Uitspraak
Raad van State
H01.99.0478
Datum uitspraak: 10 DEC. 1999
AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de Minister van Verkeer en Waterstaat, appellant,
tegen de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Alkmaar van 10 maart 1999 in het geding tussen:
A te B
en
appellant.
1. Procesverloop
Bij besluit van 30 juli 1997 heeft appellant aan A de verplichting opgelegd zich te onderwerpen aan een educatieve maatregel alcohol en verkeer ter bevordering van de geschiktheid (hierna: educatieve maatregel).
Bij besluit van 21 november 1997 heeft appellant het hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 10 maart 1999, verzonden op dezelfde dag, heeft de arrondissementsrechtbank te Alkmaar (hierna: de rechtbank) het tegen dit besluit ingestelde beroep gegrond verklaard en de bestreden beslissing op bezwaar vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft appellant bij brief van 1 april 1999, bij de Raad van State ingekomen op 2 april 1999, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 6 mei 1999. Laatstgenoemde brief is aangehecht.
Bij brief van 8 juli 1999 heeft A een memorie van antwoord ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 september 1999, waar appellant, vertegenwoordigd door mr A.A. Spoel, advocaat te Den Haag, en door drs M.M. van Dongen, werkzaam bij de Stichting Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen, en A, vertegenwoordigd door mr drs L.T. van Eyck van Heslinga, advocaat te Alkmaar, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 131, vijfde lid, van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: de WVW), voor zover hier van belang, kan de Minister betrokkene overeenkomstig bij algemene maatregel van bestuur vastgestelde regels de verplichting opleggen zich binnen een daarbij vastgestelde termijn te onderwerpen aan educatieve maatregelen ter bevordering van de rijvaardigheid of geschiktheid.
Ingevolge artikel 131, zevende lid, van de WVW worden bij ministeriële regeling nadere regels vastgesteld ter uitvoering van het eerste en het vijfde lid.
Het gehele artikel 131 van de WVW is op 1 juni 1996 in werking getreden (wet van 24 mei 1996, Stb. 1996, 276).
2.1.1. Aan het vijfde lid van artikel 131 van de WVW is uitvoering gegeven bij het Reglement rijbewijzen (Besluit van 30 mei 1996, Stb. 1996, 277, hierna het Reglement), een algemene maatregel van bestuur. In hoofdstuk 6 van het Reglement zijn bepalingen opgenomen met betrekking tot het onderwerp 'Maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid'. Artikel 132 van het Reglement handelt over de educatieve maatregel. Het Reglement is in werking getreden op 1 juni 1996.
2.1.2. Aan het zevende lid van artikel 131 van de WVW heeft de Minister van Verkeer en Waterstaat uitvoering gegeven bij de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid van 17 april 1996 (Stcrt. 1996, 81, hierna: de Regeling). De Regeling is eveneens op 1 juni 1996 in werking getreden.
Ingevolge artikel 8, eerste lid, van de Regeling legt de Minister betrokkene overeenkomstig artikel 131, vijfde lid, van de WVW een educatieve maatregel alcohol en verkeer op ter bevordering van geschiktheid indien: a. bij betrokkene een adem- of bloedalcoholgehalte is geconstateerd dat hoger is dan 570 pg/1, resp. 1,3 %o, of b. bij betrokkene een adem~ of bloedalcoholgehalte is geconstateerd dat hoger is dan 350 pgli, resp. 0,8 %o nadat betrokkene in de voorafgaande periode van vijf jaar is aangehouden op verdenking van overtreding van het verbod van artikel 8, eerste of tweede lid, van de wet.
2.2. De rechtbank heeft, samengevat, het volgende overwogen. De wijze waarop appellant zijn bevoegdheid tot het opleggen van een educatieve maatregel aanwendt, is niet, zoals voorgeschreven in artikel 131, vijfde lid, van de WVW, geregeld in een algemene maatregel van bestuur, maar in een ministeriële regeling. Nu bij de totstandkoming van de wet tot wijziging van onder andere de WVW, waarbij onder meer het zevende lid aan artikel 131 is toegevoegd, uitsluitend is gedacht aan (technische) uitvoeringsvoorschriften en gezien de toelichting op de structuur van de WVW, is artikel 8 van de Regeling in strijd met artikel 131, vijfde lid, van de WVW. Artikel 8 moet derhalve buiten toepassing worden gelaten. Gezien het feit dat het besluit van appellant van 21 november 1997 is gebaseerd op artikel 8 van de Regeling, ontbeert dit besluit een wettelijke grondslag.
Op grond van deze overwegingen heeft de rechtbank het besluit vernietigd.
2.3. Bij de algehele herziening, begin jaren negentig, van de WVW werd een integrale herziening van de wegenverkeerswetgeving beoogd. Uitgangspunt was aanvankelijk om alle uitvoeringsvoorschriften ten aanzien van hoofdstuk VI, Rijvaardigheid en rijbevoegdheid, waarvan artikel 131 deel uitmaakt, vast te leggen in het Reglement. Dit is af te leiden uit de wetsgeschiedenis, in het bijzonder de Memorie van Antwoord bij het ontwerp van de WVW, Tweede Kamer, vergaderjaar 1991-1992, 22 030, nr. 6, p.3: "De uitvoeringsvoorschriften ten aanzien van het aandachtsterrein Rijvaardigheid en rijbevoegdheid (hoofdstuk VI van het wetsvoorstel) zullen worden samengebracht in een tot stand te brengen Reglement Rijbewijzen.".
Bij de voorbereiding van het Reglement bleek evenwel dat de benodigde uitvoeringsvoorschriften dermate gedetailleerd waren dat vastiegging bij een ministeriële regeling gewenst was. Daarom is naderhand lid 7 aan artikel 131 van de WVW toegevoegd. In dit verband zij verwezen naar de Memorie van Toelichting bij de wijzigingswet van 24 mei 1996, Tweede Kamer, vergaderjaar 1995-1996, 24 496, nr. 3, p. 1: " Daarnaast bevat het wetsvoorstel een aantal wijzigingen dat deels uitsluitend van technische aard en deels van meer inhoudelijke aard is. Deze wijzigingen houden voor een groot deel verband met de voorgenomen invoering, met ingang van 1 juni 1996, van hoofdstuk VI Rijvaardigheid en rijbevoegdheid
van de Wegenverkeerswet 1994 en de ter uitvoering daarvan voorziene afzonderlijke algemene maatregel van bestuur (Reglement rijbewijzen). Met name is bij de voorbereiding van het Reglement rijbewijzen de behoefte naar voren gekomen om in de Wegenverkeerswet 1994 op een aantal punten alsnog een basis voor de vaststelling van uitvoeringsvoorschriften bij ministeriële regeling op te nemen, c.q. de reeds in die wet voorziene basis voor de vaststelling van uitvoeringsvoorschriften te verruimen of te expliciteren.". In de toelichting bij het voorgestelde zevende lid van artikel 131 van de WVW (Tweede Kamer, vergaderjaar 1995-1996, 24 496, nr. 3, p. 8) is vermeld: "Het voorgestelde zevende lid voorziet uitdrukkelijk in een wettelijke basis voor de vaststelling, bij ministeriële regeling, van uitvoeringsvoorschriften. ".
Uit de wetsgeschiedenis leidt de Afdeling af dat weliswaar bij de vaststelling van de WVW was voorzien in uitwerking van uitvoeringsvoorschriften in het Reglement, maar dat later, reeds bij de inwerkingtreding van hoofdstuk VI van de WVW in aanvulling daarop de wetgever op grond van nieuwe inzichten expliciet de mogelijkheid heeft geschapen om uitvoeringsvoorschriften van andere dan louter technische aard vast te stellen bij ministeriële regeling. Het zevende lid van artikel 131 van de WVW bevat naast het vijfde lid een niet geheel overbodige delegatie.
De Afdeling deelt niet de zienswijze van de rechtbank dat artikel 8 van de Regeling in strijd is met artikel 131, vijfde lid, van de WVW.
2.4. Uit het vorenstaande vloeit voort dat het hoger beroep gegrond is. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd.
2.5. Voorts overweegt de Afdeling als volgt.
2.5.1. In haar uitspraak van 2 november 1998, AB 1999, 80, heeft de Afdeling uitgesproken dat artikel 8, eerste lid, van de Regeling, waarin imperatief is voorgeschreven dat appellant de educatieve maatregel oplegt indien zich één van de onder a of b van dit artikellid genoemde gevallen voordoet, niet strijdig is met (de facultatieve redactie van artikel 131, vijfde lid, van) de WVW.
2.5.2. Vast staat dat bij A op 5 juli 1997 een ademalcoholgehalte van 715 pgli is vastgesteld. Hieruit volgt dat A voldoet aan hetgeen in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder a, van de Regeling dwingend is geformuleerd.
2.5.3. Onder deze omstandigheden ziet de Afdeling aanleiding om, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, het inleidend beroep alsnog ongegrond te verklaren.
2.6. Voor een proceskostenveroordeling in hoger beroep zijn geen termen.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Alkmaar van 10 maart 1999, BESLU 98110;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep alsnog ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr J.A.E. van der Does, Voorzitter, en mr E. Korthals Altes en mr B. van Wagtendonk, Leden, in tegenwoordigheid van mr M.G. Tuinhout, ambtenaar van Staat.
w.g. Van der Does w.g. Tuinhout
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op DEC. 1999
1 77-238.
Verzonden:
Voor eensluidend afschrift, de secretaris van de Raad van State, voor deze,