Uitspraak
Raad van State
200003426/1.
Datum uitspraak 4 augustus 2000
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak van de Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
de stichting "Stichting Greenpeace Nederland", gevestigd te Amsterdam,
verzoekster,
en
de Ministers van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en van Economische Zaken en de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
verweerders.
1 . Procesverloop
Bij besluit van 12 juli 2000, kenmerk SVS 2000054796. hebben verweerders, in overeenstemming niet de Minister van Verkeer en Waterstaat, krachtens artikel 15, onder a, van de Kernenergiewet aan de naamloze vennootschap 'Centrale Organisatie Voor Radioactief Afval N.V.H (hierna. COVRA) een vergunning verleend voor vier transporten van containers met bestraalde splijtstofelementen van het Gemeenschappelijk Centrum voor Onderzoek (hierna: GCO) te Petten naar de inrichting van COVRA te Borsele. Met toepassing van artikel 20.5 van de Wet milieubeheer is het besluit terstond van kracht verklaard.
Tegen dit besluit heeft verzoekster bezwaar gemaakt. Bij brief van 18 juli 2000, bij de Raad van State ingekomen op 18 juli 2000, heeft verzoekster de Voorzitter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
De Voorzitter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 26 juli 2000, waar verzoekster, vertegenwoordigd door mr. A.HJ. van der Biesen, advocaat te Amsterdam, en de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. vertegenwoordigd door mr. H.H.L. Krans, mr. H.T. Ahrens, ing. P.J. de Munck en drs. D. Vos, ambtenaren van het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordeniing en Milieubeheer, zijn verschenen.
Voorts zijn namens vergunninghoudster mr. N.S.J. Koeman, advocaat te Amsterdam. en dr. H. Codée, gemachtigde, daar gehoord.
Namens burgemeester en wethouders van Zijpe is mr. A.J.H.W.M. Versteegh, advocaat te Amsterdam, verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Bij besluit van 20 juli 1999 hebben verweerders, in overeenstemming met de Mirister van Verkeer en Waterstaat, krachtens artikel 15, onder a, van de Kernenergiewet aan COVRA een vergunning verleend voor het vervoer van twee containers met bestraalde splijtstofelernenten van Petten naar Borsele. Bij besluit van 11 februari 2000 hebben verweerders het hiertegen gemaakte bezwaar weliswaar gedeeltelijk gegrond verklaard, maar hebben zij de vergunning in stand gelaten.
Bij uitspraken van 26 november 1999, 199901788/1 en van 7 juli 2000, 200001526/1, heeft de Voorzitter de besluiten tot vergunningverlening van 20 juli 1999 en van 11 februari 2000 geschorst.
Op 8 februari 2000 is door vergunninghoudster vergunning aangevraagd voor vier transporten van containers met bestraalde splijtstofelementen. Bij het thans aan de orde zijnde besluit hebben verweerders daarop beslist.
2.2. Ter zitting is door verweerders aangevoerd dat het verzoek van verzoekster een spoedeisend belang ontbeert. Verweerders hebben betoogd dat bij gebruikmaking van de vergunning geen onomkeerbare situatie zal ontstaan. Volgens hen kan de beslissing op bezwaar worden afgewacht.
Indien de transporten hebben plaatsgevonden, kunnen de splijtstofelementen immers, indien nodig, van COVRA in Borsele worden teruggebracht naar het GCO in Petten, aldus verweerders.
De Voorzitter constateert dat indien vergunde transporten hebben plaatsgevonden, de splijtstofelementen als zodanig weliswaar weer naar Petten kunnen worden vervoerd, maar dat dat niet betekent dat niet van een onomkeerbare situatie kan worden gesproken, Bij vervoer van de splijtstofelementen terug naar het GCO worden immers niet de gevolgen van de nu vergunde transporten, zoals de blootstelling van de omgevingaan risico's en straling, ongedaan gemaakt.
Bij gebruikmaking van de vergunning ontstaat derhalve een onomkeerbare situatie.
Verzoekster heeft dan ook een spoedeisend belang bij de beoordeling van het besluit vooruitlopend op de beslissing op bezwaar.
2.3. De Voorzitter constateert dat de vergunning vier transporten mogelijk maakt. In de vergunning en de vergunningaanvraag is niet vastgelegd op welke individualiseerbare CASTOR-containers met bestraalde spliftstofelernenten de vergunning betrekking heeft.
Nu de vergunning terzake geen beperkingen bevat en daarvan ook anderszins niet is gebleken, moet ervan worden uitgegaan dat de vergunning het ook mogelijk maakt dat de twee reeds voor vervoer gereedstaande CASTOR-containers te Petten op grond daarvan mogen worden vervoerd.
2.4. In artikel 15, aanhef en onder a, van de Kernenergiewet is bepaald dat het verboden is zonder vergunning splijtstoffen of ertsen te vervoeren, voorhanden te hebben, binnen of buiten Nederlands grondgebied te brengen of te doen brengen, dan wel zich daarvan te ontdoen.
Ingevolge artikel 15b, eerste lid, van genoemde wet kan de vergunning slechts worden geweigerd in het belang van:
a de bescherming van mensen, dieren, planten en goederen;
b. de veiligheid van de staat,
c. de bewaring en bewaking van splijtstoffen en van ertsen;
d. de energievoorziening;
e. het zeker stellen van de betaling van de vergoeding, aan derden toekomende voor schade of letsel, hun toegebracht;
f. de nakoming van internationale verplichtingen.
Ingevolge artikel 15c, tweede lid, van de Kernenergiewet kan een vergunning als bedoeld in artikel 15 van die wet ter bescherming van de bij of krachtens artikel 1 Sb aangewezen belangen onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van deze bepaling moeten aan een vergunning, met inachtneming van de dienaangaande bij algemene maatregel van bestuur gestelde regels, die voorschriften worden verbonden. die nodig zijn ter bescherming van de bij of krachtens artikel 15b aangewezen belangen. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen van de betrokken activiteit voor mensen, dieren, planten en goederen niet kunnen worden voorkomen, moeten aan die vergunning de voorschriften worden verbonden. die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Uit dit samenstel van bepalingen volgt dat een vergunning als bedoeld in artikel 15 van de Kernenergiewet moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen van de te vergunnen activiteit voor het in artikel 15b, eerste lid. onder a. van die wet genoemde belang door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van deze bepaling komt verweerders een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen uit de meegt recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten voortvloeit.
2.5. Volgens verzoekster ontbreekt de rechtvaardiging van de transporten omdat daarvoor op korte termijn een alternatief voorhanden zal zijn, namelijk het sturen van de bestraalde splijtstofelementen naar de Verenigde Staten (hierna, VS). Zij is van mening dat duidelijkheid op dit punt kan en moet worden afgewacht. Verzoekster betwijfelt in dit verband of de activiteiten die in Petten worden verricht, niet (ook) elders in de wereld kunnen worden verricht. Een eventuele sluiting van de kerncentrale zal lhaars inziens dan ook niet betekenen dat de productie van isotopen niet door ande.re kerncentrales kan worden voortgezet dan wel worden overgenomen.
2.5.1. Verweerders zijn ervan uitgegaan dat het nut van de aangevraagde activiteiten opweegt tegen de nadelige gevolgen ervan voor mensen, planten, dieren en goederen. Daartoe hebben zij in het bestreden besluit overwogen dat het voor de continuiiteit van de bedrijfsvoering van de Hoge Flux Reactor te Petten noodzakelijk is dat de bestraalde splijtstofelernenten worden afgevoerd en dat bij eventuele stillegging van de reactor het vervaardigen van producten ten behoeve van medische toepassing in het gedrang kan komen, en daarrnee de noodzakelijke patiëntenzorg.
Voorts hebben verweerders overwogen dat thans nog geen volledige duidelijkheid bestaat over de mogelijkheid bestraalde splijtstofelementen naar de VS over te brengen en hebben zij relevant geacht dat voor opslag van de splijtstofelementen bij COVRA een vergunning is verleend.
2.5.2 In artikel 6. aanhef en onder a en b, van de richtlijn van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 15 juli 1980, no. 801836/EEG, is onder meer bepaald dat de beperking van de individuele en collectieve doses die het gevolg zijn van controleerbare blootstelling dient te berusten op het beginsel dat elke activiteit che blootstelling aan ioniserende straling meebrengt alleen mag plaatsvinden als zij nut heeft (het zogenoemde rechtvaardigingsbeginsel), Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 15 januari 1996, no. E03.94.0091, AB 1996, 296, overweegt de Voorzitter dat in het onderhavige geval aan de richtlijn op dit punt rechtstreekse werking toekomt.
2.5.3. De Voorzitter stelt voorop dat krachtens de Kernenergiewet een vergunning is verleend voor het in werking zijn van de kerncentrale in Petten, De Voorzitter is er voldoende van overtuigd dat aan onder meer de productie van isotopen, die in de inrichting plaatsvindt, inherent is dat daarbij radioactief afval vrijkomt, in de vorm van bestraalde splijtstofelementen.
Deze bestraalde spiijtstofelementen worden thans in afwachting van transport naar een andere locatie opgeslagen in een opslagbassin. Ter zitting is onweersproken gesteld dat het opslagbassin geen opslagcapaciteit meer heeft. dat reeds twee CASTOR-contairters zijn gevuld in afwachting van transport en dat daar per half jaar één container bijkomt.
Naar het oordeel van de Voorzitter hebben verweerders zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de opslag van de splijtstofelementen bij COVRA, die daarvoor de faciliteiten heeft en waarvoor vergunning is verleend, op zichzelf de voorkeur verdient boven het opslaan van dit afval in het opslagbassin dan wel in CASTOR-containers bij het GCO te Petten, waarvoor geen vergunning krachtens de Kernenergiewet is verleend.
Naar het oordeel van Voorzitter is, gelet op het vorenstaande, de noodzaak van de afvoer van vier containers met splijtstofelennenten uit de kerncentrale in Petten voldoende aannermlijk geworden.
Wat betreft de noodzaak om deze splijtstofelementen te transporteren naar COVRA, bezien in het licht van de mogelijkheid deze naar de VS te brengen, overweegt de Voorzitter het volgende.
Uit de stukken komt naar voren, dat de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer groot belang stelt te hechten aan transport van de splijtstofelementen van Petten naar de VS en aan het GCO een bedrag van zes miljoen heeft toegezegd ter bekostiging van de meerkosten van het transport van drie containers naar de VS.
Verweerders hebben betoogd dat het evenwel ten tijde van de vergunningverlening nog niet mogelijk was de bestraalde splijtstofelementen naar de VS te vervoeren. Ter zitting hebben zij gesteld dat transport naar de VS niet vóór 1 januari 2001 mogelijk kan worden geacht. Volgens verweerders staat nog een aantal praktische bezwaren in de weg aan vervoer naar de VS.
Ter zitting is onweersproken gebleven dat de CASTOR-containers, waarin de splijtstofelernenten zijn opgeslagen, niet voor de VS zijn gecertificeerd. Bij transport naar de VS rnoeten de splijtstofelementen dan ook worden omgepakt in andere containers. De certificering van de laatstgenoemde containers voor de VS moet nog in Nederland gevalideerd worden; daarnaast moeten deze containers nog beschikbaar komen. In de stukken wordt er melding van gemaakt dat het GCO een optie heeft op een aantal voor de VS geschikte containers. Ter zitting is door verweerders verder betoogd dat het nog enige tijd gaat duren voordat een schip dat de containers kan vervoeren, een Nederlandse haven aandoet.
Gelet op het vorenstaande is de Voorzitter er voldoende van overtuigd dat ten tijde van de vergunningverlening het transporteren van de splijtstofelementen naar de VS geen geschikt alternatief vormde voor het transport van de splijtstofelementen naar COVRA.
Hoewel de motivering van het bestreden besluit op dit punt summier is. ziet de Voorzitter dan ook geen aanknopingspunten voor het. oordeel dat verweerders uit het oogpunt van het genoernde rechtvaardigingsbeginsel van het verlenen van de gevraagde vergunning hadden moeten afzien.
Het verzoek treft in zoverre geen doel.
2.6. Verzoekster heeft betoogd dat op grond van voorschrift 21 een overschrijding van 4 Bq/cm2 tot 40 Bq/cm2 is toegestaan van de in voorschrift 15 opgenomen stralingsnorm. Zij acht dit een onjuiste toepassing van het alara-beginsel, waaruit volgt dat elke blootstelling aan ioniserende straling zo beperkt moet worden gehouden als redelijkerwijs mogelijk is.
2.6.1. Verweerders stellen zich op het standpunt dat met het opnemen van de voorschriften 15 tot en met 23 in de vergunning en de certificering van de transportcontainers wordt voldaan aan het alara-beginsel.
2.6.2. In het aan de vergunning verbonden voorschrift 15 is bepaald dat de vergunninghouder ervoor zorg dient te dragen dat blootstelling van personen aan straling zoveel als redelijkerwijs mogelijk is wordt voorkomen en dat er geen stralingsdosis kan worden ontvangen die meer dan de maximaal toegestane dosis per jaar tot gevolg heeft.
Ingevolge voorschrift 21, voor zover hier van belang, is de vergunninghouder verplicht de Inspectie Milieuhygiëne Zuid-West Rijswijk in kennis te stellen van elke geconstateerde afwijking ten opzichte van de geldende bepalingen en/of normen voor stralingsniveau en besmetting tijdens transport of na aankomst van de bestraalde splijtstoffen bij COVRA te Nieuwdorp. Geconstateerde besmettingsniveaus van bèta- en gammestralers tussen 4 Bq/rn2 en 40 Bqlm2 dienen binnen vijf werkdagen aan de inspectie Milieuhygiëne te worden gerapporteerd. Overschrijdingen van meer dan 40 Bq/m2 door bèta- en gammastralers dienen onmiddellijk gemeld te worden bij de Inspectie Milieuhygiëne. Bij alfastralers geldt een overeenkomstige meldingsplicht bij een tiende van bovengenoemde waarden.
2.6.3. De Voorzitter constateert dat voorschrift 21 bepaalt binnen welke termijn afwijkingen van de normen voor stralingsniveau's dienen te worden gemeld aan de Inspectie Milieuhygiëne Zuid-West te Rijswijk. Anders dan verzoekster meent, betekent dit voorschrift niet dat de op grond van voorschrift 15 geldende stralingsnorrnen mogen worden overschreden. Van een onjuiste toepassing van het alara-beginsel in dit opzicht is dan ook geen sprake. Het verzoek treft in zoverre geen doel.
2.7. Verzoekster acht de vergunning wat betreft rampenbestrijding volstrekt ontoereikend. Zij meent dat verweerders zich ervan op de hoogte hadden moeten stellen of de besturen van de gemeenten waar de transporten doorheen komen adequaat zijn voorbereid op een kernongeval. Volgens verzoekster voorzien de rampenplannen van ten minste twaalf van de betrokken gemeenten niet in stralingsongevallen.
2.7.1. Verweerders hebben ter zitting betoogd dat, gelet op het bepaalde ter zake in de Kernenergiewet en de Wet rampen en zware ongevallen op hen niet de verplichting rust om zich ervan te vergewissen of de rampenplannen op lokaal niveau zijn toegesneden op mogelijke ongelukken met het transport van splijtstofelementen en het ten gevolge daarvan ontstaan van een kernongeval.
2.7.2. Ingevolge artikel 38, aanhef en onder b, van de Kernenergiewet wordt onder ongeval verstaan een gebeurtenis als gevolg waarvan straling vrijkomt of dreigt vrij te komen die tot een verhoogd risico leidt of kan leiden voor mens of milieu of die ter voorkoming of vermindering van een verhoogd stralingsrisico voor mens of milieu een gecoördineerde inzet van diensten en organisaties van verschillende disciplines vergt.
In genoemd artikellid, onder d. sub 6, is als categorie B-object genoemd een vervoermiddel waarin zich splijtstoffen of ertsen bevinden.
In artikel 40, eerste lid, van de Kernenergiewet is bepaald dat de Minister van Volkshuisvesting. Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en de Minister wie het aangaat, verantwoordelijk zijn voor de voorbereiding van de organisatie ten behoeve van een doelmatige bestrijding van ongevallen binnen of buiten Nederland met categorie A-objecten en voor de coördinatie van die bestrijding. Zij moeten voorts in het bijzonder het houden van oefeningen bevorderen en de totstandkoming van afspraken, die nodig zijn voor een doelmatige bestrijding van deze ongevallen.
Ingevolge artikel 40, tweede lid, van de Kernenergiewet zijn burgemeester en wethouders verantwoordelijk voor de voorbereiding van de organisatie ten behoeve van een doelmatige bestrijding van ongevallen met categorie B-objecten. De burgemeester is verantwoordelijk voor de coördinatie van die bestrijding.
In artikel 41 van de Kernenergiewet is bepaald dat de voorbereiding door provincies en gemeenten van de bestrijding van ongevallen met categorie A-objecten en categorie B-objecten moet geschieden overeenkomstig de bepalingen van Hoofdstuk 11 van de Wet rampen en zware ongevallen.
Ingevolge het tot Hoofdstuk II behorende artikel 3, eerste lid, van de Wet rampen en zware ongevallen moet de gemeenteraad voor het gehele gebied van de gemeente een rampenplan vaststellen.
In het tot Hoofdstuk II behorende artikel 7, eerste lid, van deze wet is bepaald dat de burgemeester voor elke ramp of eik zwaar ongeval, waarvan de plaats, de aard en de gevolgen voorzienbaar zijn, een rampbestrijdingsplan moet vaststellen, waarin het geheel van bij die ramp of dat zware ongeval te nemen maatregelen is opgenomen.
2.7.3. De Voorzitter stelt vast dat de onderhavige transporten zijn te beschouwen als categorie B-objecten. Op grond van het bepaalde in artikel 40, tweede lid, van de Kernenergiewet berust de verantwoordelijkheid voor de bestuurlijke coördinatie van de organisatie van een doelmatige bestrijding van ongevallen bij de burgemeester en zijn burgemeester en wethouders verantwoordelijk voor de voorbereiding van de organisatie. De artikelen 3 en 7 van de Wet rampen en zware ongevallen bepalen dat binnen een gemeente een rampenplan en in welke gevallen een rampbestrijdingsplan moet worden opgesteld.
Gelet op het decentrale karakter van de rampenbestrijding wat betreft kernongevallen met categorie B-objecten en de verplichtingen die in dit verband krachtens de Kernenergiewet en de Wet rampen en zware ongevallen op de gemeentebesturen rusten, gaat de Voorzitter ervan uit dat in het kader van de vergunningverlening krachtens artikel 15, onder a, van de Kernenergiewet niet van verweerders kan worden verlangd dat zij zich voorafgaand aan vergunningverlening op de hoogte stellen van de inhoud van rarnpenplannen en eventuele rampbestrijdingsplannen.
Het verzoek om voorlopige voorziening treft dan, ook in zoverre geen doel.
2.8. Verzoekster heeft betoogd dat de vergunningaanvraag van 8 februari 2000 en de aanvulling daarop van 30 mei 2000 onderdeel vormen van de verleende vergunning en dat deze mitsdien een voorwaardelijk karakter heeft. Naar de mening van verzoekster valt hiermee niet te rijmen dat de vergunning terstond van kracht is verklaard.
2.8.1. Verweerders hebben met toepassing van artikel 20.5 van de Wet milieubeheer het besluit terstond van kracht verklaard. Daartoe hebben zij overwogen dat dit gelet op de continuïteit van het GCO en de vervaardiging van producten voor medische toepassing noodzakelijk is, en dat dit gezien het in het besluit overwogene met betrekking tot het alara-beginsel voorts toelaatbaar is.
2.8.2 In de aanvraag van 8 februari 2000 staat vermeld dat het transport zal aanvangen zo spoedig als mogelijk na het verlenen van de vergunning. In de brief van 30 mei 2000 stelt vergunninghoudster een clausulering van de vergunning voor. Zij stelt voor dat zij de transporten pas daadwerkelijk zal uitvoeren wanneer de bedrijfsvoering van de Hoge Flux Reactor te Petten in gevaar dreigt te kornen omdat stagnatie van het transport naar de VS ontstaat en het GCO om deze reden een verzoek indient bij vergunninghoudster voor transport naar COVRA.
In het besluit tot vergunningverlening is vermeld dat de aanvraag en de daarbij behorende stukken deel uitmaken van de vergunning.
De Voorzitter overweegt dat, anders dan verzoekster meent, de aanvraag niet voorwaardelijk is. In de aanvulling op de aanvraag heeft zij slechts de situatie geschetst waarin het voor haar noodzakelijk is om de bestraalde splijtstofelementen te mogen afvoeren uit de kerncentrale in Petten, om welke reden zij zo snel mogelijk over een vergunning wenst te beschikken.
De omstandigheid dat de aanvraag en de aanvulling daarop onderdeel uitmaken van het bestreden besluit, staat naar het oordeel van de Afdeling als zodanig dan ook niet in de weg aan toepassing van artikel 20.5 van de Wet milieubeheer.
Ook overigens is de Voorzitter niet gebleken dat verweerders zich niet in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat in dit geval een terstond-van-kracht-verklaring noodzakelijk was.
2.9. Gelet op het vorenstaande wordt het verzoek om het troffen van een voorlopige voorziening afgewezen.
2.10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
wijst het verzoek af
Aldus vastgesteld door mr. H. Beekhuis, als Voorzitter, in tegenwoordigheid van rnr.R. van Heusden, ambtenaar van Staat.
w.g. Beekhuis w.g. Van Heusden
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 4 augustus. 2000
163-213-
Verzonden: 4 augustus. 2000
Voor eensluidend afschrift,
de Secretaris van de Raad van State,
voor deze,