Uitspraak
Raad van State
H01.98.0114.
Datum uitspraak: 22 JULI 1999
AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
A te B, appellant,
tegen de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Zwolle van 24 december 1997 in het geding tussen:
appellant
en
burgemeester en wethouders van Dalfsen.
1. Procesverloop
Bij brief van 6 januari 1995 hebben burgemeester en wethouders van Dalfsen (hierna: burgemeester en wethouders) afwijzend beslist op het verzoek van appellant om permanente bewoning van de recreatiewoning C-weg 34 te Dalfsen te gedogen.
Bij besluit van 13 juli 1995 hebben burgemeester en wethouders het hiertegen ingestelde bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 24 december 1997, verzonden op 30 december 1997, heeft de arrondissementsrechtbank te Zwolle (hierna: de rechtbank) het tegen dit besluit ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft appellant bij brief van 16 januari 1998, bij de Raad van State ingekomen op 19 januari 1998, aangevuld bij brief van 3 maart 1998 hoger beroep ingesteld. Laatstgenoemde brief is aangehecht.
Bij brief van 28 augustus 1998 hebben burgemeester en wethouders een memorie van antwoord ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 januari 1999, waar burgemeester en wethouders, vertegenwoordigd door S. Volkerink en mr. W.E.M. Klostermann, ambtenaren der gemeente, zijn verschenen. Appellant is niet ter zitting verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Het geschil in hoger beroep, spitst zich toe op de vraag of burgemeester en wethouders terecht hebben geweigerd de permanente bewoning van de recreatiewoning te gedogen.
2.2. De schriftelijke weigering een met het geldende bestemmingsplan strijdige gebruik te gedogen kan in het algemeen niet worden geduid als een besluit in de zin van artikel 1:3, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Zodanige weigering houdt immers niet meer in dan een verklaring van burgemeester en wethouders dat een gedraging of toestand die verboden is niet kan worden gedoogd. De betrokkene weet dan door deze verklaring dat hij verkeert in de normale situatie dat tegen een overtreding van een wettelijk voorschrift door burgemeester en wethouders kan worden opgetreden, maar deze wetenschap kan niet worden aangemerkt als een rechtsgevolg. Eerst wanneer burgemeester en wethouders overgaan tot toepassing van bestuursdwang of het opleggen van een last onder dwangsom is er sprake van een rechtsgevolg en van een besluit in de zin van artikel 1:3, tweede lid, van de Awb, waartegen de betrokkene de rechtsmiddelen van de Awb kan aanwenden.
2.3.1.Met betrekking tot permanente bewoning van recreatiewoningen als thans in geding hebben burgemeester en wethouders algemene regels vastgesteld en gepubliceerd waarmee zij aangeven in welke gevallen de permanente bewoning van deze woningen zal worden toegestaan. Deze algemene regels omvatten bepalingen die het karakter hebben van beleidsregels in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Awb. Op grond van artikel 4:84 van Pro de Awb zijn burgemeester en wethouders gehouden bij het nemen van beslissingen omtrent het al dan niet toestaan van permanente bewoning deze beleidsregels te volgen, zij het dat zij op grond van de zogeheten inherente afwijkingsbevoegdheid in bijzondere omstandigheden kunnen afwijken van een beleidsregel ten gunste van een of meer belanghebbenden. Dat wil zeggen dat betrokkenen aanspraak kunnen maken op het toestaan van permanente bewoning in de in de beleidsregels aangegeven gevallen en dat zij ook een beroep kunnen doen op de inherente afwijkingsbevoegdheid. Appellant heeft zich beroepen op deze beleidsregels en - impliciet - op de inherente afwijkingsbevoegdheid. Het Verzoek van appellant moet dan ook worden opgevat als een verzoek om de in de beleidsregels neergelegde aanspraak ook in zijn geval te aanvaarden. Appellant verlangt dat de beleidsregels ook op hem worden toegepast en dat de voor hem uit artikel 4:84 van Pro de Awb voortvloeiende aanspraak door het bevoegde bestuursorgaan wordt erkend. De schriftelijke weigering dit te doen moet aldus worden opgevat als een weigering deze beleidsregels op appellant toe te passen en derhalve worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3, tweede lid, van de Awb.
2.4. Appellant betoogt dat de toepassing die burgemeester en wethouders aan de beleidsregels hebben gegeven onbillijke gevolgen heeft voor hem, nu hij zijn recreatiewoning - anders dan vele anderen - op de peildatum, 1 juli 1994, niet permanent bewoonde.
2.4.1.De beleidsregels houden in, kort samengevat, dat burgemeester en wethouders niet handhavend optreden tegen degene die op 1 juli 1994 stond ingeschreven in het bevolkingsregister van de gemeente Dalfsen of aantoont. de recreatiewoning op die datum daadwerkelijk permanent te bewonen. De recreatiewoningen van de desbetreffende eigenaren en gebruikers krijgen de status "recreatiewoningen waar permanente bewoning is toegestaan". Deze status blijft behouden in geval van rechtsopvolging en vervalt slechts indien de opvolgende eigenaren en gebruikers de recreatiewoning uitsluitend voor recreatieve doeleinden in gebruik (doen) nemen.
2.4.2.Burgemeester en wethouders hebben in de beleidsregels algemene regels neergelegd omtrent het gebruik van hun bevoegdheid om handhavend op te treden tegen het gebruik van recreatiewoningen in strijd met de geldende bestemmingsplannen. Het gaat niet om het verlenen van vrijstelling, maar om het afzien van handhavend optreden. Aldus zijn, buiten de bij de Wet op de Ruimtelijke Ordening voorziene mogelijkheden om, planologische maatregelen getroffen. Dit is niet gebeurd door de gemeenteraad, onder gehoudenheid van goedkeuring van gedeputeerde staten, maar door burgemeester en wethouders die met de handhaving van de bestemmingsplannen zijn belast. Tenzij er sprake is van bijzondere omstandigheden dient echter in beginsel onverkort te worden vastgehouden aan hetgeen in een bestemmingsplan is geregeld. Een algemeen geldend en verstrekkend gedoogbeleid als het onderhavige is niet aanvaardbaar, omdat daarmee op het stelsel van de Wet op de Ruimtelijke Ordening ernstig inbreuk wordt gemaakt. Gedogen kan alleen dan worden aanvaard, indien na zorgvuldige afweging de belangen van de gedoogde meer zwaarwegend zijn dan het belang, dat met de handhaving van het bestemmingsplan is gemoeid. Dit zal slechts bij uitzondering het geval zijn. Een algemeen gedoogbeleid zou wellicht aanvaardbaar kunnen worden geacht in het kader van een algehele legalisatieprocedure indien daarmee vooruitgelopen wordt op een in gang gezette herziening van de desbetreffende bestemmingsplannen. Uit de stukken is echter gebleken dat burgemeester en wethouders mede tot de vaststelling van de beleidsregels hebben besloten, omdat gedeputeerde staten van Overijssel geen goedkeuring zullen verlenen aan een herziening van de desbetreffende bestemmingsplannen die voorziet in legalisering van het gebruik van de betrokken recreatiewoningen als permanente woning. Het gevoerde algemene gedoogbeleid moet dan ook in strijd met de Wet op de Ruimtelijke Ordening worden geacht.
2.4.3.Uit het voorgaande volgt dat appellant aan deze beleidsregels geen aanspraak kan ontlenen op permanente bewoning van de recreatiewoning, terwijl ook de vraag of aanspraak bestaat op toepassing van de inherente afwijkingsbevoegdheid niet aan de orde kan komen. Burgemeester en wethouders moesten hun afwijzende beslissing op het verzoek van appellant dan ook handhaven.
2.5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, met verbetering van de gronden, te worden bevestigd.
2.6. Voor een proceskostenveroordeling zijn geen termen. H01.98.01146
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door dr. J.C.K.W. Bartel, Voorzitter, en mr. F.H. van der Burg en mr. P.J.J. van Buuren, Leden,
in tegenwoordigheid van mr. P.J.A.M. Broekman, ambtenaar van Staat.
w.g. Bartel
Bij afwezigheid van de Voorzitter
ambtenaar van Staat: (w.g. Roelfsema)
ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 22 juli 1999
12-13. Verzonden:
Voor eensluidend afschrift, de Secretaris van de Raad van State, voor deze,