Uitspraak
199901875/1.
Datum uitspraak: 20 september 2000.
afdeling
bestuursrechtspraak
Uitspraak in het geding tussen:
Nederlandse Aardolie Maatschappij B.V. te Assen,
appellante,
en
gedeputeerde staten van Noord-Holland,
verweerders.
1. Procesverloop
Bij besluit van 8 december 1998 heeft de gemeenteraad van Hoorn, op voorstel van burgemeester en wethouders van 1 december 1998, vastgesteld het bestemmingsplan "Hoornsche Hop".
Het besluit van de gemeenteraad en het voorstel van burgemeester en wethouders zijn aangehecht.
Bij besluit van 13 juli 1999, nr. 98-920567, hebben verweerders beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
Het besluit van verweerders is aangehecht.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 20 augustus 1999, bij de Raad van State ingekomen op 24 augustus 1999, beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
Bij brief van 21 januari 2000 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 mei 2000, waar appellante, vertegenwoordigd door J. Zeilemaker, en verweerders, vertegenwoordigd door mr. Y.H.M. Huisman, zijn verschenen.
Namens de gemeenteraad van Hoorn is verschenen mr. L.A.A. van Wakeren.
2. Overwegingen
2.1. Op 3 april 2000 zijn in werking getreden de Wet tot wijziging van de Wet op de Ruimtelijke Ordening van 1 juli 1999 (Stb. 302) en het Besluit tot wijziging van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 van 15 oktober 1999 (Stb. 447). Uit artikel VI, tweede lid, van genoemde wet volgt dat dit geschil, nu het ontwerp van het plan ter inzage is gelegd vóór 3 april 2000, moet worden beoordeeld aan de hand van het vóór die datum geldende recht.
2.2. Het plan heeft betrekking op het gedeelte van het Markermeer, genaamd het Hoornsche Hop, dat binnen de gemeentegrenzen van Hoorn ligt. Appellante heeft - kort samengevat - bezwaar tegen het uitsluiten van olie- en gaswinning en het verrichten van proefboringen in het plangebied. Verweerders hebben het plan goedgekeurd.
2.3. Artikel 3 van Pro de planvoorschriften bevat een beschrijving in hoofdlijnen. Ingevolge onderdeel 3.1.7 van dit artikel is het zoeken naar en het winnen van diepe delfstoffen ongewenst. Niettemin kan als toelaatbare functie, onder bepaalde voorwaarden, wel het zoeken naar diepe delfstoffen worden toegestaan in de vorm van seismologisch onderzoek. Dit met name als dit noodzakelijk is voor de winning op land.
Ingevolge artikel 8, lid A, is het verboden de gronden en bouwwerken te gebruiken op een wijze of tot een doel, strijdig met de gegeven bestemmingen.
Artikel 4 ziet Pro op de bestemming "Markermeer". Ingevolge artikel 4, lid F, aanhef en onder 1, wordt tot een gebruik strijdig met de bestemming, zoals bedoeld in artikel 8 lid Pro A, in ieder geval gerekend het gebruik van de gronden voor het zoeken naar en het winnen van diepe delfstoffen.
Ingevolge artikel 4, lid G, kunnen burgemeester en wethouders, mits geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan het gestelde in de Beschrijving in Hoofdlijnen, vrijstelling verlenen van het bepaalde in lid F sub 1 en toestaan dat de gronden worden gebruikt voor het zoeken naar diepe delfstoffen, voorzover dit betreft seismologisch onderzoek.
2.4. Blijkens de plantoelichting is het in het plan neergelegde beleid gebaseerd op het Interprovinciaal Beleidsplan Markermeer, dat in 1994 door provinciale staten van Flevoland en Noord-Holland is vastgesteld. Voorts wordt in de plantoelichting verwezen naar het Basisplan Markermeer dat in 1993 door de gemeenten rond het Markermeer is opgesteld en naar het streekplan Noord-Holland-Noord van 12 september 1994.
2.4.1. In het Interprovinciaal Beleidsplan Markermeer wordt over olie- en gaswinning, voorzover hier van belang, het volgende gesteld (p. 25):
"Vanwege de grote gevolgen die, nimmer geheel uit te sluiten, calamiteiten kunnen hebben voor de waterkwaliteit en daarmee voor de functies watervoorziening, natuur, recreatie en beroepsvisserij moet olie- en gaswinning in het Markermeer worden uitgesloten. Hetzelfde geldt voor proefboringen."
In het Basisplan Markermeer wordt op basis van het Interprovinciaal Beleidsplan Markermeer een modelregeling gegeven voor de bestemmingsplannen van de gemeenten rond het Markermeer. Het Basisplan Markermeer bevat hiervoor model-planvoorschriften, die ongewijzigd in het voorliggende bestemmingsplan zijn overgenomen.
In het streekplan Noord-Holland-Noord wordt, voorzover hier van belang, het volgende gesteld (p. 80):
"In het IJssel- en Markermeer wordt olie- en gaswinning uitgesloten vanwege de nooit geheel uit te sluiten kans op calamiteiten met ernstige gevolgen voor de waterkwaliteit en daarmee voor de functies (drink)watervoorziening, natuur, recreatie en beroepsvisserij. Hetzelfde geldt voor proefboringen."
2.4.2. De Afdeling stelt vast dat het bestemmingsplan op dit punt mede is gebaseerd op het in het streekplan Noord-Holland-Noord neergelegde verbod van boringen ten behoeve van de opsporing en winning van olie en gas in het Markermeer. Dat dit verbod eveneens is opgenomen in het Interprovinciaal Beleidsplan Markermeer en het Basisplan Markermeer doet in dit verband niet ter zake.
In haar uitspraak van 9 augustus 1999, no. E01.96.0333, heeft de Afdeling dit onderdeel van het streekplan aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 4a, zevende lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 1:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
In haar uitspraak van heden, no. E01.96.0333, heeft de Afdeling de hierboven aangehaalde passage uit het streekplan, waarin dit besluit is vervat, herroepen.
Ingevolge artikel 24 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening, voorzover hier van belang, zijn artikel 23, tweede lid, tweede volzin, alsmede artikel 27, eerste en tweede lid, van deze wet niet van toepassing voorzover het ontwerp van een bestemmingsplan zijn grondslag vindt in planonderdelen als bedoeld in artikel 4a, zevende lid.
Als gevolg van de herroeping van dit onderdeel van het streekplan moeten de herroepen onderdelen van het streekplan worden geacht niet te zijn vastgesteld, zodat het in het bestemmingsplan neergelegde verbod van boringen ten behoeve van de opsporing en winning van olie en gas moet worden geacht niet zijn grondslag te vinden in een planonderdeel als bedoeld in artikel 4a, zevende lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening.
De bezwaren komen derhalve, anders dan verweerders stellen, voor inhoudelijke beoordeling in aanmerking.
2.5. Met het in het plan neergelegde absolute boorverbod wordt afgeweken van het rijksbeleid, dat - kort samengevat - inhoudt dat booractiviteiten niet bij voorbaat worden uitgesloten, maar afhankelijk worden gesteld van een beoordeling per concreet project, ook in gebieden die vanuit een oogpunt van natuur- en milieubescherming gevoelig zijn, zoals het Markermeer. De gemeenten rondom het Markermeer en de provincies Flevoland en Noord-Holland voeren op dit punt, zoals hiervoor aangegeven, een gemeenschappelijk beleid. Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting is dit beleid bewust strenger dan het rijksbeleid. Verweerders hebben in dit verband gesteld dat over de eventuele planologische aanvaardbaarheid van boringen eerst een oordeel kan worden gegeven nadat voor een concreet boorproject op een bepaalde locatie een milieu-effectrapport is gemaakt. Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit was daarvan evenwel geen sprake. Wanneer provinciale staten op grond van een uitgevoerde milieu-effectrapportage ten behoeve van een specifiek boorproject tot de conclusie komen dat dit geen aantasting oplevert van de in het provinciale beleid te beschermen waarden - in het bijzonder drinkwatervoorziening, ecologische, recreatieve en visserijbelangen - zijn zij bereid herziening van het streekplan te overwegen. Een herziening van het streekplan kan vervolgens voor gedeputeerde staten de basis vormen om bestemmingsplannen die booractiviteiten toestaan goed te keuren, aldus verweerders.
2.6. In haar uitspraak van heden, no. E01.96.0333, heeft de Afdeling over het in het streekplan Noord-Holland-Noord neergelegde verbod van boringen naar olie en gas in onder meer het Markermeer, voorzover hier van belang, het volgende overwogen:
"2.7.9. In het hiervoor beschreven stelsel van wettelijke rijksregelingen is de verlening van boorvergunningen op grond van de WOD en concessies op grond van de Mijnwet 1810/1903 een bevoegdheid van de Minister van Economische Zaken. Ook de goedkeuring van op basis van verleende boorvergunningen en concessies ingediende plannen tot het uitvoeren van boringen of het plaatsen van winningsinstallaties (het zogenaamde locatiebesluit), berust bij deze minister.
Het uitvoeren van een boring of het plaatsen van een winningsinstallatie in een gevoelig gebied als bedoeld in het Besluit milieu-effectrapportage 1994 is afhankelijk van de goedkeuring van deze minister.
De verplichting tot het verrichten van een milieu-effectrapportage ten aanzien van het opsporen en winnen van aardolie en aardgas is in het beschreven stelsel primair gekoppeld aan het locatiebesluit van de Minister van Economische Zaken. Uit het Besluit milieu-effectrapportage 1994 blijkt dat de amvb-gever deze activiteiten ook in gebieden die vanuit een oogpunt van natuur- en milieubescherming kwetsbaar zijn (de gevoelige gebieden) niet bij voorbaat heeft willen uitsluiten, maar afhankelijk heeft gesteld van een beoordeling per concreet project, waarvoor een mileu-effectrapport dient te worden gemaakt.
Uit het beleid, neergelegd in de VINEX en het SGR, blijkt dat ook de rijksoverheid een beoordeling per concreet geval voorstaat, ook in gevoelige gebieden. Dit is slechts anders voor het niet in concessie uitgegeven deel van de Waddenzee, dat blijkens de PKB-Waddenzee en artikel 2a van de WOD van boorwerken ten behoeve van de opsporing en winning van diepe delfstoffen gevrijwaard dient te blijven.
"2.7.10. Blijkens het bestreden besluit, het verweerschrift en het verhandelde ter zitting voeren verweerders door in de in het streekplan genoemde gebieden boringen volledig uit te sluiten, bewust een beleid dat afwijkt van het rijksbeleid. Zij zijn van mening dat over de eventuele planologische toelaatbaarheid van boringen in deze gebieden eerst een oordeel kan worden gegeven nadat voor een concreet boorproject op een bepaalde plaats een milieu-effectrapport is gemaakt. Ten tijde van het vaststellen van het streekplan en het nemen van het bestreden besluit was daarvan evenwel nog geen sprake. Wanneer verweerders op grond van een uitgevoerde milieu-effectrapportage ten behoeve van een specifiek in een locatiebesluit genoemd boorproject tot de conclusie komen dat dit geen aantasting oplevert van de in het provinciale beleid te beschermen waarden - in het bijzonder drinkwatervoorziening, ecologische, recreatieve en visserijbelangen - zijn zij bereid een herziening van het streekplan te overwegen. Op deze wijze wordt aangesloten bij het rijksbeleid dat boringen per concreet geval worden beoordeeld, aldus verweerders.
"2.7.11. Gelet op het voorgaande dient de vraag te worden beantwoord of het rechtens aanvaardbaar is dat het streekplan boringen naar olie en gas in genoemde gebieden geheel verbiedt, terwijl bij of krachtens de wet - in dit geval de WOD, de Mijnwet 1810/1903 en de daarop berustende regelingen, alsmede het Besluit milieu-effectrapportage 1994 - een regeling geldt die er, kort gezegd, op neerkomt dat de toelaatbaarheid van zulke boringen van geval tot geval wordt beoordeeld aan de hand van de in de bedoelde wettelijke rijksregelingen gegeven criteria.
"2.7.11.1. De Afdeling overweegt dat het op zichzelf niet in strijd is met het beschreven stelsel indien in een streekplan gebieden worden aangewezen waar boringen geheel worden verboden met het oog op ruimtelijk relevante belangen. Daarbij zal het echter moeten gaan om andere belangen dan die welke reeds aan de orde zijn in het kader van genoemde wettelijke rijksregelingen, en waarvoor de Minister van Economische Zaken is aangewezen als bevoegd gezag. Zo niet, dan zou de toepassing van die regelingen bij voorbaat zinledig zijn, omdat provinciale staten op grond van een afweging van dezelfde belangen een absoluut boorverbod in een streekplan hebben opgenomen. Dat zou, in aanmerking nemend dat genoemde wettelijke rijksregelingen boringen niet bij voorbaat uitsluiten, een onaanvaardbare doorkruising van de toepassing van die regelingen betekenen en daarmee in strijd zijn met het stelsel van die regelingen.
"2.7.11.2. Uit het streekplan blijkt dat het boorverbod in het merendeel van de van boringen te vrijwaren gebieden is opgenomen ter bescherming van de belangen van natuur en landschap, waterwinning en milieu. Wat betreft het IJssel- en Markermeer is het verbod opgenomen vanwege de gevolgen van een calamiteit voor de waterkwaliteit en daarmee voor de functies (drink)watervoorziening, natuur, recreatie en beroepsvisserij.
De Afdeling overweegt dat deze belangen reeds aan de orde komen in genoemde wettelijke rijksregelingen. Daarbij kan in de eerste plaats worden opgemerkt dat in gebieden die zijn aan te merken als gevoelig gebied als bedoeld in bijlage A van het Besluit milieu-effectrapportage 1994 - het merendeel van de in het streekplan als van boringen te vrijwaren aangewezen gebieden - op grond van dit Besluit de verplichting bestaat voor concrete boorprojecten een milieu-effectrapport op te stellen. Voorts moet een plan voor zo een project krachtens voornoemde ministeriële Regeling goedgekeurd worden door de Minister van Economische Zaken (het locatiebesluit). De minister dient deze goedkeuring te weigeren indien het belang van de milieubescherming onvoldoende is verzekerd. Bij het nemen van een locatiebesluit moet derhalve betrokken worden de aantasting die het voorgenomen boorproject oplevert van milieubelangen. Daartoe behoren - blijkens onder meer de in de bijlage A van het Besluit milieu-effectrapportage 1994 genoemde categorieën gevoelige gebieden - ook de belangen van natuur en landschap en waterwinning, alsmede de gevolgen van een eventuele calamiteit voor de waterkwaliteit.
In gebieden die geen gevoelig gebied zijn als bedoeld in het Besluit milieu-effectrapportage 1994, geldt voor een concreet boorproject geen mer-plicht op grond van dit Besluit. Krachtens voornoemde ministeriële Regeling behoeft een plan voor een boorproject in deze gebieden niet de goedkeuring van de Minister van Economische Zaken. De Afdeling overweegt dat in deze regelingen het milieubelang, met inbegrip van de belangen van natuur en landschap, waterwinning en waterkwaliteit, aan de orde is gekomen, in die zin dat in algemene zin is geoordeeld dat dit belang niet bij voorbaat noopt tot een beoordeling van concrete boorprojecten.
"2.7.11.3. Het vorenstaande leidt tot de conclusie dat het in het streekplan opgenomen boorverbod - behoudens voorzover dit ziet op de Waddenzee - in strijd is met het stelsel van de WOD, de Mijnwet 1810/1903 en de daarop berustende regelingen, alsmede het Besluit milieu-effectrapportage 1994, nu dit verbod uitsluitend is opgenomen met het oog op de bescherming van dezelfde belangen als die welke reeds aan de orde zijn in het kader van die wettelijke rijksregelingen. Het feit dat het boorverbod in het IJssel- en Markermeer mede is ingegeven door de belangen van recreatie en beroepsvisserij doet hier niet aan af, nu het blijkens de streekplantekst hierbij in feite gaat om het belang van de waterkwaliteit.
"2.7.11.4. Verweerders hebben gesteld dat het streekplan eventueel kan worden herzien, indien uit een milieu-effectrapportage blijkt dat een concreet boorproject geen onaanvaardbare risico's oplevert voor de door het streekplan beschermde belangen. Dit argument moet worden verworpen, nu het hier gaat om de beoordeling van het thans voorliggende streekplan.
"2.7.11.5. Ten slotte hebben verweerders gesteld dat het boorverbod in het streekplan is gebaseerd op de Interprovinciale Beleidsplannen voor IJsselmeer (1993) en Markermeer (1994), die volgens hen dezelfde status hebben als het streekplan. De Afdeling verstaat dit, gelet op het ter zitting verhandelde, aldus dat verweerders hiermee willen betogen dat zij gehouden waren in het streekplan hetzelfde beleid neer te leggen als in de Interprovinciale Beleidsplannen. Die plannen zijn echter documenten die niet op enige wettelijke regeling berusten, en waarbij verweerders zich vrijwillig hebben gebonden jegens andere provinciebesturen. Zo daaruit al enige binding rechtens voortvloeit, kan die in elk geval niet worden ingeroepen jegens degenen die geen partij zijn bij deze documenten. Reeds hierom kan dit argument niet worden aanvaard."
2.7. Gelet op het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat ook het in artikel 3.1.7 en artikel 4, lid F, aanhef en onder 1, van de voorschriften van het voorliggende bestemmingsplan neergelegde verbod van boringen ten behoeve van de opsporing en winning van diepe delfstoffen, in strijd is met het stelsel van de Wet Opsporing Delfstoffen, de Mijnwet 1810/1903 en de daarop berustende regelingen, alsmede het Besluit milieu-effectrapportage 1994. Ook zijn artikel 3.1.7 en artikel 4, lid G, van de planvoorschriften, voor zover deze voorschriften een verbod van seismologisch onderzoek ten behoeve van de opsporing en winning van diepe delfstoffen met zich brengen, in strijd met dit wettelijk stelsel. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat het seismologische onderzoek en de (proef)boringen naar diepe delfstoffen in onderlinge samenhang moeten worden bezien.
2.7.1. Gelet op het vorenstaande is de goedkeuring van artikel 3.1.7, artikel 4, lid F, aanhef en onder 1 en artikel 4, lid G, van de planvoorschriften in strijd met voornoemd wettelijk stelsel. Het bestreden besluit dient in zoverre te worden vernietigd. De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht goedkeuring te onthouden aan deze planvoorschriften.
De beroepen zijn gegrond.
2.8. De Afdeling acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling, nu niet is gebleken van kosten die daarvoor in aanmerking komen.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van gedeputeerde staten van Noord-Holland van 13 juli 1999, nr. 98-920567, voorzover daarbij goedkeuring is verleend aan artikel 3.1.7, artikel 4, lid F, aanhef en onder 1, en artikel 4, lid G van de voorschriften van het op 8 december 1998door de gemeenteraad van Hoorn vastgestelde bestemmingsplan "Hoornsche Hop";
III. onthoudt goedkeuring aan de onder II genoemde voorschriften;
IV. gelast dat de provincie Noord-Holland aan appellante het voor de
behandeling van het beroep betaalde griffierecht (f 450,-) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. W. Konijnenbelt, Voorzitter en mr. A. Kosto en
drs. G.A. Posthumus, Leden, in tegenwoordigheid van dr. E. Dijt, ambtenaar van Staat.
w.g. Konijnenbelt w.g. Dijt
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 20 september 2000.
Voor eensluidend afschrift,
de Secretaris van de Raad van State,
voor deze,
145.
Verzonden: