Uitspraak
Raad van State
478
H01.99.0100.
Datum uitspraak: 18 november 1999
AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
A te B, gemeente C, appellant,
tegen de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Roermond van 3 december 1998 in het geding tussen: appellant en burgemeester en wethouders van Roermond.
1 . Procesverloop
Bij schrijven van 23 december 1997 hebben burgemeester en wethouders van Roermond (hierna: burgemeester en wethouders) bekend gemaakt dat zij op 16 december 1997 op de voet van artikel 8a, eerste lid, van de Wet voorkeursrecht gemeenten (hierna: Wvg)
een voorstel aan de raad der gemeente Roermond (hierna: de raad) hebben gedaan tot het vestigen van een voorkeursrecht onder meer met betrekking tot een viertal aan appellant in eigendom toebehorende percelen gelegen in het gebied "[…]berg".
Bij besluit van 17 maart 1998 hebben burgemeester en wethouders het door appellant hiertegen ingestelde bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 3 december 1998, verzonden op dezelfde dag, heeft de arrondissementsrechtbank te Roermond (hierna: de rechtbank) het door appellant tegen dit besluit ingestelde beroep gegrond verklaard, de bestreden beslissing op bezwaar vernietigd en
vastgesteld dat het besluit van 16 december 1997 van rechtswege nietig is. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft appellant bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 13 januari 1999, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
Bij brief van 16 maart 1999 hebben burgemeester en wethouders een memorie ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 juli 1999, waar appellant in persoon, bijgestaan door mr Th.P.J. Hanssens, advocaat te Roermond en mr E.M.J.M. Donners, en burgemeester en wethouders, vertegenwoordigd door mevrouw mr L.T.G. van den
Bongard en mevrouw mr A.J.M. Sampers-Schlicher, beiden ambtenaar der gemeente, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Niet in geschil is dat burgemeester en wethouders bij hun voorstel
van 16 december 1997 aan de raad om voor gronden in het gebied
[…]berg een voorkeursrecht te vestigen, ten onrechte gebruik hebben
gemaakt van de bevoegdheid die is neergelegd in artikel Ba van de Wvg, nu
het bestemmingsplan "[…]berg" op dat tijdstip reeds door de raad was
vastgesteld.
2.2. Bij hun besluit van 17 maart 1998 hebben burgemeester en
wethouders het tegen genoemd voorstel ingediende bezwaar van appellant
niet-ontvankelijk verklaard, overwegende dat het voorstel wegens het
ontbreken van rechtsgevolg niet kan worden aangemerkt als een voor
bezwaar vatbaar besluit.
2.3. De rechtbank heeft zich op goede gronden op het standpunt gesteld
dat de brief van 16 december 1997 moet worden aangemerkt als een besluit
in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, waartegen op grond van
deze wet bezwaar kan worden gemaakt. De rechtbank heeft daarbij terecht
betekenis gehecht aan het feit dat de Wvg, onder meer in artikel 8a, tweede
lid, aan een voorstel ingevolge dat artikel rechtsgevolg verbindt en dat
burgemeester en wethouders voorts klaarblijkelijk ook hebben beoogd om
met toepassing van artikel 8a van de Wvg aan de gemeenteraad voor te
stellen een besluit te nemen op grond van de artikelen 2 en 8 van die wet.
De rechtbank heeft derhalve terecht het beroep van appellant gegrond
verklaard en het besluit van 17 maart 1998 vernietigd.
2.4. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank zich tevens op het
standpunt gesteld dat het primaire besluit van 16 december 1997 van
rechtswege nietig is.
Van nietigheid van rechtswege kan echter slechts in zeer bijzondere gevallen
worden uitgegaan. Uit de wetsgeschiedenis van de Wvg blijkt dat in de
gevallen waarin - door het verstrijken van de termijn van 8 weken, bedoeld in
artikel Ba, derde lid, aanhef en onder d - de wettelijke basis van het
voorkeursrecht is ontvallen, dit voorkeursrecht daardoor niet ophoudt te
bestaan, doch pas vervalt wanneer burgemeester en wethouders daartoe
actie ondernemen, te weten door middel van het plaatsen van een
aantekening bij de bij de gemeentesecretarie ter inzage liggende stukken en
het mededelen aan de betrokkenen en aan de Dienst voor het kadaster en de
openbare registers, ter overschrijving in de openbare registers. Er is
uitdrukkelijk niet gekozen voor een vervallen van rechtswege in verband met
de niet-aanvaardbare onzekerheid die zou ontstaan ten aanzien van de vraag
of het voorkeursrecht nog bestaat of niet.
Ten overvloede wijst de Afdeling erop dat in het zich hier voordoende geval
nietigheid niet het gevolg zou zijn van het - naar buiten toe kenbare -
verlopen van termijnen, doch van een onjuiste wetstoepassing door
burgemeester en wethouders.
Van nietigheid van rechtswege van het primaire besluit is geen sprake. De
aangevallen uitspraak dient daarom in zoverre te worden vernietigd en het
besluit van 16 december 1997 wordt herroepen.
2.5. Appellant heeft aangevoerd schade te hebben geleden als gevolg
van de - naar zijn mening evident onrechtmatige - besluitvorming van
burgemeester en wethouders, onder meer bestaande uit kosten voor het
voeren van procedures in het kader van het indienen van zienswijzen en
bezwaar, tot een bedrag van f 28.965,70, alsmede uit kosten die hij heeft
gemaakt door het feit dat hij door de vestiging van het voorkeursrecht geen
onderhandelingen heeft kunnen voeren met potentiële kopers, tot een bedrag
van circa f 5000,--.
2.6. Voorop staat dat burgemeester en wethouders appellant bij brief
van 2 februari 1998 ervan op de hoogte hebben gesteld dat het voorstel om
op zijn gronden een voorkeursrecht te vestigen van de agenda van de
gemeenteraad van 29 januari 1998 is afgevoerd omdat het, wegens het feit
dat voor het gebied reeds een bestemmingsplan was vastgesteld, niet
mogelijk was om een besluit op basis van artikel 8a van de Wvg te nemen.
Op 10 februari 1998 is hiervan in de Staatscourant mededeling gedaan.
Hieruit vloeit voort dat uitsluitend aan de orde zijn kosten die zijn gemaakt in
het tijdvak van eind december 1997 tot begin februari 1998.
2.7. Ten aanzien van de kosten van rechtsbijstand die in de genoemde
periode zijn gemaakt overweegt de Afdeling dat, naar zij onder meer in haar
uitspraak van 22 oktober 1998, inzake no. H01.97.0352 (NA 1998, 392) o
heeft overwogen, de in een bestuurlijke voorprocedure gemaakte kosten van
rechtsbijstand in beginsel voor rekening van de belanghebbende moeten
blijven en slechts in bijzondere gevallen langs de weg van artikel 8:73 van de
Awb voor vergoeding in aanmerking kunnen komen. Van een bijzonder geval
als hier bedoeld is niet gebleken. Weliswaar staat vast dat burgemeester en
wethouders door bij het nemen van het primaire besluit ten onrechte gebruik
te maken van de bevoegdheid die is neergelegd in artikel 8a van de Wvg een
onrechtmatig besluit hebben genomen, doch de Afdeling ziet geen aanleiding
voor het oordeel dat zij dat besluit tegen beter weten in hebben genomen.
2.8. De periode gedurende welke appellant in redelijkheid in de
veronderstelling heeft kunnen verkeren dat op zijn percelen een
voorkeursrecht van de gemeente rustte, is kort geweest.
Het bestaan van de schadepost van f 5000,-- is derhalve geenszins
aannemelijk geworden. Zo voor het overige al sprake is geweest van kosten
in die periode, is niet aangetoond dat het hier noodzakelijke kosten betreft
die een rechtstreeks verband houden met het primaire besluit van
burgemeester en wethouders.
2.9. De rechtbank heeft het verzoek om schadevergoeding ex artikel
8:73 van de Awb dan ook terecht, zij het op andere gronden, afgewezen.
2.10. Naar de rechtbank terecht heeft opgemerkt, laat het feit dat in het
kader van het hier aan de orde zijnde besluit geen aanleiding wordt gezien
voor een veroordeling tot schadevergoeding op grond van artikel 8:73
onverlet, dat het bestuursorgaan zich gehouden zou mogen voelen aan het
uitkeren van de financiële tegemoetkoming die appellant is aangeboden in de
brief van 12 mei 1998.
2.11. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te
worden vernietigd, voorzover daarbij het primaire besluit nietig is verklaard
en voor het overige, zij het met gedeeltelijke verbetering van gronden, te
worden bevestigd. Zoals hiervoor is aangegeven, wordt het primaire besluit
herroepen.
2.12. Burgemeester en wethouders van Roermond dienen op na te
melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I verklaart het hoger beroep van appellant gegrond;
II vernietigt de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te
Roermond van 3 december 1998, 98/400 BELEI K1, voor zover
daarbij het primaire besluit van 16 december 1997 nietig is
verklaard;
III bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
IV herroept het besluit van burgemeester en wethouders van 16
december 1997, no. 105;
V veroordeelt burgemeester en wethouders van Roermond in de door
appellant in verband met de behandeling van het hoger beroep
gemaakte proceskosten tot een bedrag van f 1.420,00, welk
bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig
verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de gemeente
Roermond te worden betaald aan appellant;
VI gelast dat de gemeente Roermond aan appellant het door hem voor
de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht (f 315,--)
vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr J.A.E. van der Does. Voorzitter, en mr J.J.H. Suyver en mr F.P. Zwart, Leden, in tegenwoordigheid van mr N.T. Zijlstra, ambtenaar van Staat.
w.g. Van der Does w.g. Zijlstra
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 18 november 1999
43-240. Verzonden:
Voor eensluidend afschrift, de Secretaris van de Raad van State, voor deze,