Uitspraak
Raad van State
200003692/1.
Datum uitspraak: 30 augustus 2000
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak van de Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht) van:
Coöperatieve Producentenorganisatie van de Nederlandse Kokkelvisserij u.a., gevestigd te Kapelle, verzoekster.
1 . Procesverloop
Bij besluit van 7 juli 2000, kenmerk 003672/HD/SM, heeft de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (hierna: verweerder) aan verzoekster ten behoeve van de bij haar aangesloten visserijbedrijven vergunning onder voorwaarden als bedoeld in artikel 12 van Pro de Natuurbeschermingswet verleend voor het mechanisch vissen van kokkels in het Staatsnatuurmonument De Waddenzee.
Tegen. dit besluit hebben de Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee (hierna: de Waddenvereniging) en Vogelbescherming Nederland bij brief van 31 juli 2000 een bezwaarschrift ingediend bij verweerder. Voorts hebben [bezwaarmaker], de Natuur- en Vogelwacht Schiermonnikoog, Vogelringstation Schiermonnikoog en de Stichting Calidris (hierna allen te noemen: bezwaarmakers) een bezwaarschrift ingediend bij verweerder.
Bij brief -Van 3 augustus 2000, bij de Raad van State ingekomen op 4 augustus 2000, heeft verzoekster de Voorzitter verzocht om de schorsende werking van de bezwaarschriften op te heffen.
De Voorzitter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 25 augustus 2000, waar verzoekster, vertegenwoordigd door mr. P.W.H.M. Haans, advocaat te Bergen op Zoom en verweerder, vertegenwoordigd door mr. M. Nagel, ambtenaar ten departemente, bijgestaan door dr. A.C. Smaal, werkzaam bij het Rijksinstituut voor Visserijonderzoek, zijn verschenen. De Waddenvereniging en Vogelbescherming Nederland hebben zich doen vertegenwoordigen door mr. C.A.M. Rombouts en mr. A.F.F. Goedhart, bijgestaan door drs. E.R. Osieck en drs. T.M. van de Have, beiden werkzaam bij de Vogelbescherming Nederland. Voorts is verschenen [bezwaarmaker], mede namens de Natuur- en Vogelwacht Schiermonnikoog, Vogelringstation Schiermonnikoog en de Stichting Calidris.
2. Overwegingen
2.1. In artikel 36, eerste lid, van de Wet op de Raad van State is, voorzover hier van belang, bepaald dat hoofdstuk 8 van de Algemene wet bestuursrecht van overeenkomstige toepassing is. indien bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
Ingevolge artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht is het mogelijk om, indien tegen een besluit beroep is ingesteld dan wel voorafgaand aan een mogelijk beroep bezwaar is gemaakt, op verzoek een voorlopige voorziening te treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
Voorzover de daartoe te voeren toetsing meebrengt dat het geding in de bodemprocedure wordt beoordeeld, heeft het oordeel van de Voorzitter daaromtrent een voorlopig karakter en is dat niet bindend in die procedure. Verzoekster beoogt met het verzoek om toepassing van artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht opheffing ven de opschortende werking van de bij verweerder ingediende bezwaarschriften ten aanzien van verweerders besluit van 7 juli 2000 Dit besluit strekt ertoe dat de daarin met name genoemde leden van verzoekster in de periode van 14 augustus 2000 tot en met 30 november 2000, onder voorwaarden, in het Staatsnatuurmonument De Waddenzee mechanisch op kokkels kunnen vissen tot een maximale aanvoer van 9.775 ton kokkelvlees. Ter motivering van haar verzoek heeft verzoekster aangevoerd dat, ten einde nadelige economische gevolgen te vermijden in verband met het teruglopen van kwaliteit en visgewicht naar mate de herfst nadert, zo spoedig mogelijk daadwerkelijk met de kokkelvisserij in de Waddenzee ingevolge de verstrekte vergunning moet worden aangevangen.
2.2 In artikel 21, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet is bepaald dat een natuurrmonument dat eigendom is van de Staat, kan worden aangewezen als staatsnatuurmonument.
Ingevolge artikel 21, derde lid, van deze wet is het beheer van een staatsnatuurmonument gericht op het behoud of het herstel van het natuurschoon of van de natuurwetenschappelijke betekenis.
Ingevolge artikel 12, eerste lid, van de Natuurbeschemingswet is het verboden zonder vergunning van de Minister van (thans) Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, of in strijd met bij een zodanige vergunning gestelde voorwaarden handelingen te verrichten, te doen verrichten of te gedogen die schadelijk zijn voor het natuurschoon of voor de natuurwetenschappelijke betekenis van een beschermd natuurmonument of die een beschermd natuurmonument ontsieren.
Ingevolge artikel 12, tweede lid, worden in ieder geval als schadelijk voor het natuurschoon of voor de natuurwetenschappelijke betekenis aangemerkt handelingen die de in de beschikking tot aanwijzing genoemde wezenlijke kenmerken van een beschermd natuurmonument aantasten.
2.3. Bij besluit van 18 mei 1991 (Stscrt. 1981, 93) is een groot deel van de Waddenzee aangewezen als staatsnatuurmonument.
Bij besluit van verweerder van 17 november 1993 (Stscrt. 1993, 237; hierna te noemen: Aanwijzingsbeschikking Waddenzee 11) is bijna het volledige Waddenzeegebied, zoals Vermeld in de PKE Waddenzee (Tweede Kamer 1992-1993, 22065, nr. 34) onder de werking van de Natuurbeschermingswet gebracht.
2.4. Van de zijde van bezwaarmakers is betoogd dat het besluit van verweerder zich niet verdraagt met de Vogelrichtlijn danwel de Habitatrichtlijn. In dit verband hebben zij naar voren gebracht dat ten gevolge van de vergunde kokkelvisserij voor de totale populatie scholeksters in de Waddenzee een voedseltekort dreigt. Naar het oordeel van bezwaarmakers is de na bevissing resterende hoeveelheid kokkelvlees niet voldoende bereikbaar en benutbaar, omdat de scholeksters die fourageren in de niet-gesloten gebieden niet zullen uitwijken naar de gesloten gebieden.
Voorts hebben bezwaarmakers gesteld dat de mechanische kokkelvisserij ook mogelijk directe invloed heeft op de bodemfauna en de sedimentsamenstelling. Zij zijn van mening dat op basis van het zogenoemde voorzorgbeginsel de gevraagde vergunning had dienen te worden geweigerd.
Tot slot hebben zij gesteld dat als gevolg van onvoldoende beschikbare schelpdieren massale sterfte heeft plaatsgevonden onder eidereenden in de Waddenzee in de winterperiode 1999-2000. In dat verband hebben zij gewezen op het op 22 augustus 2000 in opdracht van het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij door het Expertisecentrum LNV te Wageningen uitgebrachte rapport inzake de eidereendensterfte.
2.5. Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de richtlijn 791409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (Pb L 103; hierna: de Vogelrichtlijn) dienen de Lid-Staten voor de leefgebieden van de in bijlage 1 van de richtlijn genoemde vogelsoorten speciale beschermingsmaatregelen te troffen, met name door het aanwijzen van de naar aantal en oppervlakte voor de instandhouding van deze soorten meest geschikte gebieden als speciale beschermingszone.
Ingevolge artikel 4, tweede lid, dienen de Lid-Staten soortgelijke maatregelen te nemen ten aanzien van de niet in bijlage 1 genoemde en geregeld voorkomende trekvogels ten aanzien van hun broed-, rui,- en overwinteringsgebieden en rustplaatsen in hun trekzones.
Ingevolge artikel 7 van Pro de, richtlijn 92143/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (Pb L 206; hierna: de Habitatrichtlijn) komen de uit artikel 6 voortvloeiende Pro verplichtingen in de plaats van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 4, vierde lid, eerste zin, van de Vogelrichtlijn, wat betreft de speciale beschermingszones die overeenkomstig artikel 4, eerste lid, van die richtlijn zijn aangewezen of bij analogie overeenkomstig artikel 4, tweede lid, van die richtlijn zijn erkend,.zulks vanaf de datum van toepassing van de onderhavige richtlijn, dan wel vanaf de datum van aanwijzing of erkenning door een Lid-Staat overeenkomstig de Vogelrichtlijn, indien deze datum later valt.
In artikel 6, tweede lid, is bepaald dat de Lid-Stoten passende maatregelen treffen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van de richtijn, een significant effect zouden kunnen hebben.
2.5.1. Bij besluit van 8 november 1 99 1 heeft de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij het Waddenzeegebied aangewezen als speciale beschermingszone als bedoeld in artikel 4 van Pro de Vogelrichtlijn. Gelet op het vorengaande komt de Voorzitter tot het oordeel dat evengenoemde gronden binnen de reikwijdte van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn vallen.
2.5.2. Zoals de Afdeling in haar uitspraak van 31 maart 2000, no. E01.97.0178 heeft overwogen, bevat de Natuurbeschermingswet geen regels die uitdrukkelijk bedoeld zijn als implementatie van de in artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn opgenomen verplichting om ervoor te zorgen dat de kwaliteit ven de natuurlijke habitats en de habitats van soorten niet verslechtert en er gem storende factoren optreden, voorzover die factoren een -significant effect. zouden kunnen hebben.
Niet gebleken is dat op as vergunde activiteit anderszins algemeen verbindende voorschriften van toepassing zijn die bedeeld zijn als implementatie van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Voorshands is de Voorzitter echter van oordeel dat artikel 12 van Pro de Natuurbeschermingswet in dit geval richtlijnconform kan worden toegepast, zodat hier het uit de aanwijzing als staatsnatuurmonument voortvloeiende richtlijnconform geïnterpreteerde rechtsregime geldt.
2.6. Uit het bestreden besluit blijkt dat verweerder zich bij de vraag of vergunning op grond van artikel 12 van Pro de Natuurbeschermingswet kan worden verleend voor het mechanisch vissen op kokkels zich heeft gebaseerd op het afwegingskader van de PKB Waddenzee.
Blijkens de Aanwijzingsbeschikking Waddenzee 11 en ingevolge de PKB dient een eventueel te verlenen vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet te worden getoetst aan de hoofddoelstelling van de PKB, te weten een duurzame bescherming en een zo natuurlijk mogelijke ontwikkeling van waterbewegingen en de daarmee gepaard gaande geomorfologische en bodernkundige processen, van de kwaliteit van water, bodem en lucht, alsmede van de (bodem-) fauna en de (bodem) flora. Binnen de randvoorwaarden zijn menselijke activiteiten met een economisch en/of recreatieve betekenis mogelijk.
In het kader van de besluitvorming inzake de verlening van vergunningen dient blijkens paragraaf 2.3. van de PKB bij de te maken belangenafweging gebruik te worden gemaakt van de best beschikbare informatie omtrent de te verwachten gevolgen van een activiteit voor met name het natuurlijk milieu van de Waddenzee.
Bij het afwegingskader is voorts het zogeheten voorzorgbeginsel van belang. Dit houdt in dat, wanneer op basis van de best beschikbare informatie bij de afweging sprake blijkt te zijn van duidelijke twijfel over het achterwege blijven van mogelijke negatieve gevolgen voor het ecosysteem, het voordeel Van de twijfel gaat in de richting van het behoud van de Waddenzee, hetgeen betekent dat de hoofddoelstelling bepalend is.
De Voorzitter is van oordeel dat primair dient te worden uitgegaan van hetgeen in de aanwijzingsbesluiten tot staatsnatuurmonument en de daarbij behorende toelichting is vermeld. Gelet op de inhoud en de bewoordingen van de PKB Waddenzee ziet de Voorzitter geen grond om te oordelen dat het daarin opgenomen afwegingskader in dit geval niet mocht worden gehanteerd.
2.7. Het onderdeel kustvisserijbeleid uit de PKB Waddenzee is verder uitgewerkt in de regeringsbeslissing van 21 januari 1993, de Structuurnota Zee- en kustvisserij. In deze structuurnota zijn een aantal beperkende maatregelen voor de kokkelvisserij opgenomen. Een aantal gebieden in het staatsnatuurmonument zijn permanent voor de kokkelvisserij gesloten, terwijl tevens een bepaalde hoeveelheid schelpdieren als voedsel voor de vogels gereserveerd dient te worden (de zogenaamde 60%-regeling).
Naar aanleiding van de uitkomsten van de evaluatie van deze structuurnota over de periode 1993-1997 heeft verweerder het Beleidsbesluit Schelpdieren kustwateren 1999-2003 opgesteld. De hoofdlijn van het beleid blijft gehandhaafd en ook voor de tweede fase is het beleid gericht op bet behoud en herstel van de natuurlijke biotopen en het voorkomen van voedselgebrek van vogels als gevolg van de schelpdiervisserij.
2.7.1. Blijkens een rapport opgesteld door de het Rijksinstituut voor Visserijonderzoek, is in dit jaar in het staatsnatuurmonument De Waddenzee naar schatting een voorraad van 37.000 ton kokkelvlees in bevisbare eenheden (> 50 kokkels/m2) aanwezig, waarvan 9.775 ton is gelegen in de niet gesloten gebieden.
Verweerder heeft zich blijkens zijn besluit op het standpunt gesteld dat de aldus overblijvende voorraad van ongeveer 27.000 ton kokkelvlees ruim voldoende is voor de voedselreservering voor de vogels.
Hetgeen bezwaarmakers hebben aangevoerd, heeft de Voorzitter er niet van kunnen overtuigen dat deze voedselreservering voor het jaar 2000 voor de vogels, waaronder met name scholeksters. onvoldoende is en dientengevolge significante effecten zal hebben. Bezwaarmakers hebben niet aannemelijk gemaakt dat wegens het fourageergedrag van de scholeksters de overblijvende voorraad van ongeveer 27.000 ton kokkelvlees die is gelegen in de gesloten gebieden niet bereikbaar en benutbaar zou zijn voor deze vogels en dat verweerder daarom voor dit jaar een ander spreidingsbeleid had dienen te voeren.
2.7.2 Met betrekking tot de mogelijke schade aan de bodemflora- en fauna heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat het gevoerde beleid voorziet in permanent gesloten gebieden, waardoor een deel van de Waddenzee gevrijwaard blijft van kokkelvisserij.
Voorts heeft verweerder gesteld dat uit een literatuurstudie, uitgevoerd door de Universiteit Utrecht en het RIVO-DLO naar de effecten van kokkelvisserij op sediment en bodemleven, is gebleken dat er geen blijvende effecten op bodemdiergemeenschappen en geen onomkeerbare effecten van de kokkelvisserij zijn aangetoond.
Dat deze informatie niet als de best beschikbare informatie kon worden aangemerkt, hebben bezwaarmakers naar het oordeel van de Voorzitter niet aannemelijk gemaakt. Verweerder heeft dan ook tot de conclusie kunnen komen dat op basis van deze informatie de vergunning op grond van het voorzorgbeginsel niet behoefde te worden geweigerd. Voorts is in aanmerking genomen dat niet is aangetoond dat het bij de vergunning behorende visplan geen passende voorwaarden bevat ter bescherming van de natuurlijke kenmerken en waarden van de Waddenzee. Niet gebleken is dat artikel 4 van Pro het Reglement visplan Waddenzee 2000 - op grond waarvan het onder meer verboden is te vissen in de gebieden die als meest kansrijk zijn aangemerkt voor de vorming van biotopen en op plaatsen binnen veertig meter van zeegrasvelden en mosselbanken alsmede op mosselpercelen en binnen 100 meter van mosselpercelen- onvoldoende waarborg biedt voor behoud en ontwikkeling van biotopen.
2.7.3. Met betrekking tot het door het Expertisecentrum LNV op 22 augustus 2000 uitgebrachte rapport alsmede het door de auditcornmissie uitgebrachte beoordeling van dit rapport, overweegt de Voorzitter dat blijkens deze rapporten geen eenduidige relatie tussen enerzijds de van de eiderseenden in het winterseizoen 1995-2000 en de mossalcultuur en kokkelvisserij anderszijds kan worden gelegd. Hoewel verweerder dit aspect nog in de te nemen beslissing op bezwaar dient te betrekken, ziet de Voorzitter vooralsnog geen grond voor het oordeel dat verweerder op basis van het voorzorgbeginsel deswege de vergunning had dienen te weigeren.
2.8. In hetgeen bezwaarmakers hebben aangevoerd, ziet de Voorzitter den ook geen grond voor het oordeel dart verweerder bij afweging van de betrokken belangen de gevraagde vergunning voor het jaar 2000, onder de aangegeven voorwaarden, niet heeft kunnen verlenen. Hierbij is mede in aanmerking genomen dat bezwaarmakers niet aannemelijk hebben gemaakt dat de in de vergunning opgenomen voorwaarden met betrekking tot de blackbox, die op elk van de deelnemende vaartuigen aanwezig is, onvoldoende garantie bieden voor controle en handhaving van de vergunning.
2.9 De Voorzitter ziet derhalve aanleiding tot het treffen van de navolgende voorlopige voorziening.
2.10. Voor een proceskostenveroordeling zijn geen termen aanwezig.
3. Beslissing
De Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
treft de voorlopige voorziening dat de schorsing van het besluit van verweerder van 7 juli 2000, kenmerk 003672/HD/SM, wordt opgeheven
Aldus vastgesteld door mr. R. Cleton, als Voorzitter, in tegenwoordigheid van mr. PJ.A.M. Broekman, ambtenaar van Staat.
w.g. Cleton
Voorzitter
Uitgesproken in het openbaar op 30 augustus 2000
12-328.
Verzonden: 30 augustus 2000
w.g. Broekman
ambtenaar van Staat
Voor eensluidend afschrift,
de Secretaris van de Raad van State,
voor deze,