Uitspraak
H01.98.0188.
Datum uitspraak: 20 juni 2000
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de Stichting Regionaal Opleidingencentrum Oost Nederland te Hengelo (Overijssel), appellante,
tegen de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Almelo van 16 december 1997 in het geding tussen:
appellante
en
de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen.
Procesverloop
Bij brief van 13 september 1995 heeft de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (hierna: de Minister) - voorzover hier van belang - de hoogte van het bedrag dat op grond van artikel 96o in samenhang met artikel 96p van de Wet op het voortgezet onderwijs (hierna: de WVO) in mindering zal worden gebracht op de rijksvergoeding voor het kalenderjaar 1993 ten behoeve van het onder het bestuur van appellante staande Twents MBO-College te Hengelo vastgesteld op f 696.025,51. Deze brief is aangehecht.
Bij besluit van 30 januari 1996 heeft de Minister - voorzover hier van belang - de hoogte van het op de rijksvergoeding voor het kalenderjaar 1993 in mindering te brengen bedrag nader vastgesteld op f 237.232,66. Dit besluit is aangehecht.
Bij besluit van 13 februari 1997 heeft de Minister dit bedrag nader vastgesteld op f 152.428,62- Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 16 december 1997, verzonden op dezelfde dag, heeft de arrondissementsrechtbank te Almelo (hierna: de rechtbank) het tegen het besluit van 13 september 1995 door appellante ingestelde beroep gegrond verklaard en dit besluit alsmede de besluiten van 30 januari 1996 en 13 februari 1997 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft appellante bij brief van 23 januari 1998, bij de Raad van State ingekomen op 26 januari 1998, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
Naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank heeft de Minister bij besluit van 28 januari 1998 - voorzover hier van belang - de hoogte van het op de rijksvergoeding voor het kalenderjaar 1993 in mindering te brengen bedrag nader vastgesteld op f 151.291,62. Dit besluit is aangehecht-
Bij brief van 9 maart 1998 heeft appellante de gronden van het hoger beroep aangevuld. Deze brief is aangehecht.
Bij brief van 12 november 1998 heeft de Minister een memorie ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 oktober 1999, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. W. Brussee, advocaat te Den Haag, en D. Dooren, gemachtigde, en de Minister, vertegenwoordigd door mr. C.D.J. Bisschop, ambtenaar ten departemente, zijn verschenen.
Daartoe door de Afdeling in de gelegenheid gesteld, heeft de Minister bij brief van 16 november 1999 een memorie ingezonden. Hierop heeft appellante bij brief van 1 december 1999 gereageerd. Met toestemming van partijen is afgezien van een hernieuwde behandeling ter zitting.
2 Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 12.3.44 van de op 1 januari 1996 in werking getreden Wet van 31 oktober 1995, Stb. 1995, 501, houdende bepalingen met betrekking tot de educatie en het beroepsonderwijs (hierna: de WEB) voorzover hier van belang - blijven de op 31 december 1995 geldende voorschriften vastgesteld bij of krachtens de WVO van toepassing ten aanzien van bedragen waarop de instellingen, bedoeld in artikel 1.3. 1, voor 1 januari 1996 ingevolge de bedoelde voorschriften aanspraak hebben, maar die nog niet zijn vastgesteld of uitbetaald.
2.1.1. Met de hierna aangehaalde artikelen zijn bedoeld de artikelen, zoals deze luidden ten tijde van het nemen van het besluit van 13 september 1995.
2.1.2. Ingevolge artikel 96o, eerste lid, van de WVO - voorzover hier van belang - worden op het bedrag, bedoeld in artikel 96m, eerste lid, in mindering gebracht de salarissen, toelagen, uitkeringen of andere bijdragen waarop aanspraak wordt gemaakt door personeel dat is benoemd met voorbijgaan van personeel dat een gelijksoortige functie uitoefent of heeft uitgeoefend aan een school van het bevoegd gezag, voorzover laatstbedoeld personeel:
a. gebruik maakt van de krachtens artikel 39, tweede lid, vastgestelde regeling voor onvrijwillige taakvermindering, of
b. voorzover zich geen geval voordoet als bedoeld in onderdeel a, in hetgenot is van wachtgeld of van een andere ontslaguitkering en direct aan die ontslaguitkering voorafgaand langer dan een jaar onafgebroken in dienst is geweest van het bevoegd gezag.
Ingevolge artikel 96o, vijfde lid, van de WVO wordt met gewezen personeel dat in het genot is van wachtgeld of van een andere ontslaguitkering als bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, gelijkgesteld personeel aan wie op grond van het leerlingenverloop op of na 1 februari ontslag is of zal worden aangezegd, op grond van welk ontslag recht op wachtgeld of een andere ontslaguitkering zou kunnen ontstaan. In afwijking van de eerste volzin kan voor een periode tot uiterlijk de datum van ingang van het recht op wachtgeld of op een andere ontslaguitkering in een vacature worden voorzien zonder dat de vermindering, bedoeld in het eerste lid, plaatsvindt.
Ingevolge artikel 96o, zesde lid, van de WVO wordt bij ministeriële regeling bepaald in welke gevallen geen vermindering als bedoeld in het eerste en tweede lid plaatsvindt.
Ingevolge artikel 96o, zevende lid, van de WVO - voorzover hier van belang - kan de Minister in andere gevallen dan voorzien in voormelde ministeriële regeling wegens gewichtige redenen op verzoek van het bevoegd gezag beslissen dat de vermindering van de vergoeding, bedoeld in het eerste lid en het tweede lid, onderdeel a" niet zal plaatsvinden.
Ingevolge artikel 96p van de WVO is artikel 96o van overeenkomstige toepassing met betrekking tot de dagscholen voor middelbaar beroepsonderwijs, met dien verstande dat geen vermindering als bedoeld in het eerste en tweede lid van genoemd artikel plaatsvindt, indien toepassing is gegeven aan artikel 37d, derde lid, onderdeel b.
2.2. Het hoger beroep heeft betrekking op het oordeel van de rechtbank over de vaststelling van het op grond van artikel 96o in samenhang met artikel 96p van de WVO op de rijksvergoeding voor het kalenderjaar 1993 in mindering te brengen bedrag. behoudens voorzover zij heeft overwogen dat i de Minister artikel 96o ten onrechte heeft toegepast wegens het door appellante bij twee benoemingen voorbijgaan aan de wachtgelder Z. De rechtbank heeft het beroep in zoverre gegrond verklaard en de besluiten van 13 september 1995, 30 januari 1996 en 13 februari 1997 geheel vernietigd.
Omdat appellante er in beroep mee heeft ingestemd dat een bedrag van f 73.988,-- in mindering zal worden gebracht, beperkt het hoger beroep zich overigens tot de vaststelling van het in mindering te brengen bedrag, voorzover deze vaststelling een bedrag van f 73.988,-- te boven gaat.
2.3. Appellante heeft aangevoerd dat de brief van 13 september 1995 niet als een besluit kan worden aangemerkt, nu het slechts een bekendmaking betreft van het voornemen van de Minister om tot verrekening over te gaan. In verband hiermee heeft zij verder aangevoerd dat de besluiten van 30 januari 1996 en 13 februari 1997 een wettelijke grondslag ontberen.
Dit betoog faalt. De brief van 13 september 1995 betreft het besluit tot vaststelling van de hoogte van de vermindering op grond van artikel 96o in samenhang met artikel 96p van de WVO, hetgeen moet worden onderscheiden van de eindafrekening voor het vergoedingsjaar 1993 op basis van artikel 96m van de WVO, waarbij de daadwerkelijke vermindering plaatsvindt.
Ten tijde van het nemen van het besluit van 13 september 1995 was. op de onderhavige instelling de WVO van toepassing. Gelet Nerop en gelet op artikel 12.3.44 van de WEB, is de Minister - hoewel artikel 96p van de WVO door de inwerkingtreding van de WEB is vervallen - ook voor de nadien genomen wijzigingsbesluiten terecht uitgegaan van de WVC zoals die tot 31 december 1995 gold.
2.4. Anders dan door appellante is betoogd, kan het op de rijksvergoeding in mindering brengen van een bedrag op grond van artikel 96o in samenhang met artikel 96p van de WVO niet worden aangemerkt als een 'criminal charge' in de zin van artikel 6 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. De kwalificatie die de wetgever aan het in mindering brengen geeft, het hiermee beoogde doet en de aard en hoogte ervan geven geen grond voor het oordeel dat sprake is van een punitieve sanctie.
2.5. Voorzover de stellingen van appellante erop neer komen dat artikel 96o van de WVO, door het ontbreken van een regeling voor kortdurende vervangingen en taakuitbreidingen, in haar geval niet onverkort mocht worden toegepast, moet worden geoordeeld dat dit artikel, als onderdeel van een wet in formele zin, als zodanig niet ter beoordeling van de Afdeling kan staan.
2.6. Appellante heeft aangevoerd dat de Minister het bedrag dat op de rijksvergoeding 1993 in mindering zal worden gebracht niet binnen de termijn van één jaar na ontvangst van de jaarrekening en derhalve in strijd met artikel 63b van het Bekostigingsbesluit W.V.O. heeft vastgesteld. Zij heeft voorts betoogd dat de Minister heeft gehandeld in strijd met het op grond van zijn brief aan de Voorzitter van de Tweede Kamer van 12 oktober 1995 (Tweede Kamer, vergaderjaar 1995-1996, 24 400 Vil], nr. 13) gewekte vertrouwen, door informatie van appellante over het niet aanbieden van vacatures aan eigen wachtgelders niet op te vatten als een verzoek om ontheffing van de eigen-wachtgelderbepalingen.
Nu appellante in beroep heeft ingestemd met een gedeelte van de vermindering van de rijksvergoeding op grond van artikel 96o van de WVO en zij de genoemde bezwaren eerst tijdens de behandeling ter zitting van het hoger beroep heeft aangevoerd, terwijl niet is gebleken dat zij dit niet reeds bij de rechtbank had kunnen doen, kan dit betoog - vanuit een oogpunt van goede procesorde - niet bij de beoordeling in hoger beroep worden betrokken.
2.7. Appellante heeft verder betoogd dat artikel 96o van de WVO slechts tot doel heeft dat aanspraken op wachtgeld worden teruggedrongen, in verband waarmee de rechtbank heeft miskend dat de Minister niet heeft onderzocht of de netto-loonkosten van het in 1993 benoemde personeel hoger zijn dan het wachtgeld van het voormalig personeel waaraan appellante bij de benoeming is voorbijgaan.
De stelling van appellante kan niet worden gevolgd. Uit artikel 96o van de WVO volgt immers rechtstreeks dat - buiten de gevallen bedoeld in artikel 96o, zesde en zevende lid, van de WVO, aan welke artikelonderdelen in dit verband geen betekenis toekomt - bij het benoemen van personeel met voorbijgaan van zogenoemde eigen wachtgelders een vermindering op de rijksvergoeding wordt aangebracht ter hoogte van de salarissen, toelagen, uitkeringen of andere bijdragen waarop door het benoemde personeel aanspraak wordt gemaakt.
2.8. De rechtbank heeft overwogen dat uit artikel 96o in samenhang met artikel 96p van de WVO voor appellante de verplichting voortvloeit om openvallende vacatures aan te bieden aan eigen wachtgelders en dat daaraan niet wordt afgedaan door de omstandigheid dat de Minister voor de jaren voorafgaand aan 1993 heeft nagelaten om te controleren of appellante deze verplichting naleefde.
Hiertegen heeft appellante aangevoerd dat de omstandigheid dat de Minister tot het jaar 1993 geen toepassing heeft gegeven aan artikel 96o, eerste en tweede lid, van de WVO vooral klemt, nu hij deze artikelen nadien niet onverkort heeft toegepast, doch bij de uitvoering daarvan het beleid heeft gevoerd dat in een aantal gevallen de rijksvergoeding niet zal worden verminderd. Dit beleid heeft onder meer betrekking op de reisafstand voor de eigen wachtgelder, de omvangvan de resterende wachtgeldaanspraak, de geschiktheid, bekwaamheid en de sollicitatieplicht van de eigen wachtgelder.
2.8.1. Naar het oordeel van de Afdeling kan appellante, gelet op het, ook voor haar kenbare, dwingende karakter van artikel 96o van de WVO en artikel 94 van de WVO, zoals dat luidde vóór de inwerkingtreding van artikel 96o, geen rechtens te honoreren verwachtingen ontlenen aan de omstandigheid dat de Minister over de kalenderjaren vóór 1993 geen toepassing heeft gegeven aan deze artikelen. Zodanige verwachtingen kunnen evenmin worden gebaseerd op het door de Minister gevoerde uitvoeringsbeleid. Buiten de gevallen bedoeld in artikel 96o, zevende lid, van de WVO, waaraan hier kan worden voorbijgegaan, komt de Minister geen discretionaire bevoegdheid toe tot het voeren van een beleid met betrekking tot het achterwege laten van een vermindering van de rijksvergoeding op grond van dit artikel. Aan dit - aldus als buitenwettelijk aan te merken -uitvoeringsbeleid kan appellante geen vertrouwen ontlenen voor situaties waarop dit beleid geen betrekking heeft.
Het betoog van appellante faalt.
2.9. Voorts heeft appellante aangevoerd dat de rechtbank heeft miskend dat de Minister artikel 96o ten onrechte heeft toegepast wegens het voorbijgaan aan de wachtgelder aangezien deze wachtgelder bij haar niet bekend was en evenmin voorkwam op het namens de Minister verstrekte overzicht van uitkeringsgerechtigden voor het kalenderjaar 1992.
Hoezeer ook appellante in beginsel verantwoordelijk is voor de juistheid en volledigheid van haar administratie, niet mag uit het oog worden verloren dat zij bij het voeren van die administratie wordt ondersteund door het verstrekken van voormelde overzichten. In dat verband zij gewezen op de voorlichtingspublicatie "Administratie ten behoeve van wachtgeld- en herbenoemingsverplichtingen" van de Staatssecretaris van Onderwijs en Wetenschappen, thans Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, van 10 juli 1991, gepubliceerd in Uitleg OenW-Regelingen nummer 18a van 17 juli 1991, waarin is aangegeven dat, ten behoeve van een verscherping van de controle en mede als basis voor de te voeren administratie, jaarlijks een overzicht zal worden verstrekt van de geregistreerde ex-personeelsleden van het bevoegd gezag, die een wachtgeld dan wel een andere ontslaguitkering genieten.
Onder deze omstandigheden, kan appellante niet worden verweten dat zij - wat de wachtgelder Y betreft - is afgegaan op het namens de Minister door de Informatiseringsbank bij brief van 29 april 1992 verstrekte overzicht van de bij appellante geregistreerde uitkeringsgerechtigden per 1 januari 1992, waarin de desbetreffende wachtgelder niet is opgenomen.
De rechtbank heeft dit miskend.
2.10. Het hoger beroep is gegrond en de aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voorzover deze betrekking heeft op het beroep van appellante tegen de vaststelling van de hoogte van de vermindering van de rijksvergoeding op grond van artikel 96o in samenhang met artikel 96p van de WVO wegens het door appellante voorbijgaan aan de wachtgelder Y. Gelet op het in 2.2 en in 2.9 overwog ene en in aanmerking genomen dat het hoger beroep, gezien artikel 6:19, eerste lid, en artikel 6:24, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht, moet worden geacht mede te zijn gericht tegen het besluit van de Minister van 28 januari 1998, komt dit besluit voor vernietiging in aanmerking.
2.11. Ten aanzien van het verzoek om schadevergoeding op grond van artikel 8:73 van de Algemene wet bestuursrecht overweegt de Afdeling het volgende.
De Minister dient met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen. Het is thans niet mogelijk vast te stellen of en, zo ja, in welke omvang schade is geleden ten gevolge van het bij deze uitspraak vernietigde besluit. Eerst aan de hand van het nieuwe besluit zou hierover uitsluitsel kunnen worden verkregen. Het voorliggende verzoek moet dan ook worden afgewezen.
2.12. De Minister dient voorts op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam -der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Almelo van 16 december 1997, registratienummers 95/1625 WET Jl A, 961240 WET Jl A en 971221 WET Jl A, voorzover deze betrekking heeft op het beroep van appellante tegen de vaststelling van de hoogte van de vermindering van de rijksvergoeding voor het kalenderjaar 1993 wegens het door haar bij benoemingen voorbijgaan aan de wachtgelder Y
III. verklaart het beroep tegen het besluit van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen van 28 januari 1998, kenmerk FBT/BWG-9811447 M gegrond;
IV. vernietigt het onder lii. genoemde besluit;
V. draagt de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen op met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen;
VI. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
VII. wijst het verzoek orn schadevergoeding af;
VIII. veroordeelt de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen in de door appellante in verband met de behandeling van het hoger beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van f 1.420,--, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de Staat der Nederlanden (het Miiinisterie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen) te worden betaald aan appellante;
IX. gellast dat de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenselhappen) aan appellante het door haar voor de behandeling van helt hoger beroep betaalde griffierecht (f 630,--) vergoedt;
Aldus vastgesteld door mr. C-M. Ligtelijn-van Bilderbeek, Voorzitter, en mr. J.H. Grosheide en mr. C.A. Terwee-van Hilten, Leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J. Schuurrnan, ambtenaar van Staat.
w.g. Ligtelijn-van Bilderbeek w.g. Schuurman
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 20 juni 2000
66-282.
Verzonden:
Voor eensluidend afschrift,
de Secretaris van de Raad van State,
voor deze,