Uitspraak
Raad van State
H01.99.0060.
Datum uitspraak: 18 JAN. 2000
AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de naamloze vennootschap Zevenhuizen N.V., gevestigd te Willemstad, Curaçao appellante,
tegen de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage van 12 november 1998 in het geding tussen:
appellante
en
de Minister van Verkeer en Waterstaat.
1 . Procesverloop
Bij beschikking van 31 mei 1995 heeft de Minister van Verkeer en Waterstaat (hierna: de Minister) naar aanleiding van verzoeken van de N.V. Duinwaterbedrijf Zuid-Holland (DZH) met toepassing van artikel 2, vijfde lid, van de Belemmeringenwet privaatrecht (hierna: Bp) aan appellante, rechthebbend op de onroerende zaken, kadastraal bekend gemeente Zevenhuizen, sectie C, nrs. 382, 371, 357, 349, 334 en 326, behoudens haar recht op schadevergoeding, de plicht opgelegd tot het gedogen van de aanleg en instandhouding van een rivierwatertransportleiding met bijbehorende werken in de gemeente Zevenhuizen-Moerkapelie. Daarbij heeft de Minister met toepassing van artikel 4, zesde lid, van de Bp bepaald dat met de uitvoering van de werken niet kan worden gewacht.
Appellante heeft het gerechtshof te 's-Gravenhage (hierna: het gerechtshof) verzocht deze beschikking te vernietigen.
Bij arrest van 22 augustus 1996, reg.nr. 521 H 95, heeft het gerechtshof het verzoek van appellante, voor zover het daarover ingevolge artikel 4, eerste lid, van de Bp heeft mogen oordelen, afgewezen, appellante in dat verzoek voor het overige niet-ontvankelijk verklaard en met toepassing van artikel 96a van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (hierna: Rv) bepaald dat zij in zoverre alsnog tegen de beschikking bezwaar kan maken bij de Minister.
Bij besluit van 2 oktober 1997 heeft de Minister het door appellante alsnog gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 12 november 1998, verzonden op 26 november 1998, heeft de arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage (hierna: de rechtbank) het tegen dit besluit ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft appellante bij brief van 6 januari 1999, bij de Raad van State ingekomen op 7 januari 1999, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
Bij brief van 17 maart 1999 heeft DZH een zienswijze ingediend.
Bij brief van 18 maart 1999 heeft de Minister een memorie van antwoord ingediend.
Bij brief van 17 juni 1999 heeft appellante een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 juni 1999, waar appellante, vertegenwoordigd door mr A. van Hemert en mr H.J. Wiersma, beiden advocaat te Maasland, en DZH, vertegenwoordigd door mr W.J.B. Claassen-Dales, advocaat te Den Haag, en mr R. Brand en ir A.J.W. de Waal Malefijt, gemachtigden, zijn verschenen. De Minister heeft zich niet ter zitting doen vertegenwoordigen.
2. Overwegingen
2.1 Ingevolge artikel 1 van Pro de Bp, voor zover hier van belang, kan, wanneer ten behoeve van openbare werken als bedoeld in deze bepaling, die ingevolge een door het openbaar gezag verleende concessie worden of zijn tot stand gebracht, terwijl het openbaar belang is erkend of van welke het algemeen nut uitdrukkelijk bij de wet is erkend, een werk nodig is, waarvoor duurzaam of tijdelijk gebruik moet worden gemaakt van onroerende zaken, ieder die enig recht heeft ten aanzien van die zaken, behoudens recht op schadevergoeding, worden verplicht te gedogen, dat zodanig werk wordt aangelegd en in stand gehouden, indien naar het oordeel van de Minister de belangen van de rechthebbenden redelijkerwijs onteigening niet vorderen en in het gebruik van de zaken niet meer belemmering wordt gebracht, dan redelijkerwijs voor de aanleg en de instandhouding van het werk nodig is.
Ingevolge artikel 2, vijfde lid, van de Bp, voor zover hier van belang, kan, indien geen overeenstemming is verkregen met de rechthebbende ten aanzien van enige onroerende zaak, een verplichting, als bij artikel 1 bedoeld Pro, bij met redenen omklede beslissing van de Minister, gehoord gedeputeerde staten van de provincie waarin de zaak is gelegen, zo nodig onder voorwaarden te stellen aan de verzoeker, worden opgelegd.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de Bp, voor zover hier van belang, kan ieder die enig recht heeft ten aanzien van de onroerende zaak, aan het gerechtshof, binnen het gebied waarvan die zaak gelegen is, vernietiging van de beslissing, als bedoeld in het vijfde lid van artikel 2, verzoeken op grond, dat daarbij ten onrechte is geoordeeld hetzij dat de belangen van de rechthebbenden ten aanzien van die zaak redelijkerwijze onteigening niet vorderen hetzij dat in het gebruik van die zaak niet meer belemmering wordt gebracht dan redelijkerwijze voor de aanleg, de instandhouding, de verandering of de overbrenging van het werk nodig is.
Ingevolge artikel 4, vijfde lid, van de Bp staat tegen de beschikking van het gerechtshof generlei voorziening open.
Ingevolge artikel 4, zesde lid, van de Bp, kan, zolang de in het eerste lid van dit artikel bedoelde termijn niet is verstreken of op het verzoekschrift nog niet is beslist, behalve in de gevallen, dat naar het oordeel van de Minister met de uitvoering niet kan worden gewacht, aan de beslissing van de Minister generlei gevolg worden gegeven.
Ingevolge artikel 14, eerste lid, van de Bp staan alle rechtsvorderingen, tot vergoeding van schade, bedoeld in de artikelen 1, 3, 4, 5 en 9 tot en met 12, ter kennisneming van de rechter van het kanton, waarin de onroerende zaken, ten aanzien waarvan bij of krachtens deze wet aan rechthebbenden een verplichting is opgelegd, geheel of gedeeltelijk zijn gelegen.
2.2 Ingevolge artikel 96a, eerste lid, Rv wordt, voor zover de rechter de eiser in diens vordering niet-ontvankelijk verklaart omdat bezwaar kon worden gemaakt, administratief beroep kon worden ingesteld of beroep bij een administratieve rechter kon worden ingesteld, dit in het vonnis vermeld. Ingevolge het tweede lid van dit artikel wordt, indien geen juiste toepassing aan artikel 3:45 of Pro artikel 6:23 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is gegeven, de vordering betrekking heeft op het niet tijdig nemen van een besluit of de niet-ontvankelijkheid voor de eiser op een andere grond onduidelijk kon zijn, tevens in het vonnis vermeld bij welk orgaan alsnog bezwaar kan worden gemaakt of alsnog beroep kan worden ingesteld. Het orgaan waarbij alsnog bezwaar kan worden gemaakt of alsnog beroep kan worden ingesteld is aan die beslissing gebonden.
In artikel 8:71 van Pro de Awb is bepaald dat, voor zover uitsluitend een vordering bij de burgerlijke rechter kan worden ingesteld, dit in de uitspraak wordt vermeld en dat de burgerlijke rechter aan die beslissing is gebonden.
2.3 Ingevolge artikel 6 van Pro het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), voor zover hier van belang, heeft bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld.
2.4 Appellante heeft het gerechtshof verzocht om vernietiging van de gedoogplichtbeschikking van 31 mei 1995. Het gerechtshof heeft overwogen dat hij ingevolge artikel 4, eerste lid, van de Bp de onderhavige beschikking slechts kan vernietigen hetzij op grond dat de belangen van de rechthebbenden ten aanzien van de onroerende zaken waarop de gedoogplicht betrekking heeft de onteigening vorderen, hetzij omdat de gedoogplicht het gebruik verdergaand belemmert dan voor (kort gezegd) instandhouding van het werk nodig is, en dat naar zijn oordeel appellante geen stellingen heeft aangevoerd die tot de conclusie kunnen leiden dat de beschikking op één van beide genoemde gronden moet worden vernietigd. Voorts heeft het gerechtshof overwogen dat artikel 6 EVRM Pro echter met zich brengt dat appellante andere stellingen, die zij heeft ontwikkeld om aan te tonen dat de Minister de gedoogplicht ten onrechte heeft opgelegd, ook aan een onafhankelijke rechter dient te kunnen voorleggen. Die rechter is echter niet het gerechtshof, aangezien van beslissingen als de onderhavige, nadat daartegen bij de Minister bezwaar is gemaakt, beroep op de administratieve rechter mogelijk is; besluiten als bedoeld in artikel 2, vijfde lid, van de Bp zijn immers niet via de bijlage bij de Awb, waarnaar artikel 8:5 van Pro die wet verwijst, van beroep uitgesloten. In de beschikking is, anders dan artikel 3:45 van Pro de Awb verlangt, de mogelijkheid om in zoverre bezwaar te maken niet vermeld. Op deze gronden heeft het gerechtshof met toepassing van artikel 96a Rv appellante gedeeltelijk niet-ontvankelijk verklaard en bepaald dat zij in zoverre alsnog tegen de beschikking bezwaar kan maken bij de Minister.
Appellante heeft als bezwaren aangevoerd dat zij volledige schadevergoeding dient te ontvangen en dat, indien de kantonrechter op dit punt de bevoegde rechter zou zijn, zulks in strijd zou zijn met de fundamentele rechten van de mens, dat de aanleg van de onderhavige transportleiding geen algemeen belang dient, dat er veel betere alternatieven zijn en dat het opleggen van een gedoogplicht een schending van haar grondrechten vormt.
2.6 Bij besluit van 2 oktober 1997 heeft de Minister de bezwaren ongegrond verklaard. Met betrekking tot eventuele schadevergoeding heeft hij gewezen op de in artikel 14 van Pro de Bp genoemde rechtsgang. Naar zijn mening is de realisering ten algemene nutte geschied in het kader van een veilige en ongestoorde drinkwatervoorziening in het betrokken verzorgingsgebied; dit acht hij met de erkenning van het openbaar belang bij Koninklijk besluit van 14 mei 1990, nr. 90.011642, een gegeven. Eventuele alternatieven staan volgens hem niet ter beoordeling. Het bezwaar van een schending van grondrechten acht hij, nu het overleg niet tot een minnelijke regeling heeft geleid, in het kader van de onderhavige besluitvorming niet relevant.
2.7 In beroep heeft appellante tegen dit besluit aangevoerd dat de Minister wat het algemeen belang van het werk betreft niet mocht volstaan met te verwijzen naar genoemd Koninklijk besluit en dat hij in het kader van de te verrichten belangenafweging uitdrukkelijk op haar bezwaren had behoren in te gaan doch dat heeft nagelaten. Zij heeft voorts betoogd dat de beschikking onzorgvuldig is voorbereid, omdat DZH heeft geweigerd (reële) onderhandelingen te voeren. Ten slotte heeft zij schadevergoeding gevorderd.
2.8 De rechtbank heeft overwogen dat zij zich gezien de strekking van artikel 96a, tweede lid, Rv en het spiegelbeeld daarvan in artikel 8:71 van Pro de Awb, aan het oordeel van het gerechtshof gebonden acht en dat derhalve de rechtmatigheid van de gedoogbeschikking, voor zover die niet door het gerechtshof is beoordeeld, moet worden onderzocht aan de hand van de daartegen aangevoerde grieven.
Zij heeft voorts overwogen dat de omstandigheid dat het openbaar belang van het te gedogen werk door de Kroon is erkend, anders dan de Minister meent, niet betekent dat de noodzaak van het werk niet meer aan rechterlijke toetsing is onderworpen, doch dat zij geen reden heeft om te oordelen dat niet is voldaan aan het in artikel 1 van Pro de Bp voor het opleggen van de gedoogplicht gestelde criterium dat het werk noodzakelijk is. Volgens de rechtbank kan niet worden gezegd dat de voorbereiding van de beschikking onzorgvuldig is geweest. Gelet op de reeds door het gerechtshof uitgevoerde beoordeling, kan volgens de rechtbank niet onredelijk worden geacht dat DZH de grond niet heeft aangekocht en kan evenmin doel treffen de stelling van appellante dat de grond op termijn onbruikbaar zal worden. De rechtbank heeft verder overwogen geen grond te zien voor het oordeel dat appellante door het besluit onevenredig in haar belangen wordt geschaad, dat de kantonrechter bevoegd is te oordelen over de eventuele als gevolg van het werk veroorzaakte concrete schade en dat aldus de vergoeding daarvan met voldoende waarborgen is omkleed. En, ten slotte, gezien de ongegrondverklaring van het beroep, dat reeds daarom geen aanleiding bestaat voor toekenning van schadevergoeding op de voet van artikel 8:73 van Pro de Awb.
2.9 Naar vaste jurisprudentie van de Afdeling is een beslissing op bezwaar een voor beroep vatbaar besluit.
Met artikel 96a Rv en artikel 8:71 van Pro de Awb is, blijkens de totstandkomingsgeschiedenis ervan, onder meer beoogd zogenoemde negatieve competentieconflicten tussen de burgerlijke rechter en de bestuursrechter te voorkomen. Daarom is er in voorzien dat de burgerlijke rechter bij toepassing van artikel 96a Rv een eindoordeel kan geven over de bevoegdheid van de administratieve rechter en dat de bestuursrechter bij toepassing van artikel 8:71 van Pro de Awb een eindoordeel kan geven over de bevoegdheid van de burgerlijke rechter.
Gelet hierop, wat er verder zij van de opvatting van het gerechtshof omtrent artikel 6 EVRM Pro en daargelaten de vraag of de beschikking van 31 mei 1995 als een, voor bezwaar vatbaar, besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb dient te worden aangemerkt, kon de Minister niet anders dan het bezwaar van appellante ontvangen en heeft ook de rechtbank zich terecht aan het oordeel van het hof gebonden geacht.
Hetgeen appellante in hoger beroep naar voren heeft gebracht, geeft geen aanleiding tot een ander oordeel dan dat de rechtbank op goede gronden tot een juiste beslissing is gekomen. Dat, zoals appellante heeft betoogd, de procedure ingevolge de Bp geen fair trial biedt als bedoeld in het EVRM, valt niet in te zien. Evenmin valt in te zien dat niet in ernst naar een minnelijke regeling is gestreefd; dat appellante met DZH niet tot overeenstemming is gekomen, omdat zij een andere schadevergoedings-grondslag wenste, doet daaraan niet af.
2. 10 Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.11 Voor een proceskostenveroordeling in hoger beroep zijn geen termen aanwezig.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door dr J.C.K.W. Bartel, Voorzitter, mr A. Kosto en mr B. van Wagtendonk, Leden, in tegenwoordigheid van mr R.P. Hoogenboom, ambtenaar van Staat.
w.g. Bartel w.g. Hoogenboom
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 18 JAN. 2000
128-119.
11 Verzonden:
Voor eensluidend afschrift, de Secretaris van de Raad van State, voor deze,