Uitspraak
Raad van State
E01.99.0148.
Datum uitspraak: 19 juni 2000
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen
de Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee te Harlingen,
appellante,
en
de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij brief van 9 april 1997 heeft de directeur van de Directie Noord van het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij de Nederlandse Aardolie Maatschappij B.V. (hierna ook te noemen: de NAM) te Assen meegedeeld dat voor de vijf proefboringen die deze maatschappij voor de kust van Groningen wil verrichten, alleen voor de locaties Emmapolder en Noordpolderzijl een vergunning op grond van artikel 12 van de Natuurbeschermingswat is vereist (en niet voor de locaties Valorn, Kloosterburen en Hornhuizen).
Appellante heeft tegen dit standpunt - voor zover dit betrekking heeft op de locaties Valom, Kloosterburen en Hornhuizen - een bezwaarschrift ingediend.
Bij besluit van 28 januari 19!99, kenmerk J.984333, verzonden op dezelfde datum, heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 10 maart 1999, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
Bij brief van 19 augustus 1999 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 april 2000, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. J. VeItman, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. S.H.G. van Zanten en mr. M. Datema, ambtenaren ten departemente, zijn verschenen. Voorts is als partij gehoord de NAM, vertegenwoordigd door mr. W.J.B. Claassen-Dales, advocaat, en J. Zeilemaker.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 12, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet is het verboden zonder vergunning van (thans) de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij of in strijd met bij zodanige vergunning gestelde voorwaarden handelingen te verrichten, te doen verrichten of te gedogen, die schadelijk zijn voor het natuurschoon of voor de natuurwetenschappelijke betekenis van een beschermd natuurmonument of die een beschermd natuurmonument ontsieren.
Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat in ieder geval als schadelijk voor het natuurschoon of voor de natuurwetenschappelijke betekenis van een beschermd natuurmonument worden aangemerkt handelingen, die de in de beschikking tot aanwijzing genoemde wezenlijke kenmerken van een beschermd natuurmonument aantasten.
Deze vergunningplicht strekt zich volgens vaste jurisprudentie ook uit tot handelingen die buiten het natuurmonument plaatsvinden en schadelijk of ontsierend zijn voor het natuurmonument (zgn. externe werking).
2.2. In het geding is de mededeling van verweerder aan de NAM dat voor de proefboringen op de locaties Valom, Kioosterburen en Hornhuizen geen vergunning op grond van artikel 12 van de Natuurbeschermingswet is vereist. Blijkens het bestreden besluit stelt verweerder zich op het standpunt dat deze mededeling is aan te merken als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, waartegen bezwaar openstond.
De Afdeling deelt deze conclusie.
De strekking van de mededeling is dat de proefboringen zonder voorafgaande vergunningprocedure mogen worden uitgevoerd en dat verweerder zich niet bevoegd acht daartegen met bestuurlijke handhavingsmiddelen op te treden.
Gelet hierop viel niet te verwachten dat de NAM nog een vergunningaanvraag zou indienen, in het kader waarvan de vergunningplicht opnieuw aan de orde zou kunnen komen. Indiening van een verzoek om bestuurlijke handhaving was voor appellante niet zinvol en onevenredig bezwarend, gezien het afwijzende standpunt van verweerder en de korte termijn waarbinnen de proefboringen konden zijn uitgevoerd. Ten aanzien van apppellante dient de mededeling dan ook op één lijn te worden gesteld met een weigering van verweerder op voorhand, de proef boring door middel van bestuursdwang of oplegging van een dwangsorn te beletten.
2.3. Vaststaat dat de locaties Kloosterburen en Hornhuizen op ongeveer 500 m en de locatie Valom op ongeveer 300 m van het beschermd natuurrnonument Kwelders liggen.
Gelet op deze afstanden, stelt verweerder zich op het standpunt dat de voorgenomen proefboringen op deze locaties de wezenlijke kenmerken van het beschermd natuurmonument niet zullen aantasten en mitsdien op grond van artikel 12 van de Natuurbeschermingswet niet vergunningplichtig zijn.
Appellante bestrijdt dit op de nader in haar beroepschrift aangegeven gronden.
2.4. Uit het besluit van de toenmalige Minister van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk van 23 juli 1982, Sector Gebiedsbescherming en Soorten behoud, no. NLBIGS/GA-52389, tot aanwijzing van het beschermd natuurrnonument Kwelders blijkt dat tot de wezenlijke kenmerken van het natuurmonument behoren het weidse en ongerepte karakter van het gebied en de voor de avifauna noodzakelijke rust.
De natuurwetenschappelijke betekenis van het gebied moet - aldus de toelichting bij het aanwijzingsbesluit die blijkens de tekst van dat besluit daarvan deel uitmaakt -, gegeven het feit dat het natuurmonument een belangrijk onderdeel is van het Waddenzeegebied, niet alleen worden bezien vanuit de eigen natuurwetenschappelijke waarde, maar ook vanuit de functie en plaats die het gebied in het geheel van het Waddenzeegebied inneemt. De relaties tussen de buitendijkse gronden en de aangrenzende polder zijn daarbij van betekenis.
Wat de fauna betreft merkt de toelichting bij het aanwijzingsbesluit op dat in het aangrenzende buitendijkse gebied, doordat dit dunbevolkt en weinig ontsloten is, een hoge mate van rust heerst die vooral voor ruiende vogels bijzonder belangrijk is, aangezien in de ruiperiode het vliegvermogen van deze vogels sterk afneemt.
De schoonheid van het natuurmonument Kwelders wordt blijkens de toelichting mede bepaald door de weidsheid en ongereptheid van zijn omgeving. Met nadruk wijst de toelichting erop dat de beleving van het natuurschoon kan worden belfnvloed door activiteiten die zich tot ver buiten de grenzen van het natuurmonument afspelen.
2.4.1. De Afdeling stelt vast dat voor de proefboringen boortorens van ongeveer 55 m hoogte worden opgericht. Zodra gas is aangeboord zal de omvang en de kwaliteit van het veld worden vastgesteld met behulp van het zogenoemde 'affakkelen'. De torens en het zogenoemde 'affakkelen' van gas kunnen tot in de wijde omtrek zichtbaar zijn en naar ter zitting is vastgesteld zonder het nemen van voorzorgsmaatregelen de trek van vogels nadelig beïnvloeden. De verklaring van de NAM en verweerder ter zitting dat de NAM alle in het rapport Milieukundige aspecten van proefbonngen aan de Groningerkust opgenomen aanbevelingen, onder rneer de nadelige bdinvloeding van de vogeltrek te voorkomen, vrijwillig in acht zal nemen, kan naar het oordeel van de Afdeling niet op één lijn worden gesteld met aan een vergunning te verbinden voorwaarden.
2.4.2. Voorts deelt de Afdeling niet de opvatting van verweerder dat het in de aanwijzing als wezenlijk kenmerk genoemde 'weidse en ongerepte karakter' van het gebied geen betrekking heeft op het vasteland, omdat zich daar - in tegenstelling tot de eilanden - vóór de aanwijzing reeds structuren, gebouwen en economische activiteiten zouden hebben ontwikkeld die het zicht negatief beïnvloeden. De aanwijzing en de toelichting daarbij bieden onvoldoende grondslag voor het maken van dit onderscheid. in tegendeel blijkt uit de toelichting dat het 'weidse en ongerepte karakter' van het natuurmonument mede betrekking heeft op het aangrenzende binnendijkse gebied. Dat gebied is blijkens de toelichting bij het aanwijzigingsbesluit en het evengenoemde rapport van de NAM een dunbevolkt en weinig ontsloten gebied waar een hoge mate van rust heerst met incidentele agrarische bebouwing. Alleen een cluster van windmolens bij de Eernshaven en enige kerktorens tekenen zich af aan de horizon, zo is ter zitting gebleken.
2.4.3. Reeds gezien het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat de voorgenomen proefboringen de in het besluit tot aanwijzing genoemde wezenlijke kenmerken van het beschermde natuurmonument Kwelders kunnen aantasten. Gelet hierop heeft verweerder niet in redelijkheid kunnen oordelen dat deze handelingen niet schadelijk of ontsierend kunnen zijn voor het beschermde natuurmonument.
De Afdeling doelt overigens niet de opvatting van verweerder dat voor het antwoord op de vraag of handelingen buiten een beschermd natuurmonument op grond van artikel 12 van de Natuurbescherrningswet vergunningplichtig zijn, alleen het bepaalde in het tweede lid van dit artikel bepalend is. Noch de wettekst noch de jurisprudentie bieden daarvoor steun.
Het beroep is gezien het vorenstaande gegrond. Het bestreden besluit dient wegens strijd met artikel 12 van de Natuurbeschermingswet te worden vernietigd.
2.4.4. De overige gronden van het beroep behoeven thans geen bespreking meer. Dit laat echter onverlet dat verweerder hetgeen appellante heeft aangevoerd ten aanzien van de geluidhinder, vooral ook de piekgeluidbelasting op de locatie Valom, en de vrees voor een afneming van de vogelpopulatie in het natuurmonument ten gevolge van een vermindering van de vogelpopulatie in het buitendijkse.gebied waar de boringen zijn voorzien, bij de verdere besluitvorming dient te betrekken.
2.5. Verweerder dient op de hierna te vermeIden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij van 28 januari 1999. kenmerk J. 984333;
III. veroordeelt de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij in de door appellante in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van f 81,50; het bedrag dient door de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij) te worden betaald aan appellante,
IV. gelast dat de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij) aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (f 450,= vergoedt.
Aldus vastgesteld door dr. D. Dolman, Voorzitter, en mr. J.J. Vis en dr.ir. J.J.C. Voorhoeve, Leden, in tegenwoordigheid van E.J. Nolles. ambtenaar van Staat.
w.g. Dolman w.g. Nolles
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op19 juni 2000
177-291.
Verzonden:
Voor eensluidend afschrift,
de Secretaris van de Raad van State,
voor deze,