Uitspraak
Raad
van State
No. R01.93.1576.
Datum uitspraak: 9 december 1996
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geschil tussen:
[appellant] te [woonplaats]
(appellant)
en
de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij
(verweerder).
Bij besluit van 14 augustus 1992 heeft verweerder geweigerd appellant een vergunning te verlenen voor de invoer vanuit Denemarken van 50 paar roodvoorhoofdkanaries (Serinus pusillus) en vijf paar haakbekken (Pinicola enucleator).
Tegen dit besluit heeft appellant bij schrijven van 19 augustus 1992 een bezwaarschrift ingediend bij verweerder.
Bij schrijven van 19 augustus 1992 heeft appellant zich tevens gewend tot de Voorzitter van de Afdeling rechtspraak van de Raad van State met het verzoek om met toepassing van artikel 107 van Pro de Wet op de Raad van State de voorlopige voorziening te treffen hem aan te merken als ware hij in het bezit van de door hem gevraagde en door verweerder geweigerde vergunning.
Bij beschikking van 14 oktober 1992 (AB 1994, 128) heeft de Voorzitter dit verzoek afgewezen.
Bij besluit van 6 mei 1993 heeft verweerder de bezwaren van appellant ongegrond verklaard.
Dit besluit is aan deze uitspraak gehecht.
Tegen dit besluit heeft appellant bij schrijven van 28 mei 1993, ingekomen bij de Raad van State op 1 juni 1993, beroep ingesteld bij de Afdeling rechtspraak van de Raad van State.
Bij schrijven van 25 november 1993 heeft appellant zijn beroep gemotiveerd.
Dit schrijven is aan deze uitspraak gehecht.
Desgevraagd heeft verweerder bij schrijven van 4 mei 1994 een verweerschrift ingediend.
Het geschil is op 17 november 1995 behandeld in een openbare vergadering van de Afdeling, waarin appellant, vertegenwoordigd door mr J.G.G. W., gemachtigde, en verweerder, vertegenwoordigd door mevrouw mr G. S., ambtenaar ten departemente, hun standpunten hebben toegelicht.
In rechte
Op 1 januari 1994 is in werking getreden de Wet van 16 december 1993 tot wijziging van de Wet op de rechterlijke organisatie, de Algemene wet bestuursrecht, de Wet op de Raad van State, de Beroepswet, de Ambtenarenwet 1929 en andere wetten, alsmede intrekking van de Wet administratieve rechtspraak overheidsbeschikkingen (voltooiing eerste fase herziening rechterlijke organisatie), Stb. 1993, 650, welke nadien is gewijzigd. Uit de in deel 6, artikel I, van deze wet neergelegde overgangsbepalingen volgt dat het geschil dient te worden behandeld met toepassing van het recht dat gold voor 1 januari 1994, behoudens ten aanzien van de regeling inzake de proceskostenveroordeling in de artikelen 8:75 en 8:75a van de Algemene wet bestuursrecht.
Ingevolge artikel 7 - zoals dit artikel luidde ten tijde van het bestreden besluit - van de Vogelwet 1936, hierna te noemen: de Vogelwet, is het verboden beschermde vogels onder zich te hebben, te koop te vragen, te kopen, te koop aan te bieden, te verkopen, af te leveren, te vervoeren, ten vervoer aan te bieden, in te voeren, door te voeren of uit te voeren.
Ingevolge artikel 21 van Pro de Vogelwet kan in het belang van de vogelstand, de opvoeding of de wetenschap vergunning worden gegeven tot het verrichten van de bij de artikelen 5,6,7,8 en 9 verboden handelingen.
In artikel 28 van Pro het Vogelbesluit 1937 is bepaald dat een zodanige vergunning (in de Vogelbeschikking 1937 als vogelvergunning F aangeduid) wordt verleend door de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder 2 , van de Vogelwet wordt onder "beschermde vogels" verstaan: alle vogels, welke behoren tot een der in Europa in het wild levende soorten, met uitzondering van de tamme duivenrassen, de tamme knobbelzwanen en de in artikel 2 van Pro de Jachtwet genoemde vogels.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de EG-Richtlijn van 2 april 1979, 79/409/E.E.G. (Pb. EG no. L 103 van 25 april 1979) van de Raad, zoals nadien gewijzigd, inzake het behoud van de vogelstand, hierna te noemen: de Vogelrichtlijn, heeft deze richtlijn betrekking op de instandhouding van alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied van de Lid-Staten waarop het Verdrag van toepassing is.
Ingevolge artikel 6, eerste lid, van de Vogelrichtlijn, verbieden, onverminderd het bepaalde in de leden 2 en 3, de Lid-Staten voor alle in artikel 1 bedoelde Pro vogelsoorten de verkoop, het vervoer voor verkoop en het in bezit hebben voor verkoop alsmede het ten verkoop aanbieden van levende en dode vogels alsmede van gemakkelijk herkenbare delen van deze vogels of uit deze vogels verkregen producten.
Ingevolge artikel 14 van Pro de Vogelrichtlijn kunnen de Lid-Staten beschermingsmaatregelen treffen die strenger zijn dan in deze richtlijn wordt voorgeschreven.
Bij brief van 10 augustus 1992 heeft appellant zich tot verweerder gewend met het verzoek om, voorzover rechtens vereist, vergunning te verlenen tot invoer vanuit Denemarken naar Nederland van 50 paar roodvoorhoofdkanaries (Serinus pusillus) en vijf paar haakbekken (Pinicola enucleator).
Het beroep van appellant richt zich tegen de in het bestreden besluit gehandhaafde weigering hem in het bezit te stellen van de gevraagde vergunningen.
Appellant kan zich hiermee niet verenigen en heeft daartoe aangevoerd - zakelijk weergegeven - dat de Vogelwet in strijd is met het Europese recht: het verbieden van invoer van beide vogelsoorten is in strijd met de artikelen 30 tot en met 34 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, hierna te noemen: het EG-Verdrag.
Verweerder heeft in het bestreden besluit onder andere aangevoerd dat de vogelsoorten roodvoorhoofdkanarie en haakbek niet in de artikelen 2 en 3 van het Vogelbesluit 1937 betreffende onbeschermde vogels worden genoemd en evenmin in artikel 2 van Pro de Jachtwet. Verder behoren zij tot een der in Europa in het wild levende soorten in de zin van artikel 1, onder 2 , van de Vogelwet. De haakbek komt als vogelsoort regelmatig op het Europese gebied van de Lid-Staten voor; hij broedt in Noord-Scandinavie, Noord-Rusland en verder oostwaarts.
De roodvoorhoofdkanarie komt niet in de Lid-Staten van de EG voor. Hij is veelvuldig waargenomen op de noordhellingen van de Kaukasus,welk gebied tot Europa wordt gerekend; het broedgebied is Klein-Azie, Kaukasus, Iran en verder oostwaarts. Daarmee zijn, aldus verweerder, beide soorten beschermd in de zin van het laatstgenoemde artikel en staat de verbodsbepaling van artikel 7 van Pro de Vogelwet aan verlening van de gevraagde vergunning in de weg. Aangezien het doel van appellant om exemplaren van de hiervoor genoemde vogelsoorten te houden, te weten voor handel en uitvoer, niet verenigbaar is met de in artikel 21 van Pro de Vogelwet genoemde belangen, kan appellant evenmin een vogelvergunning F worden verleend.
De Afdeling overweegt op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting als volgt.
Bij de beoordeling van het onderhavige geschil is het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen, verder te noemen: het Hof, van 23 mei 1990 (zaak C-169/89, Schots sneeuwhoen, Jurispr. 1990, blz. I-2143) van belang. Hierin heeft het Hof geoordeeld dat de Vogelrichtlijn een uitputtende regeling bevat van de bevoegdheden van de Lid-Staten op het gebied van het behoud van in het wild levende vogels. Wat betreft de draagwijdte van de in artikel 14 van Pro de Vogelrichtlijn aan de Lid-Staten toegekende bevoegdheid, heeft het Hof geoordeeld dat Lid-Staten strengere beschermingsmaatregelen dan in de Vogelrichtlijn voorgeschreven mogen treffen ten aanzien van:
1. trekvogels, die - aldus de derde overweging van de Vogelrichtlijn - een gemeenschappelijk erfgoed vormen, en
2. de soorten genoemd in Bijlage I (meest acuut bedreigde vogels) bij de Vogelrichtlijn.
Wat de overige in de Vogelrichtlijn bedoelde vogelsoorten betreft, mogen de Lid-Staten geen strengere beschermingsmaatregelen treffen dan in de richtlijn zijn voorzien, behalve ten aanzien van:
3. soorten die op het eigen grondgebied van de desbetreffende Lid-Staten leven.
Voorts is bij de behandeling van het onderhavige geschil het arrest van het Hof van 8 februari 1996 (zaak C-149/94, Vergy) van belang. Dit arrest is aan deze uitspraak gehecht. Hierin heeft het Hof voor recht verklaard dat de Vogelrichtlijn niet van toepassing is op in gevangenschap geboren en opgekweekte vogels. Naar het oordeel van het Hof draagt een dergelijke uitbreiding van de beschermingsregeling niet bij tot het behoud van het natuurlijk milieu als bedoeld in de tweede overweging van de considerans van de Vogelrichtlijn, noch tot de bescherming op lange termijn en het beheer van de natuurlijke bronnen als integrerend deel van het erfgoed van de Europese volkeren.
Hieraan heeft het Hof toegevoegd dat, aangezien de Gemeenschapswetgever de verhandeling van in gevangenschap geboren en opgekweekte vogels van in het wild levende soorten niet heeft geregeld, de Lid-Staten bevoegd blijven om dienaangaande een regeling te treffen, zij het dat de artikelen 30 e.v., van het EG-Verdrag in acht moeten worden genomen.
In zijn aanvraag van 10 augustus 1992 om een vergunning - voor zover rechtens vereist - voor de invoer van 50 paar roodvoorhoofdkanaries en vijf paar haakbekken heeft appellant verklaard dat deze vogels in Denemarken zijn gekweekt. De Afdeling gaat ervan uit dat de aanvraag van appellant uitsluitend in gevangenschap geboren en opgekweekte vogels betreft. De Vogelrichtlijn is derhalve niet van toepassing op de onderhavige vogels.
Verweerder heeft in dit verband in het bestreden besluit gesteld dat "(...) de (Vogel)richtlijn in artikel 1 geen Pro onderscheid (maakt) t.a.v. gekweekte of wilde vogels en in beginsel alle exemplaren (zijn) beschermd".
Dit standpunt is, gelet op het hierboven genoemde arrest van het Hof van 8 februari 1996, onjuist.
Gelet op het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat het bestreden besluit in dit opzicht is genomen in strijd met het Gemeenschapsrecht, zodat dit besluit dient te worden vernietigd op de in artikel 8, eerste lid, onder a, van de Wet administratieve rechtspraak overheidsbeschikkingen genoemde grond.
De Afdeling overweegt voorts het volgende.
Volgens het hierboven genoemde arrest van het Hof van 8 februari 1996 staat het de nationale wetgever evenwel vrij om, onverminderd de artikelen 30 e.v., van het EG-Verdrag, voor in gevangenschap geboren en opgekweekte vogels een regeling te treffen. Ook al zou de Vogelwet een regeling bevatten als door het Hof bedoeld, dan neemt dit niet weg dat het in artikel 7 van Pro die wet neergelegde invoerverbod het karakter heeft van een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve invoerbeperking in de zin van artikel 30, van het EG-Verdrag en dat dit verbod alleen kan worden gerechtvaardigd op grond van artikel 36, van het EG-Verdrag.
Wat deze laatste bepaling betreft heeft verweerder een beroep gedaan op het Verdrag van 19 september 1979 inzake het behoud van wilde dieren en planten en hun natuurlijk milieu in Europa (Trb. 1989, 175), hierna te noemen: de Conventie van Bern. De Conventie van Bern kent een drietal bijlagen en onder andere zowel Denemarken, Nederland als de Europese Gemeenschap zijn toegetreden tot deze Conventie.
De Afdeling stelt vast dat ten tijde van het bestreden besluit de haakbek en de roodvoorhoofdkanarie op Bijlage II (streng beschermde diersoorten) voorkwamen.
In artikel 6, aanhef, van de Conventie van Bern is bepaald dat iedere Verdragsluitende Partij passende en noodzakelijke maatregelen neemt in de vorm van wetten en voorschriften om te zorgen voor bijzondere bescherming van de in het wild voorkomende diersoorten, genoemd in Bijlage II. In dit artikel is onder e verder bepaald dat het, waar het deze soorten betreft, met name is verboden het houden en het binnenlands verhandelen van deze dieren, hetzij levend, hetzij dood, met inbegrip van opgezette dieren, en van ieder gemakkelijk te herkennen deel of product van deze dieren, voor zover zulks bijdraagt tot de doeltreffendheid van de bepalingen van dit artikel.
Verder heeft verweerder in zijn bestreden besluit ter onderbouwing van zijn standpunt dat onderhavige vogels dienen te worden beschermd op grond van de Conventie van Bern gewezen op de preambule van deze Conventie en de toelichting daarop. Dienaangaande overweegt de Afdeling dat onder andere in deze preambule van de Conventie van Bern het volgende is vermeld.
(...)
"Erkennende dat de in het wild voorkomende dier- en plantesoorten een natuurlijk erfgoed vormen van esthetische, wetenschappelijke, culturele, recreatieve, economische en intrinsieke waarde, en dat het van belang is dit natuurlijke erfgoed te beschermen en door te geven aan de komende generaties;"
(...)
"Zich ervan bewust dat het in stand houden van de natuurlijke leefmilieus een van de wezenlijke bestanddelen is van de bescherming en het behoud van de in het wild voorkomende dier- en plantesoorten;"
(...)
Daarnaast heeft ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Conventie van Bern deze Conventie ten doel te zorgen voor de instandhouding van de in het wild voorkomende dier- en plantensoorten en de daarbij behorende leefmilieus, met name die soorten en die leefmilieus voor de instandhouding waarvan de samenwerking van verschillende Staten is vereist, en een zodanige samenwerking te bevorderen.
Uitgangspunt is dat de onderhavige vogels in gevangenschap zijn geboren en opgekweekt. Gelet op de preambule van de Conventie van Bern alsmede gelet op artikel 1, eerste lid, van deze Conventie, waarin steevast wordt gesproken over in het wild voorkomende diersoorten, vermag de Afdeling, mede in het licht van het arrest van het Hof van 8 februari 1996, niet in te zien dat verweerder ter onderbouwing van zijn beroep op artikel 36 van Pro het EG-Verdrag ter rechtvaardiging van de handelsbelemmering onverkort een beroep kon doen op de Conventie van Bern.
In dit opzicht is verweerder naar het oordeel van de Afdeling te kort geschoten in zijn motivering.
De Afdeling is dan ook van oordeel dat het bestreden besluit tevens in strijd is met het in het algemeen rechtsbewustzijn levend beginsel van behoorlijk bestuur dat een beschikking moet kunnen worden gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde en voor de betrokkene kenbare motivering.
Het bestreden besluit moet daarom eveneens worden vernietigd op de grond genoemd in artikel 8, eerste lid, onder d, van de Wet administratieve rechtspraak overheidsbeschikkingen.
Nu niet is gebleken van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten, acht de Afdeling geen termen aanwezig toepassing te geven aan artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State;
Recht doende in naam der Koningin:
I. vernietigt het besluit van verweerder van 6 mei 1993, kenmerk J. 935521;
II. gelast dat door de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij) aan appellant het door hem gestorte recht (f 170,--) wordt vergoed.
Aldus vastgesteld te Den Haag op 9 december 1996