Uitspraak
Raad vanState
H01.98.1720.
Datum uitspraak: 23 november 1999
AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de burgemeester van Maastricht, appellant,
tegen de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Maastricht van 24 augustus 1998 in het geding tussen:
1. [vergunninghouder A] te [woonplaats],
2. [vergunninghouder B] te [woonplaats] ,
en
appellant.
1 . Procesverloop
Bij besluit van 10 januari 1996 heeft appellant afgewezen het verzoek om de op naam van [vergunninghouder A] verleende vergunning tot exploitatie van coffeeshop […] aan de […]straat […] te Maastricht over te schrijven op naam van [vergunninghouder B].
Bij besluit van 2 juli 1996 heeft appellant het hiertegen ingestelde bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit en het advies van de hoor- en adviescommissie, waarnaar in het besluit wordt verwezen, zijn aangehecht.
Bij uitspraak van 24 augustus 1998, verzonden op 24 augustus 1998, heeft de arrondissementsrechtbank te Maastricht (hierna: de rechtbank) de tegen dit besluit ingestelde beroepen gegrond verklaard, de bestreden beslissing op bezwaar vernietigd en bepaald dat de burgemeester een nieuw besluit neemt met inachtneming van het gestelde in de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft appellant bij brief van 30 september 1998, bij de Raad van State ingekomen op 2 oktober 1998, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 25 november 1998. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 26 februari 1999 hebben [vergunninghouder A] en [vergunninghouder B] een memorie van antwoord ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 juli 1999, waar appellant, vertegenwoordigd door mr P.M. Hermans, ambtenaar der gemeente, en [vergunninghouder A] en [vergunninghouder B], bijgestaan door mr H.G.M.F. Rothkranz en mr D.F.G.A.M. Tripels, advocaten te Maastricht, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 2.3.1.1, eerste lid, aanhef en onder a, sub 3, van de Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente Maastricht (hierna: de APV) wordt onder inrichting verstaan een voor het publiek toegankelijke ruimte waar bedrijfsmatig, al dan niet door middel van een automaat, eetwaren en/of alcoholvrije dranken voor gebruik ter plaatse worden verstrekt.
Ingevolge artikel 2.3.1.2, eerste lid, van de APV is het verboden een inrichting als bedoeld in artikel 2.3.1.l., eerste lid, onder a, sub 3, te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester.
Ingevolge artikel 2.3.1.2, tweede lid, onder a, van de APV kan de burgemeester de ingevolge het eerste lid vereiste vergunning weigeren indien naar zijn oordeel moet worden aangenomen dat de woon- en leefsituatie in de omgeving van de inrichting en/of de openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed door de aanwezigheid van de inrichting.
Ingevolge artikel 2.3.1.3, eerste lid, van de APV kan de burgemeester bij openbaar bekend te maken besluit bepalen dat het gestelde in artikel 2.3.1.2 niet geldt voor een of meer in dat besluit aangeduide soorten inrichtingen in de gehele gemeente dan wel in een of meer daarin aangewezen gedeelten van de gemeente.
2.2. Bij besluit van 3 mei 1994 heeft appellant, met gebruikmaking van de bevoegdheid als bedoeld in artikel 2.3.1.3, eerste lid, van de APV, bepaald dat vorenbedoelde vergunningplicht niet geldt voor alle inrichtingen als bedoeld in artikel 2.3.1.1, eerste lid, onder a, sub 3, van de APV, zulks met uitzondering van coffeeshops, theehuizen, e.d. onder welke benaming dan ook. Bij dit besluit, voor zover van belang, is tevens bepaald dat nieuwe vestigingen vergunningplichtig zijn en blijven, waarbij onder nieuwe vestigingen mede wordt verstaan, een op 8 december 1993 bestaande onderneming die op of na genoemde datum door een andere exploitant is of wordt overgenomen.
2.3. Bi j de uitoefening van de bevoegdheid neergelegd in artikel 2.3.1.2, tweede lid, onder a, van de APV hanteert appellant het beleid neergelegd in de Voortgangsrapportage toepassing overlastbepalingen koffieshops juni 1994. Op grond van het zogenoemde stelsel van het afnemend maximum zullen niet meer coffeeshops worden toegelaten dan het maximum van het huidige aantal, te weten negentien. Bij onder meer sluiting van een inrichting vermindert het maximum toelaatbare aantal dienovereenkomstig. Doel van dit beleid is met het vergunningstelsel de overlast rond en nabij de coffeeshops als gevolg van handel in en gebruik van verdovende middelen tegen te gaan.
2.4. Het hoger beroep richt zich allereerst tegen het oordeel van de rechtbank dat artikel 2.3.1.3, eerste lid, van de APV, en hiermee ook het besluit van 3 mei 1994, onverbindend is wegens strijd met de artikelen 147, eerste lid, 149 en 176 van de Gemeentewet. Volgens de rechtbank is in artikel 2.3.1.3, eerste lid, van de APV aan appellant een bevoegdheid toegekend die alleen aan de raad van de gemeente Maastricht toekomt, nu het hier gaat om het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften, gericht tot alle exploitanten van in de gemeente Maastricht aanwezige bepaalde soorten inrichtingen. Appellant heeft derhalve de weigering tot overschrijving van de vergunning niet op artikel 2.3.1.3, eerste lid, van de APV en het besluit van 3 mei 1994 kunnen baseren, aldus de rechtbank.
2.5. Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat artikel 2.3.1.3, eerste lid, van de APV niet in strijd is met de hierboven genoemde bepalingen uit de Gemeentewet en derhalve geen verboden delegatie van wetgevende bevoegdheid behelst. Van een bepaling die ziet op de bevoegdheid een gemeentelijke verordening vast te stellen, is pas sprake als die bepaling het mogelijk zou maken een besluit te nemen dat een zelfstandige normstelling zou inhouden en verder zou strekken dan het bepalen van de werkingssfeer van een reeds bestaande algemeen verbindende norm. Daarvan is naar het oordeel van de Afdeling geen sprake. Artikel 2.3.1.3, eerste lid, van de APV kent appellant de bevoegdheid toe een besluit van algemene strekking niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift te nemen dat ziet op de werkingssfeer van artikel 2.3.1.2 van de APV. Immers, op grond van artikel 2.3.1.3, eerste lid, van de APV kan appellant voor een of meer soorten inrichtingen in de gehele gemeente dan wel in een of meer gedeelten van de gemeente bij openbaar bekend te maken besluit bepalen dat het gestelde in artikel 2.3.1.2 van de APV niet geldt.
Bij het besluit van 3 mei 1994 is een bepaalde categorie van inrichtingen uitgezonderd van de vergunningplicht, te weten de zogenoemde droge horeca-inrichtingen die voor 8 december 1993 in exploitatie waren met uitzondering van coffeeshops, theehuizen e.d. en voor zover deze droge inrichtingen niet aangemerkt kunnen worden als een nieuwe vestiging. Coffeeshops zijn dus niet vrijgesteld van de vergunningplicht neergelegd in artikel 2.3.1.2, eerste lid, van de APV.
De rechtbank heeft derhalve ten onrechte geoordeeld dat artikel 2.3.1.3, eerste lid, van de APV en het besluit van 3 mei 1994 verbindende kracht missen.
2.6. Het hoger beroep richt zich voorts tegen het oordeel van de rechtbank dat het verzoek tot overschrijving van de vergunning van [vergunninghouder A] op naam van [vergunninghouder B] beoordeeld dient te worden aan de hand van het bepaalde in artikel 1. 11 van de APV. Daarbij is volgens de rechtbank van belang dat het door appellant bij besluit van 3 mei 1994 ingenomen standpunt dat onder een nieuwe vestiging mede wordt verstaan een op 8 december 1993 bestaande onderneming die op of na die datum door een andere exploitant is of wordt overgenomen, niet ziet op toepassing van artikel 1.11 van de APV.
2.7. Ingevolge artikel 1.10 van de APV is de vergunning of ontheffing persoonsgebonden, tenzij bij of krachtens deze verordening anders is bepaald.
Ingevolge artikel 1. 11, aanhef en onder e, van de APV kan de vergunning of ontheffing worden gewijzigd indien de houder of zijn rechtsverkrijgende dit verzoekt.
2.8. Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat artikel 1.11 , aanhef en onder e, van de APV niet afdoet aan het persoonsgebonden karakter van de vergunning. Van een zelfstandige bepaling die het persoonsgebonden karakter van de exploitatievergunning voor een coffeeshop kan opheffen is geen sprake, gelet op de aard van de vergunning en op de strekking van het in de APV neergelegde vergunningstelsel. Appellant was derhalve niet zonder meer gehouden zijn medewerking te verlenen aan een verzoek tot overdracht van een vergunning aan een derde.
2.9. Gelet op het persoonsgebonden karakter van de vergunning zou bij overschrijving van de vergunning op naam van een nieuwe exploitant een nieuwe vergunning ontstaan als bedoeld in artikel 2.3.1.2, eerste lid, van de APV. Vast staat dat coffeeshops op grond van het besluit van 3 mei 1994 niet zijn vrijgesteld van de vergunningplicht. Naar het oordeel van de Afdeling heeft appellant de weigering tot overschrijving van de vergunning terecht gebaseerd op artikel 2.3.1.2, tweede lid, onder a, van de APV en het in het kader hiervan gehanteerde beleid, het zogenoemde stelsel van het afnemend maximum. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, in haar uitspraak van 8 januari 1999 inzake nr. H01.97.1 273, gepubliceerd in de Gemeentestem 1999, no. 7096, 5, is dit beleid met het oog op het behoud van een aanvaardbare woon- en leefsituatie en het instandhouden door de overheid van een beheersbare situatie voor wat betreft de beteugeling van de overlast en de aanzuigende werking van coffeeshops niet onredelijk. Het feit dat [vergunninghouder B] een reeds bij de gemeente bekende bedrijfsleider is, kan geen grond opleveren om van de beleidsregel af te wijken. Een dergelijke afwijking kan immers gemakkelijk tot precedentwerking aanleiding geven en de hanteerbaarheid van het beleid ondermijnen. Ook overigens is niet gebleken van feiten of omstandigheden op grond waarvan appellant aan het stelsel van het afnemend maximum niet de hand had mogen houden.
2.10. Gelet op het voorgaande is het hoger beroep gegrond. De aangevallen uitspraak komt voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling acht termen aanwezig om, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, de bij de rechtbank ingestelde beroepen tegen het besluit van 2 juli 1996 alsnog ongegrond te verklaren.
2.11. Voor een proceskostenveroordeling in hoger beroep zijn geen termen aanwezig.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Maastricht van 24 augustus 1998, 9612282 HOREC Z GEM;
III. verklaart de bij de rechtbank ingestelde beroepen tegen het besluit van 2 juli 1996 ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr W.M.G. Eekhof-de Vries, Voorzitter, en mr P.J.J. van Buuren en mr C.A. Terwee-van Hilten, Leden,
in tegenwoordigheid van mr C.E.C.M. van Roosmalen, ambtenaar van Staat.
Bij afwezigheid van de ambtenaar van staat:
w.g. Eekhof-de Vries w.g. Broekman
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 23 november 1999
12-53/299.
Verzonden:
Voor eensluidend afschrift,
de Secretaris van de Raad van State,
voor deze,