Uitspraak
RECHTBANK ZWOLLE
Sector Bestuursrecht
De Voorzieningenrechter
Reg.nr.: AWB 03/861
UITSPRAAK
betreffende het verzoek om toepassing van artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in het geschil tussen:
Stichting De Faunabescherming,
gevestigd te Amstelveen
verzoekster,
gemachtigde: mw. A.P. de Jong, secretaris van verzoekster,
en
het college van Gedeputeerde Staten van Flevoland,
verweerder.
1. Besluit waarop het verzoek betrekking heeft
Het aanwijzingsbesluit ex artikel 67 van de Flora- en faunawet, gepubliceerd op 2 juli 2003.
2. Ontstaan en loop van de procedure
Bij aanwijzingsbesluit ex artikel 67 van de Flora- en faunawet (verder te noemen: Ffw) heeft verweerder jachtaktehouders (jagers) en jachtopzieners die zijn aangesloten bij de stichting Faunabeheer Flevoland en provinciale medewerkers bijzondere handhavingstaken aangewezen voor het doden van vossen. Voor de jagers geldt de aanwijzing gedurende de periode 15 oktober tot en met 31 januari tussen zonsopkomst en zonsondergang.
Verzoekster heeft bij schrijven van 5 juli 2003 bezwaar aangetekend tegen dit aanwijzingsbesluit.
Bij schrijven van 6 juli 2003 heeft verzoekster de voorzieningenrechter van deze rechtbank verzocht een voorlopige voorziening te treffen als bedoeld in artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), inhoudende een schorsing van het besluit van verweerder.
Op 15 juli 2003 heeft verzoekster een aantal stukken ingezonden die zij van belang acht voor de behandeling van het verzoek.
Verweerder heeft op 17 juli 2003 een verweerschrift ingezonden.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek behandeld ter zitting van 20 mei 2003, alwaar verzoekster is verschenen bij gemachtigde mw. de Jong, voornoemd, vergezeld door de heer H. Niesen en verweerder zich heeft doen vertegenwoordigen door de heren ing. A. van der Wal, drs. E.E. van de Water en mr. H. Harmsma.
3. Overwegingen
Ingevolge artikel 8:81 van de Awb kan de voorzieningenrechter van de rechtbank op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
Dit in aanmerking genomen dient te worden nagegaan of met betrekking tot het aanwijzingsbesluit van verweerder, gepubliceerd op 2 juli 2003, het belang van verzoekster bij een onverwijlde voorlopige voorziening opweegt tegen het belang van onmiddellijke uitvoering van bedoeld besluit.
Voorzover hierbij het geschil in de bodemprocedure wordt beoordeeld, heeft het oordeel van de voorzieningenrechter daaromtrent een voorlopig karakter en is dat niet bindend voor de beslissing in die procedure.
Artikel 67, lid 1, van de Ffw bepaalt dat Gedeputeerde staten kunnen bepalen dat, wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat, in afwijking van het bepaalde in de artikelen 9, 11, 12, 50, 51 en 53, door door hen aan te wijzen personen of categorieën van personen de stand van bij ministeriële regeling aangewezen beschermde inheemse diersoorten of andere diersoorten of verwilderde dieren op door gedeputeerde staten aan te wijzen gronden kan worden beperkt:
a. in het belang van de volksgezondheid en openbare veiligheid;
b. in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer;
c. ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, bedrijfsmatige visserij en wateren of
d. ter voorkoming van schade aan flora en fauna.
Toepassing van dit artikel vereist een gedegen onderbouwing, waarbij in ieder
geval acht dient te worden geslagen op de in dit artikel aangegeven beperkingen. Voorts is het blijkens de wetsgeschiedenis de bedoeling, dat van deze bevoegdheid een terughoudend gebruik wordt gemaakt.
Verweerder heeft het aanwijzingsbesluit ex artikel 67 Ffw gebaseerd op de volgende gronden:
1. het belang van de volksgezondheid;
2. het belang van de openbare veiligheid;
3. het voorkomen van belangrijke schade aan vee; en
4. het voorkomen van schade aan de fauna.
Volksgezondheid
Ten aanzien van de volksgezondheid heeft verweerder aangevoerd dat door de aanwezigheid van vossen in de directe leefomgeving van mensen, zoals bijvoorbeeld in Almere waar een vos in de kruipruimte van een woning een worp met jongen had, er een risico bestaat op de overdracht van levensgevaarlijke ziekten, zoals de vossenlintworm.
De overdracht van deze ziekten kan direct, of via uitwerpselen/ grond/groenten/fruit van de vos op de mens overgaan, of van de vos via een huisdier op de mens overgedragen worden.
Van de zijde van verzoekster is aangevoerd dat het gaat om ziekten waarbij tal van diersoorten drager kunnen zijn. Met betrekking tot de vossenlintworm blijkt uit onderzoek dat de aanwezigheid hiervan tot op heden alleen plaatselijk in Groningen en Zuid-Limburg is vastgesteld. Deskundigen stellen dat de kans op besmetting voor de mens zeer klein wordt geacht.
De voorzieningenrechter is met verzoekster van oordeel dat de aanwijzing ex artikel 67 Ffw voor het doden van vossen niet gedragen kan worden door het argument van de volksgezondheid, nu ook uit het door verweerder overgelegde artikel ter zake van de vossenlintworm blijkt dat deze niet in Flevoland en wijde omgeving voorkomt.
Openbare veiligheid
Verweerder heeft hierbij aangegeven dat volgens het waterschap Zuiderzeeland de vos vorig jaar 5 of 6 holen in primaire waterkeringen heeft gegraven. Het betrof de Gooimeerdijk en de IJsselmeerdijk. Primaire waterkeringen mogen onder geen beding ondermijnd worden.
Daarnaast graaft de vos in spoorwegtaluds - vorig jaar drie holen - waardoor de kans op verzakking van het spoor en daarmee kans op ontsporing van treinen ontstaat.
Verzoekster heeft hiertegen over gesteld dat gegevens van het waterschap of de NS hieromtrent ontbreken. Daarnaast is gesteld dat het graven door vossen aan de binnenzijde (landzijde) in een dijk geen ondermijning betekent van een primaire waterkering. Het waterkerend vermogen van een dijk wordt bepaalde door de stevigheid van de buitenzijde en de constructie van het hart van de dijk.
Het waterschap en de NS zal de dijken en taluds regelmatig moeten controleren, en eventuele graafactiviteiten van vossen zullen dan altijd in een vroeg stadium worden ontdekt. Deze kunnen dan gerepareerd ofwel aangevuld worden, hetgeen behoort tot het reguliere onderhoud.
De voorzieningenrechter stelt vast, dat het om nog geen tien holen gaat en ziet op grond daarvan niet in, dat de aanwijzing ex artikel 67 zoals die thans luidt, hier geboden is. Zoals ter zitting door de gemachtigden van verweerder is aangegeven wordt bij het constateren van een gegraven hol in een dijk of spoorwegtalud de vos, indien nog aanwezig, verjaagd en wordt het gegraven hol gedicht door degenen die verantwoordelijk zijn voor het onderhoud aan dijken en spoorwegtaluds. De dijken zijn geen jachtterrein, zodat daar door jagers niet geschoten mag worden.
Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter brengt de in het kader van artikel 67 te betrachten terughoudendheid mee, dat een minder vergaande maatregel wordt getroffen, bijvoorbeeld door de activiteiten van de onderhoudsmedewerkers te legaliseren via een ontheffing ex artikel 68. Het gaat te ver te verlangen, dat alle (spoor)dijken van voswerende afrastering worden voorzien, zoals verzoekster wil.
Voorkoming van belangrijke schade aan vee
Verweerder heeft deze grond met name gebaseerd op de overweging dat door de vos schade wordt veroorzaakt bij bedrijven met scharrelkippen. In beginsel dienen bedrijven hun kippen afdoende te beschermen. In Flevoland hebben echter sommige kavels waarop de scharrelkippen een vrije uitloop hebben vaak een zeer grote, niet te omrasteren oppervlakte. De grootste in Flevoland bedraagt 850.000 m5.
Verzoekster heeft aangevoerd dat het met betrekking tot pluimvee duidelijk is dat het gaat om kwetsbare een weerloze dieren. Wanneer deze dieren niet afdoende door de eigenaar worden beschermd kan het gebeuren dat een predator een exemplaar beschadigt of doodt. Een vos is daartoe in staat, maar dat geldt ook voor andere predatoren, zoals bunzing, hermelijn, hond of kat. In het geval van pluimvee dient schade te worden voorkomen door het treffen van werende maatregelen.
De voorzieningenrechter is met verweerder van oordeel dat van de grote pluimveebedrijven echter niet gevergd kan worden dat zij een voswerend hek om hun perceel plaatsen om schade te voorkomen, waarbij opgemerkt, dat dit afgezien van de economische consequenties zou leiden tot een ongewenste “verhekking” van het landschap.
Hoewel er ongetwijfeld ook andere predatoren van pluimvee zijn is het willen terugbrengen van de vossenstand in en rond deze pluimveebedrijven niet onredelijk te noemen.
Voorkoming van schade aan de fauna
Verweerder heeft hiertoe aangevoerd dat de vos vogels predeert die op of in de bodem broeden. Tevens predeert de vos het broedsel. Onderzoek van o.a. het SOVON, Alterra en Landschapsbeheer Nederland wijst uit dat in Flevoland de predatie door verschillende predatoren op broedsels van weidevogels een significant negatief effect heeft op het broedsucces.
Een heel aantal bodem- en holenbroedende vogels in Flevoland, zoals bijvoorbeeld de grauwe kiekendief, blauwe kiekendief, bruine kiekendief, kwartel koning en de kemphaan zijn strikt beschermde vogelsoorten overeenkomstig de Vogelrichtlijn. Dit houdt in dat de provincie een verplichting heeft tot het treffen van speciale beschermingsmaatregelen om de instandhouding van deze vogelsoorten te garanderen.
Gedeputeerde Staten van Flevoland geeft in de bijlage “Soortenbeschrijving” van de Nota Flora & Fauna Flevoland aan dat zijn het wenselijk vindt de belangen van de fauna te beschermen, door de vossenstand te beperken. Gedeputeerde Staten maakt hiermee een keuze die het belang van de bodembroedende vogels boven het belang van de vos plaatst.
Verzoekster heeft hiertegen over gesteld dat predatie een natuurlijk proces is. Het gaat er juist om dat moet worden aangetoond dat de predatie door vossen een zodanige negatieve invloed op de bedoelde fauna heeft dat hierdoor sprake is van ‘schade’ in de zin van de wet.
In de aanwijzing ontbreekt elke onderbouwing. In de tekst staat slechts dat er op verschillende plaatsen schade aan weidevogels is vastgesteld, maar wie dat heeft vastgesteld en waaruit dat blijkt is onbekend.
In de Nota Flora & Fauna Flevoland wordt overigens met zoveel woorden gesteld dat de predatie van weidevogels in Flevoland helemaal niet hoog is. Volgens de gegevens van Landschapsbeheer Flevoland bleek de predatie in het algemeen 5,5% te bedragen. Deze constatering komt overeen met de zogenaamde ‘predatiekaart’ die door SOVON en Alterra is gemaakt. Daaruit blijkt dat het predatiepercentage in heel Flevoland ruim onder het landelijk gemiddelde ligt.
De voorzieningenrechter is van oordeel, dat de motiveringsplicht van verweerder niet zover gaat, dat voor de aanwijzingsbevoegdheid ex artikel 67, lid 1, sub d, wetenschappelijk moet worden aangetoond, dat de vossenstand oorzaak is van de teruggang van de weidevogels. Het aannemelijk maken dat beheersing van de vossenpopulatie schade aan weidevogels voorkomt, is voldoende.
Slechts wijzen op het totaal aantal meldingen, en overwegen, dat op verschillende plaatsen schade is vastgesteld, zoals in het bestreden besluit is geschied, zonder uit te splitsen naar gebied, of aan te geven om hoeveel nesten het (ongeveer) gaat, voldoet als motivering echter niet. Hieraan zal in bezwaar meer aandacht moeten worden besteed.
In het verweerschrift worden door verweerder enkele bronnen genoemd.
Volgens de Nota Flora & Fauna Flevoland, welke is vastgesteld op 4 februari 2002 blijkt uit gegevens van de vrijwillige weidevogelbescherming anno 2000 dat de predatie van weidevogels in Flevoland niet dramatisch hoog is, al zijn er op perceelsniveau uitschieters.
Het voortgangsrapport van W. Teunissen c.s., onderzoeksjaar 2002, waarin aangegeven wordt dat het verlies aan weidevogelbroedsels in een 5 kilometerhok in de gemeente Dronten 72,6% bedraagt, dient met de nodige voorzichtigheid te worden gehanteerd. Voornoemd percentage slaat op het verlies door predatie als er geen andere verliesoorzaken zouden zijn. Niet bekeken is, of het om predatie door de vos gaat. Voorts blijkt niet hoeveel nesten in dit 5 kilometerhok met een temperatuursensor gevolgd zijn. Er is slechts duidelijk dat 175 nesten, verdeeld over 13 plaatsen in Nederland gevolgd zijn.
Deze gegevens zouden hooguit aanleiding kunnen geven vlak voor het broedseizoen de vos te bejagen in en in de buurt van die bedreigde gebieden, waarna kan worden bezien, of dit tot een verbetering leidt.
Met betrekking tot het voornemen van verweerder de jaarlijkse aanwas van de vossen af te schieten (ongeveer 400 exemplaren) merkt de voorzieningenrechter op, dat dit ten opzichte van de vorige jaren een zeer forse toename is. Volgens verweerder is dit nodig om de vossenstand tot een aanvaardbaar niveau terug te brengen, zodat de vossen zich terugtrekken in hun oorspronkelijke leefgebieden.
De voorzieningenrechter acht garanties, dat er niet teveel vossen worden geschoten, op zijn plaats. Het verdient daarom aanbeveling meer dan door het in het bestreden besluit genoemde jaarlijkse overzicht grip te houden op de aantallen die worden gedood. Hoewel het moeilijk is de levende vossen te tellen, zouden tevens de effecten van het afschot op de vossenstand zo goed mogelijk in kaart moeten worden gebracht.
Gelet op al het vorenstaande concludeert de voorzieningenrechter dat het aanwijzingsbesluit een goede motivering ontbeert en lijkt het erop, dat de geboden terughoudendheid door verweerder onvoldoende in acht is genomen.
Hierin wordt aanleiding gezien het verzoek om een voorlopige voorziening toe te wijzen en het bestreden besluit te schorsen.
De voorzieningenrechter merkt over het besluit nog het volgende op:
De voorzieningenrechter acht het met de terughoudendheid in overeenstemming, dat er door de jagers slecht in een bepaalde periode op de vos gejaagd mag worden.
Het is echter niet duidelijk, en het lijkt ook niet in overeenstemming met de geest van de wet, dat het hele grondgebied van de provincie is aangewezen. Motivering voor de aanwijzing van de gehele provincie ontbreekt. Ook ter zitting is hiervoor geen motivering gegeven. Integendeel, verweerder heeft aangegeven dat het er vooral om gaat de vos te verdringen uit de bebouwde gebieden. In het eind 2003 te verwachten faunabeheerplan zal de in geding zijnde aanwijzing beperkt worden tot bepaalde gebieden.
De voorzieningenrechter ziet niet in waarom een beperking van de aan te wijzen gronden wel neergelegd kan worden in een faunabeheersplan, maar niet reeds nu in het aanwijzingsbesluit ex artikel 67 van de Ffw.
Ter zitting is nog gesproken over de vraag of populatiebeheer van de vos überhaupt mogelijk is. Door beide partijen wordt niet in twijfel getrokken dat de vos zijn leefgebied uitbreidt, maar tevens wordt erkend dat de vos, bij intensieve bejaging, grotere nesten pleegt te werpen, waardoor het aantal vossen niet zal afnemen.
De voorzieningenrechter meent, dat nu de wetgever uitdrukkelijk via artikel 67 van de Ffw de mogelijkheid schept om de vossenpopulatie te beheren, het niet aangaat die mogelijkheid als zinloos af te doen en om die reden een aanwijzingsbesluit te vernietigen. Ten overvloede merkt de voorzieningenrechter op, dat dit niet wegneemt, dat verweerder dit in zijn afwegingen zou kunnen betrekken en/of evalueren of de aanwijzing tot het gewenste resultaat leidt.
Tenslotte is er door de toewijzing van het verzoek aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die verzoekster redelijkerwijs in verband met de behandeling van haar verzoek heeft moeten maken. Deze kosten zijn onder toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op € 24,70, zijnde reiskosten. Van overige kosten is niet gebleken.
-5. Beslissing
De voorzieningenrechter van de rechtbank
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening toe en schorst het bestreden besluit;
- bepaalt dat deze schorsing voortduurt tot zes weken na de datum van bekendmaking van het besluit op bezwaar;
- veroordeelt verweerder in de kosten van verzoekster ten bedrage van € 24,70;
- bepaalt dat verweerder het door verzoekster betaalde griffierecht ad € 232,- aan haar vergoedt;
- wijst de provincie Flevoland aan als de rechtspersoon die deze bedragen dient te vergoeden aan eiseres.
Gewezen door mw. mr. L.E.C. van Rijckevorsel-Besier, voorzieningenrechter, en in het openbaar uitgesproken op 28 juli 2003 in tegenwoordigheid van Y. van der Zaan-van Arnhem als griffier.
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.
afschrift verzonden op 28 juli 2003.