Uitspraak
Raad van State
H01.98.0941.
Datum uitspraak: 26 JULI 1999
AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de Minister van Buitenlandse Zaken, appellant,
tegen de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Haarlem van 23 februari 1998 in het geding tussen:
A en B en
appellant.
1. Procesverloop
Bij brief van 23 juni 1997 hebben A en B bij appellant bezwaar gemaakt tegen het niet beslissen op een op de Wet openbaarheid van bestuur (WOB) gebaseerd verzoek van 29 mei 1997, zoals herhaald bij brief van 9 juni 1997, om informatie.
Bij besluit van 17 juli 1997 heeft appellant het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 23 februari 1998, verzonden op 9 maart 1998, voor zover hier van belang, heeft de arrondissementsrechtbank te Haarlem (hierna: de rechtbank) het tegen dit besluit ingestelde beroep gegrond verklaard, de bestreden beslissing op bezwaar vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen ervan geheel in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft appellant bij brief van 14 april 1998, bij de Raad van State ingekomen op 15 april 1998, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 11 mei 1998. Laatstgenoemde brief is aangehecht.
Bij brief van 25 september 1998 hebben A en B een memorie van antwoord ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 juni 1999, waar appellant, vertegenwoordigd door mr. R.J.H. van Laak, mr. A.H.M. Weeber en mr. P.L.G. van Velzen, medewerkers van de Afdeling bestuursrechtelijke Zaken van de Dienst Juridische Zaken, en A en B, bijgestaan door mr. M. Tjebbes, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Het verzoek ingevolge de WOB heeft betrekking op afschriften van stukken aangaande het verificatieonderzoek naar aanleiding van een aanvraag om legalisatie van enkele Ghanese documenten. Appellant heeft het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard omdat op dat moment tevens een bezwaarschriftprocedure liep tegen de weigering de desbetreffende documenten te legaliseren. Volgens appellant zet de in die procedure geldende bepaling inzake de inzage van stukken - artikel 7:4 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) - de algemene regeling van de WOB inzake de openbaarmaking en geheimhouding van documenten opzij.
2.1.1. De rechtbank is bij de aangevallen uitspraak tot een andersluidend oordeel gekomen en heeft, onder gegrondverklaring van het beroep, de beslissing op bezwaar vernietigd. Gelet op de samenloop van de procedures in de tijd - zowel de procedure ingevolge de WOB als de Awb-procedure waren op dat moment bij de rechtbank aanhangig - hadden A en B Tutu volgens de rechtbank evenwel geen rechtens te respecteren belang meer bij een afzonderlijke beoordeling van en beslissing op hun verzoek om informatie in het kader van de WOB. In het stadium van beroep is de kennisnemingsregeling in alle gevallen van toepassing en kan de betrokkene in het kader van de Awb-procedure de rechter om een beslissing omtrent de kennisneming vragen, aldus de rechtbank. De rechtbank heeft hierin aanleiding gezien om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand te laten.
2.1.2. Het hoger beroep van appellant is alleen gericht tegen de gegrondverklaring van het beroep en tegen de vernietiging van de beslissing op bezwaar, niet tegen het in stand laten van de rechtsgevolgen.
2.2. In deze zaak is de verhouding tussen de WOB en de Awb aan de orde, meer specifiek de vraag of artikel 7:4 van Pro de Awb een uitputtende openbaarmakingsregeling behelst. De Afdeling overweegt hierover het volgende.
2.2.1. Vooropgesteld dient te worden dat het recht op openbaarmaking van informatie ingevolge de WOB uitsluitend het belang dient van een goede en democratische bestuursvoering. Het komt iedere burger in gelijke mate toe. Derhalve kan - zeer specifieke situaties daargelaten - ten aanzien van de publieke openbaarheid van gegevens geen onderscheid worden gemaakt naargelang de persoon of de oogmerken van de verzoeker. Zulk een onderscheid zou in strijd komen met het beginsel van gelijke behandeling. Het zou bovendien om praktische redenen niet werkbaar zijn.
2.2.2. Zoals de Afdeling ook heeft overwogen in haar uitspraak van 3 maart 1998 inz. no. H01.97.0393/QO1, AB 1998, 435, wijkt de WOB als algemene openbaarmakingsregeling voor bijzondere openbaarmakingsregelingen met een uitputtend karakter, neergelegd in wetten in formele zin. Zo'n regeling is uitputtend, indien zij ertoe strekt te voorkomen dat door (afzonderlijke) toepassing van de WOB afbreuk zou worden gedaan aan de goede werking van de materiële bepalingen in de bijzondere wet.
2.2.3. Artikel 7:4 (in bezwaar), artikel 7:18 (in administratief beroep) en artikel 8:29 (in de rechterlijke fase) van de Awb hebben betrekking op de kennisneming van gedingstukken door partijen/belanghebbenden in een bezwaar- of beroepsprocedure. Anders dan de WOB, regelen zij niet de publieke toegang tot informatie, doch de partijtoegang; er is sprake van een processuele functie.
2.2.4. Aan een belanghebbende kan niet, op grond van zijn betrokkenheid in een procedure tegen de overheid, het recht worden ontzegd op kennisneming van gegevens die voor andere burgers openbaar zijn. Het recht van een belanghebbende op kennisneming van gedingstukken is dus minimaal gelijk aan de aanspraak op publieke openbaarheid die aan eenieder toekomt. De mate van publieke toegang is de ondergrens voor de partijtoegang. Bepalingen zoals artikel 7:4, zevende lid, van de Awb geven uitdrukking aan dit beginsel. Omgekeerd rechtvaardigt een weigering van publieke openbaarheid nog geen geheimhouding in de Awb-procedure. Daartoe is een afzonderlijke toets op "gewichtige redenen" vereist. (Aldus ook de Memorie van Toelichting bij artikel 8:29 van Pro de Awb, PG Awb 11, p. 417).
2.2.5. Het vorenoverwogene brengt met zich, dat de artikelen 7:4, 7:18 en 8:29 van de Awb niet kunnen worden aangemerkt als uitputtende bijzondere openbaarmakingsregelingen die de WOB opzij zetten. De Awb-wetgever heeft geen bezwaar gezien in toepassing van de WOB naast de in de Awb neergelegde kennisnemingsregeling voor partijen/belanghebbenden.
2.2.6. De omstandigheid dat bepaalde gegevens een rol (kunnen) spelen in een procedure tegen de overheid, kan bijdragen tot het oordeel dat zich een in de WOB omschreven weigeringsgrond voordoet (bijvoorbeeld onevenredige benadeling in de zin van artikel 10, tweede lid, onder g, van de WOB). Bij de toepassing van die weigeringsgrond mag echter geen onderscheid worden gemaakt tussen (potenti6le) procespartijen en anderen. Ook overigens is terughoudende toepassing geboden.
2.2.7. De Afdeling merkt nog op, dat op de verhouding tussen de Awb en een uitputtende - de WOB opzij zettende - bijzondere openbaarmakingsregeling het vorenoverwogene van overeenkomstige toepassing is. De bijzondere regeling moet WOB-conform worden toegepast, voor zover haar doel en strekking niet tot afwijking nopen.
2.3. Uit het vorenoverwogene volgt dat de rechtbank terecht en op goede gronden tot de vernietiging van de beslissing op bezwaar is overgegaan. Het hoger beroep is derhalve ongegrond en de uitspraak van de rechtbank dient, voor zover aangevallen, te worden bevestigd.
2.4. De Afdeling acht termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling in hoger beroep in voege als hierna vermeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen;
II.veroordeelt appellant in de door A en B in verband met de behandeling van het hoger beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van f 710,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Buitenlandse Zaken) te worden betaald aan A en B.
Aldus vastgesteld door mr. P. van Dijk, Voorzitter, en mr. J.J.H. Suyver en mr. B. van Wagtendonk, Loden,
in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Dijk w.g. Dallinga
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 26 JULI 1999
77-18. Verzonden:
Voor eensluidend afschrift, de Secretaris van de Raad van State, voor deze,