanvaardbaarheid van dit bouwplan, en tenslotte dat de volgens het welstandsbeleid en -advies toelaatbare reclamebebordingsoppervlakte van 25 m² - zoals eisers voldoende aannemelijk hebben gemaakt - anders dan de beoogde oppervlakte van 75 m² geen commerciële exploitatie van de reclamemast mogelijk maakt.
Verweerder heeft door het vorenstaande niet te onderkennen gehandeld in strijd met artikel 3:2 Awb Pro en het bestreden besluit in strijd met artikel 7:12, eerste lid, Awb onvoldoende gemotiveerd.
4.4 Slotsom
Gelet op al het vorenoverwogene komt de rechtbank tot de slotsom dat het beroep van eisers gegrond is en dat het bestreden besluit moet worden vernietigd.
De rechtbank zal verweerder met toepassing van artikel 8:72, vierde en vijfde lid, Awb opdragen om met inachtneming van deze uitspraak binnen de in het dictum te stellen termijn een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
De rechtbank acht voldoende termen aanwezig om verweerder met toepassing van artikel 8:75 Awb Pro te veroordelen tot betaling van de kosten die eisers in verband met de behandeling van dit geding redelijkerwijs hebben moeten maken.
De rechtbank wijst eisers er - ten overvloede - op dat deze uitspraak niet betekent dat verweerder nu zonder meer het thans voorliggende bouwplan heeft te aanvaarden. Zij geeft partijen dan ook in overweging met elkaar in overleg te treden over mogelijke aanpassingen van dit bouwplan op het punt van - bijvoorbeeld - de grootte van de diameter van de reclamemast en de omvang van de uit een oogpunt van commerciële exploitatie vereiste minimale reclamebebordingsoppervlakte.
5. Beslissing
De rechtbank
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
bepaalt dat verweerder binnen tien weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming daarvan een nieuw besluit op het bezwaarschrift d.d. 19 november 1998 van eisers neemt;
gelast dat de gemeente Lelystad aan eisers het door hun gestorte griffierecht ad f 450,= vergoedt; en
veroordeelt verweerder in de kosten die eisers in verband met de behandeling van het beroep hebben moeten maken, tot op heden begroot op f 1.420,= en wijst de gemeente Lelystad aan als de rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden.
Gewezen door mr W.J.B. Cornelissen en in het openbaar uitgesproken op 31 december 1999 in tegenwoordigheid van mr P. Bos als griffier.
Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbende en het bestuursorgaan hoger beroep open. Dit dient te worden ingesteld binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak door een beroepschrift en een kopie van deze uitspraak te zenden aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
afschrift verzonden op