Uitspraak
Raad van State
E03.96.0477.
Datum uitspraak: 30 juni 2000
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de vereniging "Vereniging tegen windturbines op Texel", en
2. de vereniging "Werkgroep Landschapszorg Texel", beide te Texel
appellanten
en
burgemeester en wethouders van Texel verweerders.
1 . Procesverloop
Bij besluit van 20 februari 1996, kenmerk Wm 46, hebben verweerders krachtens de Wet milieubeheer aan [vergunninghouders] c.s. een vergunning verleend voor het oprichten en in werking hebben van twee windmolens op percelen nabij de […]weg, kadastraal bekend gemeente [gemeente], sectie […], nummers […]. Dit aangehechte besluit is op 26 februari 1996 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellante sub 1 bij brief van 2 april 1996, bij de Raad van State ingekomen op 9 april 1996, en appellante sub 2 bij brief van 4 april 1996, bij de Raad van State ingekomen op 9 april 1996, beroep ingesteld. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 8 augustus 1996 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 11 november 1998. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellante sub 1. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 juni 1999, waar appellante sub 1, vertegenwoordigd door C. Stiehl-van der Vis, gemachtigde, appellante sub 2, vertegenwoordigd door dr. K. Kersting, gemachtigde, en verweerders, vertegenwoordigd door mr. C.H. Witte, ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen. Voorts hebben vergunninghouders, van wie [vergunninghouder] is verschenen, en vertegenwoordigd door mr. J.J. Bijkerk, advocaat te Utrecht, het woord gevoerd.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan tegen een besluit als dit beroep worden ingesteld door:
a. degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
b. de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
c. degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
d. belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
Appellante sub 1 heeft de gronden inzake de strijdigheid met het ontwerp-bestemmingsplan "Buitengebied Texel", hinderlijke reflectie en het ten onrechte niet toepassen van het voorzorgsbeginsel en appellante sub 2 heeft de gronden inzake de vrees voor ongewenste precedentwerking en het ten onrechte niet toepassen van het voorzorgsbeginsel niet als bedenkingen tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan appellanten sub 1 en 2 redelijkerwijs niet kan worden verweten op deze punten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat de beroepen van appellanten sub 1 en 2 in zoverre niet-ontvankelijk is.
2.1.1. Appellante sub 2 heeft mondelinge bedenkingen inzake geluidoverlast (met name laag frequentgeluid) naar voren gebracht tijdens een hoorzitting die buiten de in artikel 3:24 van Pro de Algemene wet bestuursrecht gestelde termijn van vier weken waarbinnen schriftelijk bedenkingen kunnen worden ingediend tegen het ter inzage gelegde ontwerpbesluit, is gehouden. Uit de stukken is gebleken dat binnen de in artikel 3:24 van Pro de Algemene wet bestuursrecht gestelde termijn niet is verzocht om deze hoorzitting, maar dat verweerders deze hoorzitting op eigen initiatief hebben georganiseerd. Zij hebben daartoe op 10 oktober 1995, eveneens buiten eerdergenoemde termijn van vier weken, een uitnodiging verstuurd naar de indieners van bedenkingen. Eerder bedoelde bedenkingen vinden geen grondslag in de door de appellante sub 2 tegen het ontwerp van het besluit ingebrachte - schriftelijke - bedenkingen. Verder kunnen buiten de in artikel 3:24 gestelde Pro termijn van vier weken niet alsnog ontvankelijke bedenkingen worden ingediend. Uit het vorenstaande volgt dat de bedenkingen die appellante sub 2 tijdens de hoorzitting, dat wil zeggen buiten de in artikel 3:24 van Pro de Algemene wet bestuursrecht gestelde termijn, heeft ingediend inzake geluidoverlast, geen rol kunnen spelen bij de beantwoording van de vraag of appellante sub 2 in zoverre heeft voldaan aan het in artikel 20.6, tweede lid, onder a, van de Wet milieubeheer gestelde vereiste om beroep in te stellen. Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan appellante sub 2 redelijkerwijs niet kan worden verweten geen ontvankelijke bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep van appellante sub 2 in zoverre eveneens niet-ontvankelijk is.
2.2. Artikel 8. 10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel moeten aan een vergunning de voorschriften worden verbonden, die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, moeten aan de vergunning de voorschriften worden verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Uit dit samenstel van bepalingen volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10 en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerders een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen uit de meest recente algemeen aanvaarde miiieutechnische inzichten voortvloeit.
2.3. Appellante sub 1 is van mening dat de afstand waarop de inrichting aan de gestelde geluidgrenswaarde moet voldoen, ten opzichte van het ontwerp-besluit ten onrechte is verruimd van 200 naar 250 meter. Verder stelt zij dat de inrichting ook op deze afstand niet zal kunnen voldoen aan de aan de vergunning verbonden geluidgrenswaarde. Zij vreest in ieder geval voor slaapstoornissen als gevolg van het geluidniveau dat wordt veroorzaakt door het in werking zijn van de inrichting.
2.3.1. Blijkens het verweerschrift hebben verweerders de in voorschrift B. 1 opgenomen afstand veranderd omdat de in het ontwerpbesluit vermelde afstand het gevolg was van een meet- en rekenfout. Mede gelet op het bij de aanvraag overgelegde akoestische rapport, kan naar het oordeel van de Afdeling niet gesteld worden dat verweerders in deze fase van de procedure een dergelijke fout niet konden herstellen.
2.3.2. Ter voorkoming dan wel beperking van geluidoverlast hebben verweerders voorschrift B. 1 aan de bij het bestreden besluit verleende vergunning verbonden. Verweerders hebben bij de invulling van de beoordelingsvrijheid op dit punt de circulaire lndustrielawaai tot uitgangspunt genomen. Dit is niet in strijd met het recht.
Gelet op het deskundigenbericht van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening constateert de Afdeling dat in het gebied tussen de windturbines de geluidbelasting ten gevolge van het in werking zijn van de inrichting - als gevolg van cumulatie eerst op een afstand van 305 meter kunnen voldoen aan de gestelde 40 dB(A) en niet op de voorgeschreven afstand van 250 meter. De inrichting zal derhalve niet kunnen voldoen aan de gestelde geluidgrenswaarde.
Verder hebben verweerders in voorschrift B.1 voorgeschreven dat deze geluidgrenswaarde geldt bij een windsnelheid van maximaal 8 m/s, op 5 meter hoogte. Blijkens het bestreden besluit hebben verweerders daarbij aansluiting gezocht bij het bij de aanvraag overgelegde akoestische rapport. De uitkomsten van dit rapport zijn evenwel gebaseerd op een windsnelheid van maximaal 8 m/s, op 10 meter hoogte. Omdat de windsnelheid toeneemt naarmate de hoogte toeneemt en er een grote samenhang bestaat tussen de geluidproductie van windturbines en de verschillende windsnelheden, brengt het door verweerders gestelde voorschrift - waarbij wordt uitgegaan van windsnelheden op 5 meter hoogte - mee dat een hogere geluidbelasting optreedt, dan waar verweerders van zijn uitgegaan. Gelet hierop en gelet op eerdergenoemd akoestisch rapport zal de inrichting bij een windsnelheid van 8 m/s op 5 meter hoogte ook hierom niet kunnen voldoen aan de gestelde geluidgrenswaarde.
Het bestreden besluit is in zoverre genomen in strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, dat voorschrijft dat het bestuursorgaan de nodige kennis vergaart omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen. Het beroep is op dit punt gegrond.
2.4. Appellante sub 1 heeft verder aangevoerd dat voorschrift F.7 de veiligheid onvoldoende waarborgt.
Verweerders zijn van mening dat voorschrift F.7 wel een afdoende beschermingsniveau biedt en dat het niet noodzakelijk is nadere voorschriften aan de vergunning te verbinden.
Ingevolge voorschrift F.5 moet een windturbine-installatie zijn voorzien van ten minste twee onafhankelijk van elkaar geactiveerde en opererende, ongelijksoortige beveiligingssystemen.
In voorschrift F.7 is bepaald dat de motor onder normale bedrijfsomstandigheden met behulp van ten minste één beveiligingssysteem tot stilstand moet zijn te brengen.
Uit de stukken, waaronder genoemd deskundigenbericht, is het de Afdeling duidelijk geworden dat met dit voorschrift wordt beoogd te waarborgen dat de rotor - in het voorschrift is abusievelijk het woord 'motor' gebruikt - in normale bedrijfsomstandigheden door elk van de veiligheidssystemen afzonderlijk tot stilstand moet kunnen worden gebracht. Door het gebruik van de woorden "ten minste" kan voorschrift F.7 echter zodanig geïnterpreteerd worden dat ook wanneer beide geïnstalleerde veiligheidssystemen gezamenlijk nodig zouden zijn om de rotor tot stilstand te brengen, en ook wanneer beide daartoe niet in staat zouden zijn, nog steeds aan dit voorschrift wordt voldaan. Op grond van het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat het besluit in zoverre is genomen in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel, dat onder meer eist dat de verplichtingen die voortvloeien uit een aan een vergunning verbonden voorschrift duidelijk en voor slechts één uitleg vatbaar zijn.
2.5. Appellanten sub 1 en 2 zijn verder van mening dat vanwege de hinder en/of het gevaar voor vogels de vergunning geweigerd had moeten worden.
Verweerders stellen zich op het standpunt dat er, gelet op ervaringen met andere windturbines op Texel en onderzoeken elders in Nederland, geen onaanvaardbare hinder voor vogels zal optreden en dat het niet noodzakelijk is de vergunning daarom te weigeren dan wel op dit punt aanvullende voorschriften aan de vergunning te verbinden.
Op grond van eerdergenoemd deskundigenbericht kan worden vastgesteld dat enige bijzondere nadelen of schadelijke gevolgen voor vogels niet valt te duchten.
In verband hiermee en mede gelet op de hoogte van de windturbines, de onderlinge afstand tussen de beide windturbines en de ligging van de inrichting hebben verweerders zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de vergunning hierom niet geweigerd had hoeven worden, dan wel dat op dit punt geen nadere voorschriften aan de vergunning moesten worden verbonden.
2.6. Appellante sub 2 heeft aangevoerd dat visuele hinder zal optreden.
Zij stelt zich op het standpunt dat de aantasting van het landschap, reflectie en slagschaduw van de ronddraaiende rotors niet afdoende worden voorkomen dan wel beperkt.
2.6.1. De Afdeling stelt vast dat verweerders in hun bestreden besluit in het geheel geen aandacht hebben besteed aan het bezwaar van appellante sub 2 voorzover dat ziet op de aantasting van het landschap. Aangezien niet gebleken is dat verweerders de bedenking van appellante hebben behandeld bij de andere bedenkingen en evenmin is gebleken dat zij deze bedenking anderszins in hun overwegingen bij de bekendmaking van het besluit hebben betrokken, is de Afdeling van oordeel dat het bestreden besluit in zoverre in strijd is met artikel 3:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht. Het bovenstaande leidt de Afdeling tot het oordeel dat het beroep van appellante sub 2 in zoverre gegrond is.
2.6.2. Verweerders hebben ter voorkoming dan wel beperking van reflectie de voorschriften CA en C.2 opgenomen. Naar het oordeel van de Afdeling hebben verweerders zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat, voor zover reflectie zal optreden, deze voorschriften afdoende zullen zijn en dat er geen noodzaak was daarom de vergunning te weigeren dan wet op dit punt nadere voorschriften aan de vergunning te verbinden.
Het bezwaar is in zoverre ongegrond.
2.6.3. Met betrekking tot de door appellante sub 2 aangevoerde slagschaduw zijn verweerders van mening dat de dichtstbijzijnde woningen van derden op zodanige afstand van de windturbines liggen dat hinderlijke slagschaduw niet zal plaatsvinden. Verder hebben zij voorschrift C.3 aan de bij het bestreden besluit verleende vergunning verbonden, waarin is bepaald dat zij ten aanzien van de bedrijfstijden van de inrichting, of ten aanzien van de werking van de windturbines nadere eisen kunnen stellen in het belang van het voorkómen van slagschaduw binnen een woning.
Verweerders stellen hun standpunt gebaseerd te hebben op bestaande literatuur. Uit de stukken blijkt evenwel niet welke literatuur verweerders bij hun beoordeling hebben betrokken. Daar geen onderzoek is verricht naar eventueel optredende slagschaduwhinder, is niet duidelijk in hoeverre dergelijke hinder zal optreden bij de woningen van derden. Het besluit van verweerders is in zoverre in strijd met 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht waarin is bepaald dat het bevoegd gezag bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis omtrent de relevante feiten vergaart.
Verder hebben verweerders in voorschrift C.3 niet voorgeschreven dat slagschaduwhinder niet mag optreden, doch hebben zij slechts bepaald dat verweerders nadere eisen kunnen stellen in het belang van het voorkomen van slagschaduw binnen een woning. Mede gelet op de omstandigheid dat het hier een bevoegdheid betreft waarvan niet vaststaat dat verweerders daar gebruik van zullen maken, hebben verweerders zich niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat voorschrift C.3 in de huidige redactie een afdoende beschermingsniveau biedt. Het bestreden besluit is op dit punt dan ook tevens genomen in strijd met de artikelen 8. 10 en 8.11 van de Wet milieubeheer.
2.7. Appellante sub 1 is van mening dat de gestelde opbrengst van schone energie die de twee windturbines zullen opwekken, erg optimistisch is. Dit bezwaar heeft echter geen betrekking op het belang van de bescherming van het milieu in de zin van artikel 8. 10 van de Wet milieubeheer en kan reeds om die reden niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit.
2.8. Uit het vorenstaande volgt dat de beroepen van appellanten sub 1 en sub 2, voorzover ontvankelijk, gegrond zijn wat betreft de voorschriften B. 1, C.3 en F.7 en de aantasting van het landschap. Het bestreden besluit dient in zoverre te worden vernietigd. Verweerders dienen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.
2.9. Verweerders dienen op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van appellante sub 1 niet-ontvankelijk voorzover het de strijdigheid met het ontwerp-bestemmingsplan "Buitengebied Texel", hinderlijke reflectie en het ten onrechte niet toepassen van het voorzorgsbeginsel betreft;
II. verklaart het beroep van appellante sub 2 niet-ontvankelijk voorzover het de vrees voor ongewenste precedentwerking, het ten onrechte niet toepassen van het voorzorgsbeginsel en geluidoverlast betreft;
III. verklaart de beroepen van appellante sub 1 en sub 2 gedeeltelijk gegrond;
IV. vernietigt het besluit van burgemeester en wethouders van Texel van 20 februari 1996, Wrn 46, voorzover het betreft devoorschriften B.1, C.3 en F.7 en de aantasting van het landschap;
V. draagt burgemeester en wethouders van Texel op binnen 13 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming daarvan een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
VI. verklaart de beroepen voor het overige ongegrond;
VII. veroordeelt burgemeester en wethouders van Texel in de door appellante sub 1 in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van f 95,65, en in de door appellante sub 2 in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van f 95,65; de bedragen dienen door de gemeente Arnhem te worden betaald aan appellanten sub 1 en 2;
VIII. gelast dat de gemeente Texel aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (f 400,00 voor appellante sub 1 en f 400,00 voor appellante sub 2) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.J.M.S. Leyten-de Wijkerslooth, Voorzitter, en mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd en mr. J.M. Boll, Leden, in tegenwoordigheid van mr. B.C. Evers, ambtenaar van Staat.
w.g. Leyten-de Wijkerslooth
Voorzitter
bij afwezigheid van mr. Evers w.g. mr. M.A.C. Prins ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 30 juni 2000
180-244.
Verzonden: 30 juni 2000
Voor eensluidend afschrift,
de Secretaris van de Raad van State,
voor deze,