Uitspraak
RECHTBANK ZWOLLE
Sector Bestuursrecht
Meervoudige Kamer
Reg. nrs.: AWB 03/632, AWB 03/688 en AWB 03/690
UITSPRAAK
in het geschil tussen:
1. het college van gedeputeerde staten van Overijssel,
2. A B.V., gevestigd te B,
gemachtigde: mw. mr. M. Bekooy, advocaat te Enschede
3. het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Hof van Twente,
eisers
en
de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, verweerder
en
Natuur en Milieu Overijssel, gevestigd te Zwolle,
belanghebbende
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder d.d. 9 april 2003.
2. Ontstaan en loop van de procedure
Op 18 december 2001 heeft eiser sub 3. (hierna: burgemeester en wethouders) een verklaring van geen bezwaar als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) aangevraagd bij eiser sub 1 (hierna: gedeputeerde staten). Bij besluit van 16 april 2002 hebben gedeputeerde staten de verklaring verleend.
Bij besluit van 6 juni 2002 heeft verweerder met toepassing van artikel 19a, tiende lid, van de WRO de verklaring van geen bezwaar van gedeputeerde staten vervangen door een weigering van de verklaring.
Tegen het besluit van 6 juni 2002 hebben gedeputeerde staten op 15 juli 2002 bezwaar gemaakt. Eiseres sub 2. (hierna: A) en burgemeester en wethouders hebben tegen het besluit van 6 juni 2002 op respectievelijk 15 en 16 juli 2002 bezwaar gemaakt. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren ongegrond verklaard.
Bij brief van 13 mei 2003, ontvangen op 16 mei 2003, hebben gedeputeerde staten tegen dit besluit beroep ingesteld. Het beroepschrift is op 3 juli 2003 aangevuld. A en burgemeester en wethouders hebben elk op 19 mei 2003 beroep tegen het besluit ingesteld. Deze beroepschriften zijn op respectievelijk 18 juli 2003 en 22 juli 2003 aangevuld.
Verweerder heeft op 11 november 2003 een verweerschrift ingezonden.
De beroepen zijn op 10 juni 2004 gevoegd ter zitting behandeld. Namens gedeputeerde staten is dhr. H. Schuman verschenen. Namens A is dhr. C verschenen, bijgestaan door de gemachtigde van A voornoemd. Namens burgemeester en wethouders is dhr. C.W. Kuijper verschenen.
Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. W.J.A. Vellekoop en ing. W. Dirksen, bijgestaan door mr. drs. M. Uittenbosch.
Namens belanghebbende zijn dhr. A. Schimmelpenninck en dhr. G. van de Velde verschenen.
3. Motivering
De rechtbank dient te beoordelen of het bestreden besluit in rechte kan worden gehandhaafd.
Van belang zijn artikel 19a, negende en tiende lid van de WRO. Hierin is, voor zover van belang, bepaald:
9. Indien de inspecteur van de ruimtelijke ordening aan gedeputeerde staten te kennen heeft gegeven dat de beoogde vrijstelling in kennelijke strijd is met het nationaal ruimtelijk beleid en gedeputeerde staten niettemin besluiten tot verlening van de verklaring van geen bezwaar, treedt het besluit van gedeputeerde staten niet in werking.
(…)
10. Onze Minister kan gedurende acht weken na verzending aan de inspecteur van de ruimtelijke ordening van de mededeling, bedoeld in het negende lid, het besluit van gedeputeerde staten vervangen door een eigen besluit inhoudende weigering van de verklaring. Alvorens te besluiten hoort hij de Rijksplanologische Commissie en gedeputeerde staten. Indien Onze Minister binnen die termijn geen besluit heeft bekendgemaakt dan wel zoveel eerder als hij heeft medegedeeld van vervanging af te zien, treedt het besluit van gedeputeerde staten in werking. Gedeputeerde staten doen daarvan mededeling aan de gemeenteraad of in voorkomend geval burgemeester en wethouders.
Vooropgesteld wordt dat verweerder slechts gebruik mag maken van zijn bevoegdheid tot het nemen van een vervangingsbesluit wanneer sprake is van kennelijke strijd met nationaal ruimtelijk beleid. Dit vloeit voort uit het bepaalde in artikel 19a van de WRO, zoals hiervoor geciteerd. Kennelijke strijd met nationaal ruimtelijk beleid houdt blijkens de wetsgeschiedenis in dat sprake moet zijn van een flagrante conflictsituatie met het in PKB's of rijksnota's vastgelegde nationale ruimtelijke beleid.
In het bestreden besluit heeft verweerder overwogen dat sprake is van strijd met beleidsuitspraak 4.10 van de Vinex, dat onder meer bepaalt dat nieuwbouw voor bedrijfsvestigingen in het buitengebied wordt tegengegaan, voor zover deze geen functie hebben voor de agrarische bedrijfsvoering of het beheer van het gebied ter plaatse. In het verweerschrift heeft verweerder de strijd met de Vinex uitgebreid tot het (algemene) bundelingsbeleid als verwoord in paragraaf II.2 van de Vinex.
Eisers zijn van mening dat er geen sprake is van strijd met het Vinex-beleid, onder meer omdat er geen sprake is van nieuwbouw voor een bedrijfsvestiging c.q. de vestiging van een nieuw bedrijf in het buitengebied.
De rechtbank deelt de opvatting van eisers dat beleidsuitspraak 4.10 van de Vinex slechts betrekking heeft op vestiging van nieuwe bedrijven en niet op uitbreiding van bestaande bedrijven. Dit kan worden afgeleid uit de tekst van de beleidsuitspraak, waarin wordt gesproken over “nieuwbouw voor woningen en voor bedrijfsvestigingen”. Bevestiging van dit standpunt wordt gevonden in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 19 november 2003, JB 2004/17, waarin is overwogen dat het rijksbeleid ziet op nieuwvestiging van bedrijven.
Bovendien dient beleidsuitspraak 4.10 van de Vinex beschouwd te worden als een nadere invulling van de in hoofdstuk II geformuleerde uitgangspunten van beleid, meer specifiek het bundelingsbeleid. Het bundelingsbeleid ziet uitdrukkelijk op vestiging van bedrijven (in stadsgewesten dan wel stedelijke centra of kernen) en heeft derhalve geen betrekking op uitbreiding van bestaande bedrijven. De invulling in beleidsuitspraak 4.10 van de Vinex kan derhalve ook om die reden slechts op nieuwvestiging zien.
Dat in het Streekplan 2000+ richtlijnen zijn gegeven die in dat opzicht verder gaan en niet alleen gelden voor nieuwvestiging, maar tevens voor uitbreiding van bestaande bedrijven doet hieraan niet af. Het is immers aan provinciale staten toegestaan verdere restricties op te leggen dan het nationale beleid voorschrijft. In zoverre is echter sprake van provinciaal beleid, zodat dit buiten beschouwing dient te blijven voor de beoordeling of er sprake is van strijd met nationaal ruimtelijk beleid.
De rechtbank is van oordeel dat er in het onderhavige geval geen sprake is van nieuwvestiging. Het bedrijf van A is immers reeds sinds 1987 gevestigd op de plaats waar de uitbreiding beoogd is. Ook is er, anders dan verweerder meent, geen sprake van nieuwe activiteiten. A hield en houdt zich bezig met wapeningsstaal. Zij heeft gesteld, en ook ter zitting nader toegelicht, dat de toekomstige activiteiten alle reeds plaatsvinden. De overplaatsing van personeel vanuit D en E naar B brengt geen wijziging van activiteiten met zich. Het gaat materieel om een uitbreiding van bestaande werkzaamheden; dat de extra mankracht daarvoor afkomstig is uit een andere vestiging is niet relevant. Het produceren van wapeningsstaal dat gebruikt kan worden voor dakbedekking vindt ook al enige jaren plaats, nog los van het feit dat een veranderde toepassing van het wapeningsstaal op zich nog niet betekent dat de activiteiten van A wijzigen.
De toekomstplannen betreffen gezien het voorgaande slechts “meer van hetzelfde” op dezelfde plaats. Van nieuwe activiteiten en van nieuwvestiging is geen sprake. Als gevolg hiervan zijn beleidsuitspraak 4.10 van de Vinex en het bundelingsbeleid niet van toepassing.
In dit kader is namens verweerder tevens aangevoerd dat op grond van de Vinex in open ruimte een restrictief beleid dient te worden gehanteerd. Verweerder miskent daarmee echter dat het bedrijf van A niet in de open ruimte is gelegen. Open ruimte in de zin van de Vinex is immers het gebied dat op de kaart Ruimtelijke hoofdstructuur, behorende bij de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening, als zodanig is aangegeven, waartoe het onderhavige gebied niet behoort. Het restrictieve beleid voor de open ruimte is derhalve in dit geval niet van toepassing.
In de primaire beslissing is door verweerder aangevoerd dat het plan van A tevens in strijd komt met de Ecologische Hoofdstructuur (hierna: EHS). In het bestreden besluit wordt erkend dat het bedrijf van A niet in de EHS ligt, maar wordt opgemerkt dat de uitbreiding het aangrenzende deel van de EHS zal beïnvloeden. In het verweerschrift wordt hierover opgemerkt dat de referentie aan het Structuurschema Groene Ruimte (hierna: SGR) en het aanhangend beleid als grond voor het vervangingsbesluit is vervallen. Ter zitting is namens verweerder uitdrukkelijk verklaard dat de strijd met de Vinex de enige grond is die is gehandhaafd. Verweerder heeft daarbij onder ogen gezien dat inmiddels reparatiewetgeving is uitgevaardigd.
Nu verweerder zowel in het verweerschrift als ter zitting zo uitdrukkelijk te kennen heeft gegeven dat het beleid zoals dat verwoord is in het SGR als grondslag is prijsgegeven, kan en behoeft de rechtbank daaraan niet te toetsen.
Strijd met ander nationaal beleid dan de Vinex en het beleid uit het SGR is door de Inspecteur noch verweerder als grondslag voor het bestreden besluit aangevoerd en dit is ook - ondanks de diverse, telkens wisselende stellingnames van verweerder - niet aannemelijk geworden. Voor zover gedeputeerde staten de in het Streekplan 2000+ voorgeschreven procedures voor uitbreiding van bestaande bedrijven niet gevolgd zouden hebben - wat hier uitdrukkelijk in het midden gelaten wordt - kan hooguit sprake zijn van strijd met provinciaal beleid. In dat geval kan verweerder echter geen gebruik maken van de vervangingsbevoegdheid van artikel 19a, tiende lid, van de WRO.
Gezien het voorgaande is verweerder ten onrechte tot de conclusie gekomen dat er sprake is van strijd met nationaal ruimtelijk beleid. Verweerder heeft dan ook in redelijkheid geen gebruik kunnen maken van zijn bevoegdheid tot vervanging van de verklaring van geen bezwaar van gedeputeerde staten.
Het vorenoverwogene leidt tot de slotsom dat de beroepen gegrond zijn en het bestreden besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:4 van Pro de Awb. Verweerder zal worden opgedragen een nieuw besluit te nemen, rekening houdend met hetgeen in deze uitspraak is overwogen. De rechtbank acht termen aanwezig om met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb verweerder een - hieronder nader aangegeven - termijn te stellen voor het nemen van een nieuw besluit op bezwaar.
De rechtbank acht voldoende termen aanwezig verweerder met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb in de kosten te veroordelen die A in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken.
4. Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder binnen vier weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar neemt met inachtneming van deze uitspraak;
- verstaat dat de Staat (Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer) aan eisers het door hen gestorte griffierecht ad (elk) € 232,-- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de kosten die A in verband met de behandeling van het beroep heeft moeten maken, tot op heden begroot op € 644,--;
- wijst de Staat aan als de rechtspersoon die deze kosten aan A vergoedt.
Gewezen door mw. mr. M.H.P. Beukelman, voorzitter, en mw. mr. L.E.C. van Rijckevorsel-Besier en mr. W.J.B. Cornelissen, rechters, en in het openbaar uitgesproken op 23 juni 2004 in tegenwoordigheid van mr. R.A. Eskes als griffier.
Tegen deze uitspraak staat voor een belanghebbende en het bestuursorgaan hoger beroep open. Dit dient te worden ingesteld binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak door een beroepschrift en een kopie van deze uitspraak te zenden aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
afschrift verzonden op 23 juni 2003.