Uitspraak
Raad
van State
H01.98.1463.
Datum uitspraak: 8 maart 1999.
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de gemeenteraad van Harderwijk
appellant
tegen de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Zutphen van 24 juni 1998 in het geding tussen:
][bezwaarde 1 en 2] te [woonplaats]
en
appellant.
1. Procesverloop
Bij besluit van 25 maart 1997 hebben burgemeester en wethouders van Harderwijk ingevolge artikel 8a van de Wet voorkeursrecht gemeenten (hierna: Wvg) aan appellant een voorstel gedaan om onder meer percelen van [bezwaarde 1 en 2] (hierna te noemen: [bezwaarde]) aan te wijzen als gronden waarop de artikelen 10-24, 26 en 27 van de Wvg van toepassing zijn.
Tegen dit besluit heeft [bezwaarde] bezwaar gemaakt bij burgemeester en wethouders.
Bij besluit van 15 mei 1997 heeft appellant onder meer de gronden van [bezwaarde] aangewezen in vorenbedoelde zin.
Het bezwaar dat [bezwaarde] tegen het besluit van 25 maart 1997 heeft gemaakt wordt ingevolge artikel 9a, tweede lid, van de Wvg geacht te zijn gericht tegen het raadsbesluit van 15 mei 1997.
Bij brief van 8 juli 1997 hebben burgemeester en wethouders [bezwaarde] bericht dat appellant in zijn vergadering van 3 juli 1997 het bezwaar ongegrond heeft verklaard. Deze brief is aangehecht.
Bij uitspraak van 24 juni 1998, verzonden op 2 juli 1998, voorzover hier van belang, heeft de arrondissementsrechtbank te Zutphen (hierna: de rechtbank) het door [bezwaarde] tegen dit besluit ingestelde beroep gegrond verklaard en de bestreden beslissing op bezwaar vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben burgemeester en wethouders bij brief van 31 juli 1998, bij de Raad van State ingekomen op 3 augustus 1998, spoedshalve hoger beroep ingesteld. Het desbetreffende besluit is door appellant in zijn eerstvolgende vergadering bekrachtigd. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 17 augustus 1998. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 20 oktober 1998 heeft [bezwaarde] een memorie van antwoord ingediend.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nog stukken ontvangen van appellant.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 januari 1999, waar appellant, vertegenwoordigd door mr J.F. de G., advocaat te Amsterdam, en B. S., ambtenaar van de gemeente, en [bezwaarde], vertegenwoordigd door mr H.W. V., advocaat te Rotterdam, zijn verschenen.
Overwegingen
Artikel 8 van Pro de Wvg luidde tot 1 januari 1998, ten tijde als hier van belang, als volgt:
"1. De gemeenteraad kan bij met redenen omkleed besluit gronden aanwijzen waarop van toepassing zijn de artikelen 10, met dien verstande dat de in het tweede lid, onder d, bedoelde verplichting moet zijn ontstaan voor de dagtekening van dat besluit, 11-24, 26 en 27, voor zover die gronden nog niet zijn opgenomen in een ter inzage gelegd ontwerp van een structuurplan als bedoeld in artikel 2, eerste lid, of van een bestemmingsplan, waarbij aan de betrokken gronden een gewijzigde bestemming wordt toegedacht onderscheidenlijk gegeven. Bij het raadsbesluit behoort een kaart waarop de betrokken gronden en de aan die gronden toegedachte bestemming zijn aangeduid.
2. Voor een aanwijzing als bedoeld in het eerste lid komen alleen in aanmerking gronden waaraan bij dat raadsbesluit een niet-agrarische bestemming wordt toegedacht en waarvan het gebruik afwijkt van de toegedachte bestemming.
3. Op het in het eerste lid bedoelde besluit is artikel 2, derde lid, van toepassing en is artikel 4 van Pro overeenkomstige toepassing.
4. Het in het eerste lid bedoelde besluit geldt voor een termijn van ten hoogste twee jaren, te rekenen van zijn dagtekening.
(...)."
Artikel 2a, eerste lid, van de Wvg luidde ten tijde als hier van belang als volgt:
"Een besluit als bedoeld in artikel 2, eerste lid, of artikel 8, eerste lid, kan genomen worden door de raad van een gemeente, waaraan zelfstandig of samen met andere gemeenten blijkens nationaal of provinciaal ruimtelijk beleid uitbreidingscapaciteit is toegedacht of gegeven. In gevallen waarin een zodanige capaciteit niet is toegedacht of toegekend, wordt het besluit niet genomen dan nadat van gedeputeerde staten vooraf een verklaring van geen bezwaar is verkregen."
2.2. In hoger beroep is in de eerste plaats in geschil of appellant bevoegd was het aanwijzingsbesluit te nemen zonder dat van gedeputeerde staten vooraf een verklaring van geen bezwaar was verkregen. Bij de beantwoording van die vraag is van belang of aan de gemeente Harderwijk blijkens provinciaal ruimtelijk beleid uitbreidingscapaciteit is toegedacht of gegeven.
2.2.1. In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank, onder verwijzing naar het Streekplan Gelderland 1996, overwogen dat aan Harderwijk wel uitbreidingscapaciteit is toegedacht voor wonen en werken, doch uitdrukkelijk niet voor het gebied waarin het perceel van [bezwaarde] ligt. De rechtbank heeft vervolgens geoordeeld dat bij de beslissing op bezwaar het aanwijzingsbesluit niet zonder meer kon worden gehandhaafd, nu gedeputeerde staten niet hebben verklaard geen bezwaar te hebben tegen toepassing van artikel 8 van Pro de Wvg, en de beslissing op bezwaar wegens strijd met artikel 2a, eerste lid, van de Wvg vernietigd.
Appellant heeft dit oordeel gemotiveerd bestreden.
2.2.2. De Afdeling stelt voorop dat het, zoals valt af te leiden uit de wetsgeschiedenis van de wijziging van de Wvg, bij het toedenken of geven/toekennen van uitbreidingscapaciteit, als bedoeld in het eerste lid van artikel 2a van de Wvg, niet gaat om een blijkens bovengemeentelijk ruimtelijk beleid toegelaten ruimte voor aanvullende bebouwing, maar om een uit bovengemeentelijk beleid voortvloeiende taakstelling (Nadere Memorie van Antwoord, Eerste Kamer, vergaderjaar 1995-1996, 24 235, nr. 202d, p. 4). In een circulaire van de Minister van Volksgezondheid, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 19 september 1996 aan de colleges van burgemeester en wethouders en van gedeputeerde staten inzake wijziging van de Wvg (Stcrt. 1996, 185) wordt aangesloten bij de wetsgeschiedenis. De taakstelling zal - in dit geval - dienen te blijken uit het Streekplan Gelderland 1996. Uit de gebiedsgerichte beleidsbeschrijving van de Noordwest-Veluwe/Randmeerkust op bladzijde 117 van het streekplan en uit de hoofdlijnen van beleid op de bladzijden 31 (kaart 3), 32 en 33 (tabel), komt naar voren dat Harderwijk deel uitmaakt van de ruimtelijk economische hoofdstructuur en dat daarbij een regionale verstedelijkingsopgave hoort. De kern Harderwijk heeft een regionale werk- en verzorgingsfunctie. Hiervoor is een verstedelijkingsopgave voor werken en/of verzorgende voorzieningen geformuleerd, de functie wonen is een daarvan afgeleide, aldus het streekplan. Het gaat hierbij om de gehele gemeente waaraan in algemene zin uitbreidingscapaciteit wordt toegedacht of gegeven, zoals appellant ook stelt. Dit wordt nog eens bevestigd door een brief van gedeputeerde staten van 29 oktober 1996 aan de gemeentebesturen in Gelderland over de toepassing van de gewijzigde Wvg. De gemeente Harderwijk kan volgens gedeputeerde staten zonder meer een voorkeursrecht vestigen. Uit de tekst van de wet noch uit de wetsgeschiedenis valt af te leiden dat er meer is vereist dan dat aan de desbetreffende gemeente uitbreidingscapaciteit is toegedacht of gegeven. Voor het antwoord op de vraag of een verklaring van geen bezwaar is vereist hoeft derhalve niet meer naar het specifieke perceel te worden gekeken.
2.2.3. Uit hetgeen hiervoor is overwogen volgt dat appellant, anders dan de rechtbank heeft aangenomen, gelet op de toegedachte uitbreidingscapaciteit bevoegd was het onderhavige aanwijzingsbesluit te nemen. Dat vooraf geen verklaring van geen bezwaar van gedeputeerde staten was gevraagd levert dan ook geen grond op voor het oordeel dat appellant bij de beslissing op bezwaar het aanwijzingsbesluit niet zonder meer kon handhaven.
2.3. Vervolgens dient de vraag te worden beantwoord of aan de voorwaarden om van deze bevoegdheid gebruik te maken was voldaan. Aangezien er nog geen ontwerp van een structuurplan - de rechtbank heeft de op 4 maart 1997 door burgemeester en wethouders vastgestelde ontwerp-Ontwikkelingsvisie Harderwijk terecht niet als een zodanig plan aangemerkt - of van een bestemmingsplan, waarbij aan de betrokken gronden een gewijzigde bestemming wordt toegedacht onderscheidenlijk gegeven, ter inzage was gelegd, moet in het onderhavige geval worden getoetst aan de toepassingsvoorwaarden van artikel 8 van Pro de Wvg en niet aan het vergelijkbare artikel 2 van Pro de Wvg.
Gelet op het tweede lid van artikel 8 dient Pro bij het aanwijzingsbesluit aan de desbetreffende gronden een niet-agrarische bestemming te worden toegedacht en dient het gebruik ervan af te wijken van de toegedachte bestemming. Deze voorwaarde heeft derhalve wel betrekking op de specifieke locatie van het perceel.
2.3.1. Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting rust op het perceel van [bezwaarde] op grond van het geldende bestemmingsplan gedeeltelijk een woonbestemming en gedeeltelijk een agrarische bestemming en is het gebruik overeenkomstig deze bestemmingen.
Gelet op de aan het aanwijzingsbesluit ten grondslag liggende stukken - waaronder evengenoemde ontwerp-Ontwikkelingsvisie - wordt aan het gebied Drielanden-Oost waarin de gronden van [bezwaarde] zijn gelegen een niet-agrarische bestemming toegedacht, te weten "gecombineerd woon-werkgebied". De rechtbank heeft terecht overwogen dat bij de parlementaire behandeling tot uitdrukking is gebracht dat de voorkeursregeling niet zo beperkt hoeft te worden opgevat dat deze alleen tot toepassing zou kunnen komen wanneer sprake is van een bestemming voor wezenlijk afwijkende gebruiksvormen. Ook wanneer die bestemming voorziet in een vergelijkbaar maar intensiever gebruik dan het bestaande, zal geredelijk van een afwijkend gebruik kunnen worden gesproken (Memorie van Antwoord, Tweede Kamer, zitting 1976-1977, 13 713, nr. 9, p. 6). Deze bij het tweede lid van artikel 2 van Pro de Wvg gegeven uitleg kan van overeenkomstige toepassing worden geacht bij de uitleg van het tweede lid van artikel 8 van Pro de Wvg. In het onderhavige geval wijkt de toegedachte globale bestemming in voldoende mate af van het bestaande gebruik. Aan de toepassingsvoorwaarden van artikel 8 van Pro de Wvg is derhalve voldaan.
2.4. Het gaat bij een aanwijzingsbesluit als bedoeld in artikel 8 van Pro de Wvg, wanneer aan de wettelijke voorwaarden voor de toepassing daarvan is voldaan, gelet op de tekst van het eerste lid van dit artikel, om een discretionaire bevoegdheid, die door de rechter verder terughoudend dient te worden getoetst. De rechtbank heeft terecht opgemerkt dat aan de toepassing van dit artikel inherent is dat van de toekomstige bestemming nog slechts een globaal beeld bestaat. Hoe die bestemming zal worden uitgewerkt en of de huiskavel van [bezwaarde] zal kunnen worden ingepast is nog niet duidelijk. De Afdeling ziet hierin echter geen reden voor het oordeel dat appellant bij de beslissing op bezwaar - die, gelet op de onderliggende stukken, voldoende gemotiveerd is - niet in redelijkheid het algemeen belang dat de verwezenlijking van de (door hem) toegedachte bestemming niet wordt belemmerd meer zwaarwegend heeft kunnen achten dan de belangen, waarop door [bezwaarde] een beroep is gedaan.
2.5. Uit het vorenoverwogene volgt dat het hoger beroep gegrond is en dat de aangevallen uitspraak voor vernietiging in aanmerking komt. De Afdeling zal doen hetgeen de rechtbank had behoren te doen en het beroep ongegrond verklaren.
2.6. De Afdeling acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het hoger beroep gegrond;
vernietigt de uitspraak van de rechtbank;
verklaart het door [bezwaarde] bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
Uitgesproken in het openbaar op 8 maart 1999.
2