Uitspraak
Raad van State
H01.99.0298.
Datum uitspraak: 15 oktober 1999
AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Stichting Vestia te 's-Gravenhage, appellante,
tegen de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage van 12 januari 1999 in het geding tussen:
appellante
en
de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer.
1 . Procesverloop
Verwezen wordt allereerst naar het procesverloop, opgenomen in de tussen de Stichting Woningbedrijf Den Haag (thans: Stichting Vestia) en de Staatssecretaris gewezen uitspraak van de Afdeling van 24 april 1998 (aangehecht). Bij deze uitspraak werd de zaak teruggewezen naar de arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage (hierna: de rechtbank), teneinde (alsnog) te beslissen op het door de Stichting Woningbedrijf Den Haag ingestelde beroep tegen het besluit van de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: de Staatssecretaris) van 20 oktober 1995 (aangehecht).
De rechtbank heeft op 12 januari 1999 uitspraak gedaan (aangehecht). Deze uitspraak is op 15 januari 1999 verzonden.
Tegen deze uitspraak heeft appellante bij brief van 24 februari 1999, bij de Raad van State ingekomen op 25 februari 1999, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 24 maart 1999 (beide brieven zijn aangehecht).
Bij brief van 29 april 1999 heeft de Staatssecretaris een memorie ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 juli 1999, waar appellante, vertegenwoordigd door mr N.S.J. Koeman, advocaat te Amsterdam, en de Staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr A.B. van Rijn, advocaat te Den Haag en mr W.J.A. Vellekoop, ambtenaar ten departemente, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 70, eerste lid, van de Woningwet kunnen verenigingen met volledige rechtsbevoegdheid en stichtingen, die zich ten doel stellen uitsluitend op het gebied van de volkshuisvesting werkzaam te zijn en niet beogen uitkeringen te doen anders dan in het belang van de volkshuisvesting, bij koninklijk besluit worden toegelaten als instellingen, uitsluitend in het belang van de volkshuisvesting werkzaam. Ingevolge artikel 70, tweede lid, eerste volzin, voor zover hier van belang, kan de toelating, bedoeld in het eerste lid, bij koninklijk besluit worden ingetrokken. Ingevolge de vierde volzin van dit artikellid wordt de toelating ingetrokken, indien de toegelaten instelling niet langer uitsluitend op het gebied van de volkshuisvesting werkzaam is of uitkeringen doet anders dan in het belang van de volkshuisvesting. In artikel 70, derde lid, voor zover hier van belang, is bepaald dat bij algemene maatregel van bestuur andere dan de in het tweede lid bedoelde gevallen kunnen worden aangegeven, waarin de toelating wordt of kan worden ingetrokken. Ingevolge artikel 70, zevende lid, staan de toegelaten instellingen onder toezicht van Onze Minister. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden omtrent het toezicht nadere voorschriften gegeven.
2.2. Het Besluit beheer sociale-huursector (Besluit van 9 oktober 1992, Stb. 1992, 555, hierna: BBSH) strekt onder andere ter uitvoering van artikel 70 van de Woningwet. Ingevolge artikel 34, eerste lid, van het BBSH, voorzover hier van belang, worden onder besluiten van aanmerkelijk belang verstaan: alle besluiten van toegelaten instellingen inzake het verwerven, bezwaren, vervreemden of slopen van woongelegenheden en onroerende aanhorigheden, dan wel inzake het verwerven van zowel een financieel belang als bestuurlijke zeggenschap in een andere rechtspersoon. Ingevolge artikel 35, eerste lid, van het BBSH, voorzover hier van belang, melden de plaatselijk en regionaal werkzame toegelaten instellingen eik zodanig besluit aan burgemeester en wethouders van de gemeente die het besluit aangaat.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel kan de toegelaten instelling een zodanig besluit niet uitvoeren, voordat toepassing is gegeven aan artikel 36 of voordat de termijn waarbinnen daaraan toepassing kan worden gegeven is verstreken. Een plaatselijk of regionaal werkzame instelling kan een zodanig besluit echter steeds uitvoeren, indien uit een mededeling vanwege de gemeente die het besluit aangaat blijkt, dat deze daartegen geen bezwaar heeft.
Ingevolge het eerste lid van artikel 36 van het BBSH kunnen burgemeester en wethouders van de gemeente die het besluit aangaat bepalen, dat een krachtens artikel 35, eerste lid, eerste volzin, gemeld besluit vooralsnog niet wordt uitgevoerd. Zij maken, indien zij daartoe overgaan, dit aan de toegelaten instelling bekend binnen vier weken na ontvangst van de melding, bedoeld in die volzin; laten zij dit na, dan kan de toegelaten instelling het besluit uitvoeren.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel verzoeken burgemeester en wethouders tegelijk met een bekendmaking, als bedoeld in het eerste lid, Onze Minister een beslissing te nemen omtrent de uitvoering van het besluit.
Ingevolge het derde lid van dit artikel maakt Onze Minister zijn beslissing binnen acht weken na ontvangst van het verzoek bekend aan de gemeente en aan de toegelaten instelling. Laat hij dit na, dan kan de toegelaten instelling het besluit uitvoeren.
Ingevolge artikel 38 van het BBSH kunnen burgemeester en wethouders van de gemeente die het besluit aangaat, onderscheidenlijk Onze Minister, slechts bepalen dat het besluit van aanmerkelijk belang vooralsnog niet wordt uitgevoerd, onderscheidenlijk tot het niet uitvoeren besluiten, indien naar hun/zijn oordeel bij uitvoering van dat besluit: a. de financiële continuïteit van de toegelaten instelling in gevaar zou komen of b. het belang van de volkshuisvesting ter plaatse in ernstige mate zou worden geschaad.
Ingevolge artikel 41, eerste lid, van het BBSH kan Onze Minister in het belang van de volkshuisvesting een toegelaten instelling een aanwijzing geven omtrent haar handelen of nalaten. In de aanwijzing stelt hij een termijn, binnen welke de toegelaten instelling daaraan dient te voldoen. Een aanwijzing omvat de gevolgen die Onze Minister verbindt aan het niet voldoen aan die aanwijzing.
Ingevolge artikel 44, eerste lid, aanhef en onder c, van het BBSH, voor zover hier van belang, kan de toelating worden ingetrokken indien de toegelaten instelling niet binnen de termijn, bedoeld in artikel 41, eerste lid, heeft voldaan aan een aanwijzing als bedoeld in dat lid.
2.3. Appellante is een toegelaten instelling als bedoeld in artikel 70, eerste lid, van de Woningwet. Haar rechtsvoorgangster, de Stichting Woningbedrijf Den Haag, heeft op 30 december 1994 een tijdelijk recht van ondererfpacht gevestigd op diverse complexen van haar huurwoningen te Den Haag ten behoeve van een door haar opgerichte stichting (Stichting Exploitatiemaatschappij Woningbedrijf Den Haag), welke stichting geen toegelaten instelling in de zin van artikel 70, eerste lid, van de Woningwet is. De woningen worden door de Stichting Exploitatiemaatschappij Woningbedrijf Den Haag voor een periode van tien jaar aan appellante verhuurd, die ze weer onderverhuurt aan de bewoners. Het besluit van aanmerkelijk belang is genomen met het doel op deze wijze omzetbelasting te besparen.
2.4. Tussen partijen is niet in geschil, en ook de Afdeling gaat daarvan uit, dat de (voormalige) Stichting Woningbedrijf Den Haag - een plaatselijk/regionaal werkzame toegelaten instelling - het besluit van aanmerkelijk belang rechtsgeldig heeft uitgevoerd, dat wil zeggen, nadat uit een mededeling vanwege de gemeente Den Haag was gebleken dat deze daartegen geen bezwaar had. Centraal staat de vraag of de Staatssecretaris bij de beslissing op bezwaar van 20 oktober 1995 de aanwijzing kon handhaven dat het besluit tot het (tijdelijk) vestigen van het recht van ondererfpacht ongedaan diende te worden gemaakt en dat bij het niet voldoen aan deze aanwijzing een voordracht tot intrekking van de toelating zou worden gedaan.
2.5. Appellante stelt ten eerste dat artikel 41 van het BBSH verbindende kracht mist. Zij is van mening dat de wetgever met het in artikel 70, zevende lid, van de Woningwet bedoelde "toezicht", niet het geven van aanwijzingen op het oog heeft gehad. Evenals de rechtbank, kan de Afdeling appellante niet in deze opvatting volgen. Het zevende lid van artikel 59 van de Woningwet 1962 bevatte een vrijwel gelijkluidende bepaling als neergelegd in artikel 70, zevende lid, van de Woningwet. Uit de parlementaire geschiedenis van dat voormalige artikel 59, zevende lid, blijkt dat de wetgever heeft beoogd het toezicht op toegelaten instellingen te doen bestaan uit een scala van maatregelen, waaronder ook het geven van aanwijzingen (hierbij kan onder meer worden gewezen op de Memorie van Antwoord, Tweede Kamer, zitting 1974 1975, 11 092, p. 9). Verder valt uit de parlementaire behandeling van het amendement van het lid Kombrink c.s., waarin werd voorgesteld om in artikel 59 een uitdrukkelijke wettelijke basis te scheppen voor het geven van aanwijzingen, af te leiden dat de wetgever het aan de regelgever heeft willen overlaten om vast te stellen welk instrumentarium in het kader van het toezicht noodzakelijk is (verwezen wordt naar: Tweede Kamer, zitting 1974 1975, 11 092, nr. 28 en Handelingen Tweede Kamer, 20 februari 1975, p. 2937 en 2950). Uit de wetsgeschiedenis van het huidige artikel 70, zevende lid, van de Woningwet volgt niet dat het de bedoeling is geweest hierin wijziging te brengen.
Er bestaat dan ook geen reden om de in artikel 41 van het BBSH opgenomen regeling inzake het geven van aanwijzingen onverbindend te achten. Het betoog van appellante dat de aanwijzingsbevoegdheid naar moderne opvattingen als een vorm van medebewind moet worden aangemerkt, en dat titel 10.2 van de Algemene wet bestuursrecht betreffende het toezicht op bestuursorganen geen betrekking heeft op dit ingrijpende instrument, kan, zoals de rechtbank op goede gronden heeft overwogen, geen afbreuk doen aan dit oordeel.
2.6. Appellante stelt voorts dat een aanwijzing in de zin van artikel 41 van het BBSH uitsluitend betrekking kan hebben op toekomstig handelen en nalaten. Daarnaast heeft appellante aangevoerd dat zij voor de uitvoering van haar besluit gemeentelijke toestemming heeft gevraagd en verkregen, zodat dit besluit niet alsnog door de Staatssecretaris ongedaan kon worden gemaakt. Dit zou het uitgangspunt van de in de artikelen 34 tot en met 38 van het BBSH neergelegde procedure van preventief toezicht ondermijnen, aldus appellante. De Afdeling overweegt dat de aanwijzingsbevoegdheid blijkens de Nota van Toelichting op het BBSH is bedoeld om de Minister, ook in een situatie van grotere zelfstandigheid van toegelaten instellingen, in uitzonderlijke gevallen in staat te stellen om in te grijpen als de toegelaten instelling een beleid of beheer voert dat in strijd is met de voorschriften of niet in het belang van de volkshuisvesting is te achten (verwezen wordt naar Stb. 1992, 555, p. 62163). Deze passage biedt geen steun aan de door appellante gehuldigde opvatting van de aanwijzingsbevoegdheid, maar vormt aanleiding om aan te nemen dat de wetgever een vorm van repressief toezicht op het oog heeft gehad. De door appellante beklemtoonde omstandigheid dat in de thans vigerende tekst van artikel 41 van het BBSH uitdrukkelijk is bepaald dat een aanwijzing kan worden gegeven om een situatie die strijdig is met het belang van de volkshuisvesting op te heffen, doet hier niet aan af. Hieruit kan niet worden afgeleid dat het de Staatssecretaris onder de vigeur van de ten tijde van het nemen van het bestreden besluit geldende tekst van artikel 41 niet vrij zou staan om de aanwijzingsbevoegdheid voor dit doel aan te wenden. Evenmin bestaat aanleiding voor het oordeel dat het uitvoeren van een besluit van aanmerkelijk belang na het volgen van de artikelen 34 tot en met 36 van het BBSH eraan in de weg staat dat nadien alsnog gebruik wordt gemaakt van de aanwijzingsbevoegdheid. Hoewel de gekozen systematiek met zich brengt dat aan de gemeentelijke instemming groot gewicht toekomt, is in de Nota van Toelichting op het BBSH diverse malen als algemeen uitgangspunt geformuleerd dat de Minister de eindverantwoordelijkheid behoudt die hem in artikel 70 van de Woningwet is toegekend (verwezen wordt naar p. 31 en 36). De rechtbank is tot hetzelfde oordeel gekomen.
2.7. Appellante stelt ten slotte dat, samengevat weergegeven, de aan haar gegeven aanwijzing getuigt van een onevenwichtige belangenafweging. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de Staatssecretaris echter voldoende aannemelijk gemaakt dat de aanwijzing in het belang van een bovengemeentelijke controle op het volkshuisvestingsbeleid noodzakelijk is en dat sprake is van een uitzonderlijk geval, dat een maatregel als hier aan de orde rechtvaardigt. Het betreft hier een constructie waarover de Staatssecretaris vooraf zijn standpunt kenbaar heeft gemaakt. Ten gevolge van de constructie - de rechtbank verwijst in dit verband terecht naar hetgeen de Afdeling in haar uitspraak van 10 juli 1998, no. HO 1.97.0972, met betrekking tot een vergelijkbare constructie heeft overwogen - wordt immers een wezenlijk deel van de activiteit die appellante thans als toegelaten instelling in het belang van de volkshuisvesting verricht, onttrokken aan het directe toezichtsinstrumentarium dat de overheid op grond van de Woningwet en het BBSH ter beschikking staat. Het belang van de volkshuisvesting ter plaatse wordt op deze wijze in ernstige mate geschaad. De Staatssecretaris heeft het belang van appellante ondergeschikt kunnen achten aan het belang dat terzake van de constructie die hier aan de orde is een eenduidig landelijk beleid wordt gevoerd. Uit hetgeen appellante heeft aangevoerd is de Afdeling voorts niet gebleken dat, onder meer gelet op het aanwijsbare verband tussen appellante en de Stichting Exploitatiemaatschappij Woningbedrijf Den Haag, sprake is van een bijzondere situatie, in die zin, dat het ongedaan maken van de constructie niet mogelijk is. Het betoog van appellante dat het voortbestaan van een rechtstreekse huurrelatie tussen haarzelf en de bewoners van de in de constructie opgenomen woningen de waarborg biedt dat het belang van de volkshuisvesting niet wordt geschaad, slaagt evenmin. Het effectueren van de publiekrechtelijke bevoegdheden blijft afhankelijk van de inhoud van de door appellante en de Stichting Exploitatiemaatschappij Woningbedrijf Den Haag gesloten overeenkomsten.
2.8. Gelet op het vorenoverwogene is de rechtbank ter zake van het besluit van de Staatssecretaris van 20 oktober 1995 tot het juiste oordeel gekomen. Het hoger beroep is ongegrond en de aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.9. Voor een proceskostenveroordeling zijn geen termen.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr W.M.G. Eekhof-de Vries, Voorzitter, en mr J.H. Grosheide en mr C. de Gooijer, Leden, in tegenwoordigheid van mr J.H.C.A. Muller, ambtenaar van Staat.
w.g. Eekhof-de Vries w.g. Muller
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 15 oktober. 1999
89-242.
Verzonden:
Voor eensluidend afschrift,
de Secretaris van de Raad van State,
voor deze,