Uitspraak
Raad van State
H01.99.0346.
Datum uitspraak: 10 januari. 2000
AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Gedeputeerde Staten van Limburg, appellanten,
tegen de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Maastricht van 6 januari 1999 in het geding tussen:
appellanten
en
de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
1 Procesverloop
Bij besluit van 19 april 1996 heeft de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de minister) een aan appellanten ingevolge de regeling Subsidiëring communautaire Euroform-, Now- en Horizoninitiatieven toegekende subsidie van f 708.400,-- ingetrokken en daarbij het reeds betaalde voorschot ad f 354.200,-- teruggevorderd.
Bij besluit van 19 augustus 1996 heeft de minister het hiertegen ingestelde bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 6 januari 1999, verzonden op 21 januari 1999, heeft de arrondissementsrechtbank te Maastricht (hierna: de rechtbank) het tegen dit besluit door appellanten ingestelde beroep gegrond verklaard, de bestreden beslissing op bezwaar vernietigd en de minister opgedragen met inachtneming van deze uitspraak opnieuw te beslissen op het bezwaar. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben appellanten bij brief van 2 maart 1999, bij de Raad van State ingekomen op 4 maart 1999, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 30 maart 1999. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij besluit van 9 juni 1999 heeft de minister, gevolg gevend aan de uitspraak van de rechtbank, opnieuw op het bezwaar beslist en het bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
Bij brief van 11 juni 1999 heeft de minister een memorie van antwoord ingediend.
Bij brief van 20 juli 1999 hebben appellanten beroep ingesteld bij de rechtbank tegen het besluit van 9 juni 1999, welke beroep naar de Afdeling is doorgezonden. Deze brief is aangehecht.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 oktober 1999, waar appellanten, vertegenwoordigd door P.C.M.G. Baeten en J.F. Claessens, gemachtigden, en de minister, vertegenwoordigd door mr M. Beuker, M. Smit en M. Heidenis, ambtenaren ten departemente, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Het Europees Sociaal Fonds heeft ter uitvoering van de initiatieven "Euroform", "Now" en "Horizon" aan de lidstaten financiële middelen ter beschikking gesteld. In het kader hiervan heeft de minister bij besluit van 16 januari 1992 de regeling Subsidiëring communautaire Euroform-, Now- en Horizoninitiatieven (Stcrt. 1992,12; hierna: de regeling) vastgesteld.
2.2. Bij besluit van 9 maart 1993 heeft de minister op grond van deze regeling appellanten ten behoeve van het project "Heracles" een subsidie toegekend van f 708.400,-. De uitvoering van dit project geschiedde onder verantwoordelijkheid van het Instituut voor Kategoriaal Overleg Limburg. De provincie Limburg stelde zich garant voor de uitvoering van het project.
Centrale doelstelling van het Heraclesproject was het verbeteren van de sociaal economische positie van gehandicapten in de lidstaten van de Europese Gemeenschap. Subdoelstelling was onder meer het toepassen en ontwikkelen van de methode van individuele trajectbegeleiding. Het streven was gericht op het verbeteren van de kwalificaties van gehandicapten, het creëren of bevorderen van de vraag vanuit de profitsector en het aanpassen van de werkplek aan de specifieke behoeften van gehandicapten. Ter verwezenlijking hiervan is afgesproken dat met het project zou worden voorzien in de opleiding en begeleiding van 100 verstandelijk gehandicapten in de periode 1 januari 1992 tot 31 december 1993, waarbij 62 deelnemers een vaste baan zouden krijgen. Het zou daarbij gaan om arbeidsbemiddeling van personen die op de wachtlijst stonden van de sociale werkvoorziening (hierna: de sw-wachtlijst). Het diende voorts te gaan om additionele arbeidsvoorziening buiten de reguliere werkzaamheden van het Gemeenschappelijk Administratiekantoor en de Gemeenschappelijke Medische Dienst.
Een andere subdoelstelling betrof voorts het opzetten van transnationale activiteiten, waaronder het verkleinen van achterstand in kennis op het terrein van de arbeidsrevalidatie in de regio Attica (Griekenland) ten opzichte van Limburg. In het kader hiervan is afgesproken dat in Attica zou worden geïnventariseerd welke achterstand aanwezig is ten opzichte van de Limburgse situatie. Op basis van deze inventarisatie zou een actieplan worden geformuleerd op grond waarvan met de Griekse partner schriftelijk afspraken zouden worden gemaakt over de op verzoek van Griekenland door de Nederlandse partners te leveren diensten, die zouden worden bekostigd uit het Griekse nationaal programma in het kader van Horizon.
2.2.1. Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 19 augustus 1996 heeft de minister de subsidie ingetrokken en het reeds betaalde teruggevorderd, omdat naar zijn oordeel de basis aan het Heraclesproject was komen te vervallen. In de eerste plaats was de post loonkosten overschreden, hetgeen volgens de minister onvoldoende kon worden onderbouwd. Hierdoor was ook de omvang van de overige kostenposten onzeker. Vanwege een gebrekkige administratie en urenregistratie was een afrekening op basis van de voorwaarden van de regeling niet (meer) mogelijk.
Voorts was het project in afwijking van de projectopzet uitgevoerd. Tegen de afspraken in zijn 32 deelnemers bemiddeld die niet op de sw-wachtlijst stonden. Het criterium van het op de sw-wachtlijst staan was voor de minister essentieel, aangezien sprake moest zijn van een toegevoegde waarde boven de normale arbeidsbemiddeling. Evenmin was voldaan aan de doelstelling van de individuele trajectbegeleiding, omdat slechts 8 deelnemers van de sw-wachtlijst een vast dienstverband hebben verkregen. Tot slot bestond onduidelijkheid over de omvang van de kosten van de transnationale activiteiten. Niet meer kon worden nagegaan welke specifieke, uitwisselingskosten conform afspraak voor rekening van de Griekse partner zouden komen.
2.3. Appellanten kunnen zich met de intrekking van de subsidie niet verenigen en hebben, samengevat weergegeven, betoogd dat de doelstelling met betrekking tot de transnationale activiteiten wel is verwezenlijkt, zodat zij op dit onderdeel in aanmerking komen voor het in de oorspronkelijke begroting opgenomen subsidiebedrag. De minister en de rechtbank hebben voorts miskend dat zich bij de verwezenlijking van de doelstelling van de individuele trajectbegeleiding een overmachtsituatie voordeed, aldus appellanten.
2.4. Ingevolge artikel 9, eerste lid, van de regeling zal de projectuitvoerder een inzichtelijke en controleerbare administratie bijhouden met betrekking tot de uitvoering van het project en de in verband daarmee gedane uitgaven. Van alle uitgaven die voor subsidie in aanmerking worden gebracht, dienen deugdelijke betaalbewijzen aanwezig te zijn.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, aanhef en onder b, van de regeling kan de subsidietoekenning worden ingetrokken en kunnen de op basis daarvan uitbetaalde bedragen worden teruggevorderd in het geval het project wordt uitgevoerd in afwijking van de bij de aanvraag gevoegde projectbeschrijving, voor zover de subsidietoekenning daarop was gebaseerd.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, aanhef en onder c, van de regeling kan de subsidietoekenning worden ingetrokken en kunnen de op basis daarvan uitbetaalde bedragen worden teruggevorderd, indien de projectuitvoerder één der voorschriften, onder meer vervat in artikel 9, eerste lid, niet naleeft.
2.4.1. Voorop wordt gesteld dat appellanten, gelet op het bepaalde in artikel 9, eerste lid, van de regeling gehouden waren een inzichtelijke en controleerbare administratie bij te houden. Zij waren voorts gehouden deze informatie te verstrekken. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de minister terecht heeft vastgesteld, dat appellanten een niet voldoende gespecificeerde urenadministratie van de deelnemers aan het project hebben verstrekt. Per deelnemer is slechts een globaal overzicht verstrekt. De rechtbank is dan ook op goede gronden tot het oordeel gekomen dat, ondanks de overgelegde accountantsverklaringen, de minister terecht heeft geconstateerd dat appellanten niet hebben voldaan aan de in artikel 9, eerste lid, van de regeling neergelegde verplichting, zodat de minister bevoegd was om, gelet op het bepaalde in artikel 11, eerste lid, aanhef en onder c, van de regeling, tot intrekking over te gaan.
2.4.2. Voorts is gebleken dat appellanten niet hebben voldaan aan de doelstelling van individuele trajectbegeleiding aangezien slechts acht deelnemers met een wachtlijstbesluit een arbeidsovereenkomst voor onbetaalde tijd hebben verkregen. Bovendien hebben appellanten, in afwijking van de gemaakte afspraken, 32 deelnemers bemiddeld die niet op de sw-wachtlijst geplaatst waren. Het project is derhalve uitgevoerd in afwijking van de bij de aanvraag gevoegde projectbeschrijving en de daarop gebaseerde subsidietoekenning, zodat de rechtbank op goede gronden heeft overwogen dat de minister eveneens ingevolge artikel 11, eerste lid, aanhef en onder b, van de regeling bevoegd was over te gaan tot intrekking. Niet is gebleken dat de minister vooraf heeft ingestemd met het afwijken van de doelstellingen.
Appellanten hebben in dit verband, onder verwijzing naar een brief van de minister van 12 mei 1993, betoogd dat hij zou hebben ingestemd met arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd. In voormelde brief staat echter ook de voorwaarde vermeld dat bij de eindafrekening een accountantsverklaring dient te worden overgelegd met vermelding van het aantal deelnemers dat op basis van een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd werkzaam is. De minister heeft voorts verzocht om een intentieverklaring van de werkgevers, waaruit zou blijken dat deze bereid zijn de arbeidsovereenkomst na de overeenkomst voor bepaalde tijd voort te zetten. Deze stukken zijn niet overgelegd, zodat evenmin is voldaan aan de vereisten voor plaatsing van deelnemers met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd.
2.4.3. Voor zover appellanten zich hebben beroepen op een overmachtsituatie bij de plaatsing van deelnemers, overweegt de Afdeling dat dat beroep terecht niet is gehonoreerd. Appellanten hadden zich ervan dienen te vergewissen of het project uitvoerbaar was. Weliswaar was ten tijde van het project sprake van krapte op de arbeidsmarkt, maar nog daargelaten dat appellanten de suggestie van de minister om het project stop te zetten naast zich hebben neergelegd, stelt de Afdeling vast dat de minister appellanten in die zin tegemoet is gekomen dat hij heeft ingestemd met een verbreding van de doelgroep met niet-geestelijk gehandicapten die op de sw-wachtlijst stonden en voorts dat hij heeft ingestemd met een beperkt gebruik van contracten voor bepaalde tijd en een beperkt gebruik van detacheringconstructies.
2.5. Voor zover appellanten hebben betoogd dat de resultaten van de transnationale activiteiten onafhankelijk van de bereikte plaatsingen zijn behaald, zodat die activiteiten los daarvan moeten worden beoordeeld, overweegt de Afdeling dat de subsidie is toegekend voor het gehele project. Aangezien een groot deel van het project niet voldeed, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de minister, gelet op de samenhang van het project, in redelijkheid niet heeft kunnen besluiten de gehele subsidie in te trekken.
2.6. Het hoger beroep is derhalve ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.7. De rechtbank heeft ten aanzien van de acht overeenkomstig de doelstellingen geplaatste deelnemers onder verwijzing naar een brief van de minister van 15 april 1992 overwogen dat de intrekking niet berust op een deugdelijke motivering en heeft het besluit van 19 augustus 1996 in zoverre vernietigd. In voormelde brief staat dat wanneer de gemaakte afspraken niet worden nagekomen, de omvang van de terugvordering wordt bepaald door de mate waarin de doelstelling met betrekking tot de arbeidsplaatsen is gerealiseerd.
2.7.1.- Gelet op artikel 6:24, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) moet onder een besluit, als bedoeld in artikel 6:18, eerste lid, van de Awb ook worden verstaan een nieuwe beslissing op een bezwaarschrift, die wordt genomen terwijl hoger beroep aanhangig is tegen de uitspraak waarbij de oorspronkelijke beslissing op bezwaar is vernietigd. Het nieuwe besluit van 9 juni 1999 moet derhalve worden aangemerkt als een besluit als bedoeld in artikel 6:18 van de Awb, zodat het hoger beroep van appellanten ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb kan worden geacht mede te zijn gericht tegen dit besluit.
2.7.2. Bij zijn nieuwe beslissing op bezwaar van 9 juni 1999 heeft de minister ten aanzien van de acht overeenkomstig de projectopzet geplaatste deelnemers overwogen dat ook bij deze deelnemers niet is voldaan aan zijn verzoek een gespecificeerde urenadministratie per deelnemer te verstrekken.
2.7.3. Er bestaat geen plaats voor het oordeel dat de minister niet tot de conclusie heeft kunnen komen dat ook ten aanzien van deze deelnemers niet is voldaan aan de in artikel 9, eerste lid, van de regeling neergelegde verplichting om een inzichtelijke en controleerbare administratie van de deelnemers bij te houden. Het beroep tegen het besluit van 9 juni 1999 is derhalve ongegrond.
2.8. Er zijn geen termen voor een proceskostenveroordeling.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. verklaart het beroep van appellanten tegen het besluit van de minister van 9 juni 1999 ongegrond.
Aldus vastgesteld door dr J.C.K.W. Bartel, Voorzitter, mr A. Kosto en mr P.J.J. van Buuren, Leden,
in tegenwoordigheid van mr M.G. Tuinhout, ambtenaar van Staat.
w.g. Bartel w.g. Tuinhout
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 10 januari. 2000
77-293
Verzonden:
Voor eensluidend afschrift,
de Secretaris van de Raad van State,
voor deze,