Uitspraak
Raad van State
199900574/1.
Datum uitspraak: 20 januari 2000
AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Hoveniersbedrijf [appellant] te [woonplaats], appellant,
tegen de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Rotterdam van 4 mei 1999 in het geding tussen:
appellant
en
burgemeester en wethouders van Albrandswaard.
1 . Procesverloop
Bij besluit van 25 september 1996 hebben burgemeester en wethouders van Albrandswaard (hierna: burgemeester en wethouders) appellant onder aanzegging van bestuursdwang aangeschreven het gebruik van het perceel kadastraal bekend sectie […], nummer […], gedeeltelijk gelegen aan de […]weg te Poortugaal (hierna: het perceel), ten behoeve van een modeltuin voor zijn hoveniersbedrijf te beëindigen en een daarmee verband houdend prieel en reclameborden te verwijderen. Voorts hebben zij appellant, onder oplegging van een dwangsom van f 500,-- per dag met een maximum van f 50.000,--, aangeschreven de op het perceel plaatsvindende verkoopactiviteiten te staken.
Bij besluit van 18 februari 1997 hebben burgemeester en wethouders het hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit en het advies van de Commissie voor de bezwaar- en beroepschriften van 21 november 1996, waarnaar in het besluit wordt verwezen, zijn aangehecht.
Bij uitspraak van 4 mei 1999, verzonden op 4 mei 1999, heeft de arrondissementsrechtbank te Rotterdam (hierna: de rechtbank) het tegen dit besluit ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft appellant bij brief van 11 juni 1999, bij de Raad van State ingekomen op 14 juni 1999, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 14 juli 1999. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 13 september 1999 hebben burgemeester en wethouders een memorie van antwoord ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 december 1999, waar appellant, vertegenwoordigd door mr drs W.E. Klijn Velderman en [appellant], en burgemeester en wethouders, vertegenwoordigd door S. van Schaick-Hammer en P.E. Koek, beiden ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Appellant handhaaft in hoger beroep zijn betoog dat de modeltuin en de incidentele verkoop van gekweekte siergewassen in overeenstemming zijn met de agrarische bestemming die aan zijn perceel is toegekend.
2.1.1. Ten tijde van het nemen van de beslissing op bezwaar gold het bestemmingsplan "Poortugaal Landelijk Gebied", door de raad van de gemeente Poortugaal vastgesteld bij besluit van 28 juni 1977 (hierna: het bestemmingsplan) (Ab)" toegekend. Ingevolge artikel 6a, eerste lid, aanhef en onder a, van de bij het bestemmingsplan behorende voorschriften, voor zover hier van belang, zijn deze gronden bestemd voor de bedrijfsvoering van agrarische bedrijven als omschreven in artikel 1 , vijfde lid. Onder een agrarisch bedrijf wordt ingevolge artikel 1 , vijfde lid, van de voorschriften verstaan een onderneming waarin uitsluitend of overwegend gewassen worden geteeld, dieren gehouden, alsmede daarvan afgeleide producten worden gewonnen.
Ingevolge artikel 20, tweede lid, van de voorschriften, is het verboden onbebouwde gronden, niet zijnde gronden met de bestemming beschermd natuurgebied (bN), te gebruiken op een wijze of tot een doel, in strijd met de uit het plan voortvloeiende bestemming.
2.1.3. De aan de orde zijnde aanschrijving heeft onder meer betrekking op het gebruik van het perceel van appellant ten behoeve van zijn elders gevestigde hoveniersbedrijf, voor zover het de daarop aangelegde modeltuin en het daarmee verband houdende prieel betreft. De modeltuin en het prieel zijn, gelet op de aan het perceel toegekende agrarische bestemming, in strijd met de voorschriften van het bestemmingsplan. Gelet hierop waren burgemeester en wethouders bevoegd om handhavend op te treden. Alleen in bijzondere gevallen kan van het bestuursorgaan worden verlangd dat het afziet van handhavend optreden. Niet is gebleken dat een bijzonder geval als hiervoor bedoeld zich voordoet. Daarbij is in aanmerking genomen dat ten tijde van het nemen van de beslissing op bezwaar geen concreet zicht op legalisatie van de modeltuin en het prieel bestond.
2.1.4. De aanschrijving strekt eveneens tot het verwijderen van op het perceel aanwezige (reclame)borden. Thans nog in geding is de aanschrijving voor zover deze ziet op het verwijderen van een bord van 1 meter bij 1 meter ten behoeve van de door hem geëxploiteerde kwekerij met de tekst "Kwekerij [appellant]". Appellant betoogt dat dit bord geen reclameuiting behelst, doch moet worden gezien als een naamaanduiding die in het maatschappelijk verkeer gebruikelijk is.
2.1.5. Dit betoog treft doel. Anders dan de rechtbank ziet de Afdeling geen aanknopingspunten voor het oordeel dat dit bord als een reclameuiting moet worden gezien, waartegen wegens strijd met de voorschriften van het bestemmingsplan handhavend zou kunnen worden opgetreden. Gelet hierop is het hoger beroep op dit onderdeel gegrond en dient de aangevallen uitspraak in zoverre te worden vernietigd. Voorts zijn er termen om, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, het beroep van appellant wat dit onderdeel betreft alsnog gegrond te verklaren en de beslissing op bezwaar van 18 februari 1997 in zoverre te vernietigen.
2.2. Appellant keert zich voorts tegen de opgelegde last onder dwangsom tot het staken van de verkoop van zelf gekweekte siergewassen vanaf het perceel. Naar zijn mening waren burgemeester en wethouders niet bevoegd deze last op te leggen, aangezien de verkoopactiviteiten niet met het bestemmingsplan en evenmin met het nieuwe bestemmingsplan "Landelijk gebied Poortugaal" in strijd zijn.
2.2.1. Ter zitting is gebleken dat de kweek van gewassen ter plaatse en de incidentele verkoop daarvan een ondergeschikt onderdeel uitmaken van het hoveniersbedrijf van appellant, dat ook reeds ten tijde van de beslissing op bezwaar op een andere plaats werd geëxploiteerd. Gelet op de beperkte omvang van de kwekerijactiviteiten van agrarische aard en de geringe betekenis daarvan voor de exploitatie van het hoveniersbedrijf, hebben burgemeester en wethouders zich terecht op het standpunt gesteld dat het hoveniersbedrijf niet kan worden aangemerkt als een agrarisch bedrijf als bedoeld in artikel 1 , vijfde, lid van de voorschriften van het bestemmingsplan.
2.2.2. De verkoopactiviteiten kunnen gelet op het vorenoverwogene niet worden gerekend tot de uitoefening van een agrarisch bedrijf en zijn derhalve in strijd met de voorschriften van het bestemmingsplan. Burgemeester en wethouder zijn dan ook bevoegd om hiertegen handhavend op te treden. Alleen in bijzondere gevallen kan van het bestuursorgaan worden verlangd dat het afziet van handhavend optreden.
2.2.3. Niet is gebleken dat een bijzonder geval als hiervoor bedoeld zich voordoet. Anders dan appellant betoogt, zijn er geen aanknopingspunten voor het oordeel dat burgemeester en wethouders in strijd hebben gehandeld met het gelijkheidsbeginsel. De toegelaten verkoopactiviteiten op naburige percelen waarnaar hij verwijst zien blijkens de stukken op de verkoop van zelf gekweekte producten door agrarische bedrijven, zodat deze verkoop, anders dan in het geval van appellant, kan worden beschouwd als een ondergeschikt deel van de agrarische bedrijfsvoering. Voorts is niet aannemelijk geworden dat burgemeester en wethouders de verkoop van producten, voor zover deze niet kunnen worden gerekend tot de agrarische bedrijfsvoering van die bedrijven, daar, anders dan bij appellant, wel zouden toestaan.
2.2.4. Evenmin is er grond voor het oordeel dat burgemeester en wethouders in redelijkheid de last onder dwangsom niet konden opleggen, vanwege de omstandigheid dat deze verkoopactiveiten onder het ten tijde van de beslissing op bezwaar nog niet in werking getreden bestemmingsplan "Landelijk Gebied Poortugaal" zouden worden gelegaliseerd. Appellant wijst in dat verband op artikel 19, lid 11, onder 3, van de voorschriften van dat bestemmingsplan. Ingevolge dit artikellid, voor zover hier van belang, is het verbod bouwwerken te gebruiken voor doeleinden van detailhandel niet van toepassing op detailhandel in goederen die ter plaatse worden vervaardigd of bewerkt, waaronder begrepen het telen van groente en het kweken van fruit, voor zover zulks een ondergeschikt en niet zelfstandig onderdeel vormt van de bedrijfsvoering. Ter zitting is voldoende vast komen te staan dat de verkoopactiviteiten waarop de lastgeving ziet, niet onder de werking van dit artikel kunnen worden begrepen, aangezien de verkoop niet vanuit bouwwerken plaatsvindt, zodat het beroep op dit artikel faalt.
2.3. Voor een proceskostenveroordeling zijn termen. Het verzoek van appellant tot toepassing van artikel 8:73 van Pro de Algemene wet bestuursrecht in verband met gemaakte kosten voor rechtsbijstand in de bestuurlijke voorprocedure, dient te worden afgewezen. Slechts in een bijzonder geval kunnen deze kosten op grond van dit artikel voor vergoeding in aanmerking komen. Nu niet kan worden geoordeeld dat aan de primaire besluitvorming van burgemeester en wethouders dermate ernstige gebreken kleven dat het gaat om het tegen beter weten in nemen van het besluit van 25 september 1996, is van een dergelijk geval geen sprake.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond wat betreft de ongegrondverklaring van het beroep van appellant dat gericht is tegen het handhaven van het besluit van 25 september 1996, voor zover dit strekt tot het aanschrijven tot verwijdering van het bord met de naamaanduiding;
II. vernietigt de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Rotterdam van 4 mei 1999, GEMWT 97/1317-S3, in zoverre;
III verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep in zoverre gegrond;
IV. vernietigt het besluit van burgemeester en wethouders van Albrandswaard van 18 februari 1997, kenmerk 132.1971101, tot handhaving van het besluit van 25 september 1996, voor zover dit strekt tot het aanschrijven tot verwijdering van het bord met de naamaanduiding;
V. draagt burgemeester en wethouders van Albrandswaard op met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen;
VI. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
VIl. wijst het verzoek om schadevergoeding af;
VIII. veroordeelt burgemeester en wethouders van Albrandswaard in de door appellant in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van f 3.072,28, waarvan een gedeelte groot f 2.840,-- is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het totale bedrag dient door gemeente Albrandswaard te worden betaald aan appellant;
IX. gelast dat gemeente Albrandswaard aan appellant het door hem voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht (f 1.095,--) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr W.M.G. Eekhof-de Vries, Lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr P.J.A.M. Broekman, ambtenaar van Staat.
w.g. Eekhof-de Vries w.g. Broekman
Lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 20 januari 2000
12-275.
Verzonden:
Voor eensluidend afschrift,
de Secretaris van de Raad van State,
voor deze,