Uitspraak
RAAD VAN STATE
No. H01.97.1411.
Datum uitspraak: 3 december 1998.
AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant]. te [woonplaats]
appellant
tegen de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Haarlem van 30 september 1997 in het geding tussen:
appellant
en
burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer.
1. Procesverloop.
Bij brief van 6 juni 1996 heeft appellant zich tot burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer gewend met - onder meer - bezwaar tegen het plaatsen van verkeerslichten bij een uitrit naast zijn perceel. Bij brief van 1 juli 1996 heeft hij een nader bezwaarschrift ingediend.
Tegen de, naar hij stelt, weigering van burgemeester en wethouders om een beslissing te nemen op het op 1 juli 1996 ingediende bezwaar, heeft appellant bij brief van 3 oktober 1996 beroep ingesteld bij de arrondissementsrechtbank te Haarlem (hierna: de rechtbank). Bij uitspraak van 30 september 1997, verzonden op 7 oktober 1997, heeft de rechtbank het ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft appellant bij brief van 6 november 1997, bij de Raad van State ingekomen op 7 november 1997, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 4 december 1997. Deze brief is aangehecht.
Bij brief van 4 juni 1998 hebben burgemeester en wethouders een memorie van antwoord ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 augustus 1998, waar appellant in persoon en burgemeester en wethouders, vertegenwoordigd door mr M.L.M. L., ambtenaar der gemeente, zijn verschenen.
2. Overwegingen.
De Afdeling stelt voorop dat blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting appellant met zijn brieven van 6 juni 1996 en 1 juli 1996 niet heeft beoogd te bereiken dat burgemeester en wethouders bestuursdwang zouden toepassen ten aanzien van de in het geding zijnde verkeerslichten, zoals ook de rechtbank uitdrukkelijk heeft overwogen. Appellant ging ervan uit dat aan de plaatsing van de verkeerslichten een besluit van burgemeester en wethouders ten grondslag lag. Hiertegen heeft hij bij brief van 1 juli 1996 formeel een bezwaarschrift ingediend. De verdere procedure dient in dat licht te worden bezien.
De rechtbank heeft overwogen dat burgemeester en wethouders terzake van de plaatsing geen besluit hebben genomen en dat het enkele feit dat appellant dacht dat burgemeester en wethouders wel een zodanig besluit moesten hebben genomen, niet kan leiden tot de conclusie dat er sprake is van een besluit als bedoeld in artikel 1:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het bezwaar was derhalve niet-ontvankelijk. Dit betekent dat het beroep tegen het, wat zij noemt, fictieve besluit ongegrond dient te worden verklaard, aldus de rechtbank.
De Afdeling overweegt hierover het volgende.
Ingevolge artikel 8:1, eerste lid, van de Awb kan een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen bij de rechtbank.
Ingevolge artikel 1:3 van Pro de Awb wordt onder besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
Ingevolge artikel 6:2 van Pro de Awb wordt voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep met een besluit gelijkgesteld: a. de schriftelijke weigering een besluit te nemen, en b. het niet tijdig nemen van een besluit.
In het onderhavige geval hebben burgemeester en wethouders niet schriftelijk geweigerd een besluit te nemen, maar hebben zij niet (schriftelijk) gereageerd op het bezwaar van appellant.
Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 17 juli 1998 inz. no. H01.97.0644 (NJB 1998, p. 1515, nr 36), is, gelet op de bewoordingen en de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 6:2, voor de vaststelling van de voorzieningen welke openstaan tegen het niet tijdig nemen van een besluit, bepalend het antwoord op de vraag welke voorzieningen zouden openstaan, indien een reëel besluit zou zijn genomen. Zoals de Afdeling in die uitspraak en ook reeds eerder, bijvoorbeeld in haar uitspraak van 17 augustus 1995 inz. no. H01.95.0109 (Bouwrecht 1995, blz. 846), tevens heeft overwogen is een beslissing op bezwaar als zodanig een besluit, waartegen beroep bij een bestuursrechter kan worden ingesteld, ongeacht of deze rechter ook bevoegd is kennis te nemen van een beroep tegen het primaire besluit. Verder volgt uit het systeem van (afdeling 7.2 van) de Awb dat een bestuursorgaan (tijdig) op een ingediend bezwaar dient te beslissen, ook indien dit kennelijk niet-ontvankelijk is.
Vastgesteld kan worden dat burgemeester en wethouders niet (tijdig) op het bezwaar hebben beslist. Burgemeester en wethouders hebben ter zitting ook erkend dat zij appellant in een eerder stadium schriftelijk hadden moeten (en kunnen) informeren.
Het met toepassing van artikel 6:2, aanhef en onder b, van de Awb maken van bezwaar of het instellen van beroep tegen het uitblijven van een beslissing is primair te zien als een procedureel middel om een bestuursorgaan tot besluitvorming te bewegen.
Het bestuursorgaan zal in het algemeen alsnog een reële beslissing dienen te nemen - dat kan ook hangende de procedure tegen het niet tijdig nemen van een beslissing - waartegen de nodige rechtsmiddelen kunnen worden aangewend. In de Awb is niet bepaald dat het niet tijdig beslissen op een bepaalde wijze materieel moet worden geduid. In dit geval is ook niet in een bijzondere wet terzake een bepaling opgenomen. De Afdeling acht bij gebreke van een zodanige bepaling in het algemeen en ook in dit geval geen reden aanwezig om het niet tijdig nemen van een besluit, aan de hand van hetgeen het bestuursorgaan in de loop van de procedure naar voren heeft gebracht, wat betreft de inhoud met een uitdrukkelijk besluit gelijk te stellen. De Afdeling komt in zoverre terug op hetgeen zij hierover heeft overwogen in haar uitspraak van 18 januari 1996 inz. no. H01.95.0104. De rechtbank had dan ook niet, zoals zij impliciet heeft gedaan, het niet tijdig nemen van een beslissing dienen op te vatten als een niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar, in welke gedachtegang het beroep ongegrond is, maar, omdat niet tijdig is beslist op het bezwaar, het beroep gegrond moeten verklaren, nu er geen redenen waren voor een andersluidend oordeel. Omdat er evenwel geen sprake is van enig besluit van burgemeester en wethouders tot plaatsing van de verkeerslichten waar bezwaar tegen kon worden gemaakt en de beslissing op bezwaar derhalve niet anders dan een niet-ontvankelijkverklaring kon inhouden, had de rechtbank, uit een oogpunt van proceseconomie, met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb zelf in de zaak kunnen voorzien en het bezwaar niet-ontvankelijk kunnen verklaren. De Memorie van Toelichting bij (het huidige) artikel 6:2 laat Pro immers uitdrukkelijk de mogelijkheid open dat in bezwaar of beroep ook de inhoud van het te nemen besluit aan de orde komt, waarbij als voorbeeld wordt vermeld dat, indien tijdens de procedure voor een rechter blijkt welk besluit genomen had moeten worden, deze niet behoeft te volstaan met de uitspraak dat het bestuur niet tijdig heeft beslist, maar hij ook een oordeel kan geven over de inhoud van dat besluit.
Uit het vorenoverwogene volgt dat de aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank had behoren te doen zal de Afdeling, onder gegrondverklaring van het beroep, het bezwaar, waarop nog niet is beslist, niet-ontvankelijk verklaren.
De Afdeling acht geen termen aanwezig om toepassing te geven aan artikel 8:73 van Pro de Awb en burgemeester en wethouders te veroordelen in de schade die appellant stelt te hebben geleden door de plaatsing van de verkeerslichten.
Zoals hiervoor is overwogen ligt daaraan immers niet een besluit van burgemeester en wethouders ten grondslag. Het gaat om feitelijk handelen door de NS, de eigenaar van het desbetreffende perceel, dat tot de gestelde schade heeft geleid.
De Afdeling acht wel termen aanwezig om burgemeester en wethouders op na te melden wijze in de proceskosten te veroordelen.
3. Beslissing.
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State Recht doende in naam der Koningin:
I. vernietigt de uitspraak van de rechtbank;
II. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep alsnog gegrond;
III. verklaart het bezwaar niet-ontvankelijk;
IV. wijst het verzoek om schadevergoeding af;
V. veroordeelt burgemeester en wethouders in de door appellant in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van respectievelijk ƒ 1.420,00 en ƒ 710,00, derhalve totaal ƒ 2.130,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het totale bedrag dient door de gemeente Haarlemmermeer te worden betaald aan de Secretaris van de Raad van State (girorekening Raad van State 507590 onder vermelding van het zaaknummer);
VI. gelast dat de gemeente Haarlemmermeer aan appellant het door hem voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht (totaal ƒ 515,00) vergoedt.
Uitgesproken in het openbaar op 3 december 1998.
2