Uitspraak
Raad van State
H01.98.1170.
Datum uitspraak: 1 juli 1999
AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het bestuur van de stichting Vervangingsfonds en Bedrijfsgezondheidszorg voor het Onderwijs, statutair gevestigd te Rotterdam appellant
tegen de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Utrecht van 21 april 1998 in het geding tussen:
burgemeester en wethouders van Woerden
en
appellant.
Procesverloop
Bij besluit van 2 mei 1996 heeft appellant van burgemeester en wethouders van Woerden teruggevorderd een bedrag van f 16.516,27 in verband met ten onrechte door burgemeester en wethouders gedeclareerde en vervolgens aan hen uitbetaalde vervangingskosten voor onderwijspersoneel.
Tegen dit besluit hebben burgemeester en wethouders bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 17 oktober 1996, verzonden op die datum, heeft appellant het bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 21 april 1998, verzonden op die datum, heeft de arrondissementsrechtbank te Utrecht (hierna: de rechtbank) het tegen dit besluit ingestelde beroep gegrond verklaard en de bestreden beslissing op bezwaar vernietigd Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft appellant bij brief van 29 mei 1998, bij de Raad van State ingekomen op 2 juni 1998, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 30 juni 1998. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 4 september 1998 hebben burgemeester en wethouders een memorie van antwoord ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 april 1999, waar appellant, vertegenwoordigd door mr. G.F.M. Gigase, werkzaam bij de stichting Vervangingsfonds en Bedrijfsgezondheidszorg,
en burgemeester en wethouders, vertegenwoordigd door mr. T.J.W.M. Stals, werkzaam bij de Vereniging "Verenigde Bijzondere Scholen voor onderwijs op algemene grondslag" te Den Haag, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. In geschil is de terugvordering van een bedrag van f 16.516,27, dat appellant aan burgemeester en wethouders van Woerden heeft uitbetaald. De betaling van dit bedrag is geschied op declaraties die burgemeester en wethouders, in hun hoedanigheid van bevoegd gezag van de basisschool "'t Ravelijn", bij meergenoemde stichting, verder te noemen: de Stichting, hebben ingediend ter zake van bekostiging van vervanging van afwezig onderwijspersoneel in het schooljaar 1992/1993. Vast staat dat de weigering van appellant dit bedrag te bekostigen, rechtmatig is. Die weigering is voor het bedrag van f 5.528,09 gebaseerd op het ontbreken van een verantwoording van de betrokken declaraties, en voor het bedrag van f 10.988,18 op het ten onrechte declareren van vervangingskosten.
2.2. Ingevolge artikel 114a, eerste lid, van de Wet op het basisonderwijs, voor zover hier van belang, is het bevoegd gezag van een school aangesloten bij een door Onze minister aan te wijzen rechtspersoon met volledige rechtsbevoegdheid die zich ten doel stelt waarborgen te bieden voor de kosten voor vervanging bij afwezigheid van personeel. Ingevolge het vierde lid van dit artikel kan de rechtspersoon regels vaststellen ter uitvoering van het eerste lid. De Stichting is de in het eerste lid bedoelde rechtspersoon. Appellant heeft voor het schooljaar 1992/1993 krachtens het vierde lid het Reglement Vervangingsfonds voor het schoo1jaar 1992-1993, hierna: het Reglement, in werking getreden op 1 augustus 1992, vastgesteld. De Afdeling ziet geen grond om het door appellant ter zitting ingenomen standpunt dat het Reglement is aan te merken als een algemeen verbindend voorschrift onjuist te achten.
2.3. Ingevolge artikel 15 van Pro het Reglement, voor zover hier van belang, kan, in gevallen waarin door het niet of niet tijdig voldoen aan de verplichtingen door het bevoegd gezag dan wel door een onjuiste toepassing van de bepalingen uit dit reglement ten onrechte bekostiging van vervanging ten laste van het Vervangingsfonds heeft plaatsgevonden, het bestuur bepalen, dat het ten onrechte betaalde bedrag wordt teruggevorderd als onverschuldigde betaling vermeerderd met de wettelijke rente. De aan het Reglement toegevoegde toelichting luidt voor de artikelen 14 (weigering bekostiging) en 15 als volgt:
"Artikel 14 biedt Pro het bestuur de mogelijkheid de bekostiging van vervanging ten laste van het Vervangingsfonds onder bepaalde omstandigheden geheel of gedeeltelijk te weigeren. Aangezien de controle vrijwel altijd achteraf zal plaatsvinden, zal weigering van de bekostiging in veel gevallen betekenen, dat er bekostiging terugbetaald zal moeten worden. Hierin voorziet het bepaalde in artikel 15. In de beslissing van het bestuur zal met name worden meegewogen in hoeverre het niet of niet tijdig voldoen aan de reglementaire verplichtingen dan wel onjuiste toepassing van het reglement aan het bevoegd gezag verwijtbaar is."
2.4. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak geoordeeld dat appellant bij afweging van de rechtstreeks bij het terugvorderingsbesluit betrokken belangen niet redelijkerwijs heeft kunnen menen dat er sprake was van evenredigheid tussen het met de terugvordering te dienen doel en de nadelige gevolgen daarvan voor belanghebbende, en dat appellant aldus niet heeft voldaan aan de in artikel 3:4 van Pro de Algemene wet bestuursrecht gestelde norm (evenredigheidsbeginsel). De Afdeling volgt de rechtbank niet in deze beoordeling en overweegt daartoe het volgende.
2.5. Op grond van het Reglement, zoals nader uitgewerkt in de daarop gebaseerde Bestuursvoorschriften, vindt de bekostiging van de vervanging ten laste van het Vervangingsfonds dit fonds is gericht op risico-egalisatie voor de lasten die de vervanging van afwezig onderwijspersoneel met zich brengen voor de verplicht aangesloten bevoegde gezagsorganen plaats volgens het zogenoemde "just in time" principe, hetgeen betekent dat declaraties van het bevoegd gezag voor de kosten van vervanging direct en zonder grondige toets worden uitbetaald. Pas achteraf vindt de financieel-administratieve controle door de Stichting op de rechtmatigheid van de declaraties plaats. De eigen verantwoordelijkheid van het bevoegd gezag voor de rechtmatigheid van de declaraties bij de Stichting staat in dit stelsel voorop.
Appellant voert het beleid dat hetgeen onverschuldigd is uitbetaald op grond van niet verantwoorde dan wel onjuiste declaraties in beginsel wordt teruggevorderd. Gelet op de eigen verantwoordelijkheid van het bevoegd gezag, die in het bekostigingsstelsel besloten ligt, is dit beleid niet kennelijk onredelijk te achten. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, verzet het discretionaire karakter van artikel 15 zich Pro niet tegen het strikte terugvorderingsbeleid. De toelichting op artikel 15 maakt Pro dat niet anders, nu het daar gehanteerde begrip 'verwijtbaar' niet los kan worden gezien van de eigen verantwoordelijkheid van het bevoegd gezag, en aldus geacht moet worden ook betrekking te hebben op het niet op juiste wijze toepassing geven door het bevoegd gezag aan de geldende voorschriften.
Appellant kon, zoals hij bij de beslissing op bezwaar heeft gedaan, bij het verrichten van de belangenafweging volstaan met te bezien of bijzondere omstandigheden noopten tot afwijken van het beleid.
2.6. De enkele omstandigheid dat de onjuiste declaraties stammen uit de startfase van het Vervangingsfonds, levert geen bijzondere omstandigheid in vorenbedoelde zin op. Hetgeen burgemeester en wethouders dienaangaande over moeilijkheden met het incorporeren van de vervangingsregistratie in het zogeheten CASO-salarissysteem hebben aangevoerd, biedt geen aanknopingspunten voor een ander oordeel. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, heeft appellant op het bezwaar van burgemeester en wethouders kunnen beslissen zonder nader onderzoek te doen naar de door burgemeester en wethouders gestelde problemen. Ten onrechte heeft de rechtbank dan ook op dit punt de beslissing op bezwaar in strijd geoordeeld met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
De omstandigheid dat appellant eerst in 1995 heeft geconstateerd dat de betrokken declaraties niet voor bekostiging in aanmerking kwamen, en op dat moment de vergoeding van de uitgaven voor het personeel van scholen voor basisonderwijs krachtens artikel 104 van Pro de Wet op het basisonderwijs voor het jaar 1992 reeds definitief was afgerekend, levert evenmin een bijzondere omstandigheid op, die noopte tot afwijking van het beleid. In het bekostigingsstelsel ligt besloten dat de Stichting tot vijf jaar na afsluiting van het schooljaar waarop ze betrekking hebben, controle kan verrichten op uitbetaalde declaraties.
2.7. Uit het vorenstaande volgt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat appellant de beslissing op bezwaar heeft genomen in strijd met de artikelen 3:2 en 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht. Het hoger beroep is dan ook gegrond en de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd.
Nu er geen grond bestaat voor het oordeel dat de beslissing op bezwaar op andere dan de hiervoor besproken gronden onrechtmatig moet worden geoordeeld, ziet de Afdeling aanleiding, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, het beroep bij de rechtbank van burgemeester en wethouders alsnog ongegrond te verklaren.
2.8. Voor een proceskostenveroordeling in hoger beroep zijn geen termen aanwezig.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Utrecht van 21 april 1998, 96/2945 SUBS;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond
Aldus vastgesteld door mr. W.M.G. Eekhof-de Vries, Voorzitter, en mr. P. van Dijk en mr. J.A.M. van Angeren, Leden,
in tegenwoordigheid van mr. D. Haan, ambtenaar van Staat.
w.g. Eekhof-de Vries w.g. Haan
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 1 juli 1999
27. Verzonden:
Voor eensluidend afschrift,
de Secretaris van de Raad van State,
voor deze,