Uitspraak
Raad van State
E03.98.0103.
Datum uitspraak: 8 augustus 2000
AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant 1] , wonend te [woonplaats 1] , en
[appellant 2] en [appellant 3], beiden wonend te [woonplaats 2],
2. [appellant 3], wonend te [woonplaats 2],
appellanten,
en
burgemeester en wethouders van Stadskanaal, verweerders.
1 . Procesverloop
Bij besluit van 2 december 1997, kenmerk 14.344, hebben verweerders krachtens de Wet milieubeheer aan [vergunninghouder A] een vergunning verleend voor het oprichten en in werking hebben van een varkensfokbedrijf op het perceel [adres] te [woonplaats 2], kadastraal bekend gemeente […], sectie […], nummers […]. Dit aangehechte besluit is op 17 december 1997 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellanten sub 1 bij brief van 20 januari 1998, bij de Raad van State ingekomen op 21 januari 1998, en appellant sub 2 bij brief van 23 januari 1998, bij de Raad van State ingekomen op 26 januari 1998, beroep ingesteld. Appellant sub 2 heeft zijn beroep aangevuld bij brief van 5 maart 1998. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 31 maart 1998 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 april 2000, waar appellanten sub 1, bij monde van [appellant 1], bijgestaan door mr. drs. D. van der Meijden, gemachtigde, appellant sub 2, in persoon, bijgestaan door mr. A. de Boer, gemachtigde, en verweerders, vertegenwoordigd door P.J. Arkema en D.S.W. van 't Ende, ambtenaren van de gemeente, zijn verschenen. Voorts is als partij verschenen vergunninghouder, bijgestaan door mr. J. van Groningen, advocaat te Middelharnis.
2. Overwegingen
2.1. De bij het bestreden besluit verleende oprichtingsvergunning heeft betrekking op een varkensfokbedrijf op een lokatie in het buitengebied van de gemeente Stadskanaal. Ingevolge vergunningvoorschrift 16.1.1 mogen in de inrichting ten hoogste de volgende aantallen dieren aanwezig zijn: 5.544 gespeende biggen (Groen-Labelstal), 396 kraamzeugen inclusief biggen tot spenen (Groen-Labelstal), 1.270 guste en dragende zeugen (Groen-Labelstal), 60 opfokzeugen en 16 beren. Bij besluiten van 2 december 1997 hebben verweerders voorts oprichtingsvergunningen verleend aan [vergunninghouder B] voor een akkerbouwbedrijf en een bedrijf voor het mesten van vleesvarkens op het perceel [adres] te [woonplaats 2], kadastraal bekend gemeente […], sectie […], nummer […] en sectie […] , nummer […], en aan [vergunninghouder C] voor een mesterij van varkens op het perceel [adres 3] te [woonplaats 2], kadastraal bekend gemeente […], sectie [..], nummer […].
2.2. Appellanten sub 1 hebben ter zitting het beroep, voorzover het de beroepsgrond inzake stankhinder betreft, ingetrokken, voor zover het hun betoog betreft dat de omgeving moet worden aangemerkt als categorie II omgeving.
2.3. Verweerders hebben gesteld dat het beroep van appellanten sub 1 niet-ontvankelijk is, voor zover dat betrekking heeft op milieueffectrapportage. Vergunninghouder heeft gesteld dat het beroep van appellanten sub 1 niet-ontvankelijk is, voor zover dat is ingesteld door [appellant 1].
Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan tegen een besluit als dit beroep worden ingesteld door:
a. degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
b. de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
c. degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
d. belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
[appellant 1] heeft geen bedenkingen ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Weliswaar is in het verslag van de openbare zitting, die is gehouden gedurende de termijn voor het inbrengen van bedenkingen, vermeld: De heer [appellant 1] heeft in een eerder stadium al om een milieu effect rapportage (m.e.r.) gevraagd. Dit verzoek is niet ontvankelijk verklaard. Hij wil graag weten waarom niet?", maar deze passage bevat geen bedenkingen in de zin van de Algemene wet bestuursrecht. Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan [appellant 1] redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep van appellanten sub 1, voor zover dit is ingesteld door [appellant 1], niet-ontvankelijk is.
[appellant 2] en [appellant 3] hebben de gronden inzake één inrichting en milieueffectrapportage niet als bedenking tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan [appellant 2] en [appellant 3] redelijkerwijs niet kan worden verweten op deze punten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep van appellanten sub 1, voor zover dit is ingesteld door [appellant 2] en [appellant 3], in zoverre niet-ontvankelijk is.
2.4. Appellant sub 2 betoogt dat verweerders miskennen dat het bij het bestreden besluit vergunde varkensfokbedrijf van [vergunninghouder A] één inrichting vormt met het akkerbouwbedrijf annex bedrijf voor het mesten van vleesvarkens van [vergunninghouder B] en de mesterij van varkens van [vergunninghouder C]. Volgens appellant sub 2 zijn deze bedrijven in elkaars nabijheid gelegen en bestaan functionele bindingen (de verhouding van het fok- en mestgedeelte van de drie bedrijven zijn op elkaar afgestemd) en technische bindingen (één erfbeplanting en verbindingswegen). Voorts zal een optimale bedrijfsvoering volgens appellant sub 2 organisatorische afstemming vereisen. Het enkele feit dat drie verschillende personen de vergunningen hebben aangevraagd, doet aan het karakter van één inrichting niet af. Tussen vergunninghouders zal volgens appellant sub 2 een contractuele relatie bestaan. Nu de bedrijven als één inrichting moeten worden aangemerkt, had een milieueffectrapportage-beoordelingsprocedure moeten worden gevolgd, aldus appellant sub 2.
2.4.1. Verweerders betogen dat geen technische, organisatorische en/of functionele bindingen kunnen worden vastgesteld, zodat geen sprake is van één inrichting in de zin van de Wet milieubeheer. De drempelwaarde van 5.000 mestvarkeneenheden in de tweede kolom van categorie 2 van onderdeel D van de Bijlage van het Besluit milieu-effectrapportage 1994 (hierna: het Besluit) wordt volgens verweerders niet overschreden. Dientengevolge is een milieueffectrapportage-beoordelingsprocedure volgens de Wet milieubeheer niet noodzakelijk, aldus verweerders.
2.4.2. Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer dient onder het begrip inrichting te worden verstaan: elke door de mens bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was, ondernomen bedrijvigheid die binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verricht. Daarbij worden ingevolge het vierde lid van dit artikel - voorzover hier van belang - als één inrichting beschouwd de tot eenzelfde onderneming of instelling behorende installaties die. onderling technische, organisatorische of functionele bindingen hebben en in elkaars onmiddellijke nabijheid zijn gelegen.
In artikel 7.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer is bepaald dat bij algemene maatregel van bestuur de activiteiten worden aangewezen, ten aanzien waarvan het bevoegd gezag krachtens artikel 7.8b en 7.8d moet bepalen of voor de activiteit, vanwege de bijzondere omstandigheden waaronder zij wordt ondernomen, een milieueffectrapport moet worden gemaakt. Daarbij worden een of meer besluiten van bestuursorganen ter zake van die activiteiten aangewezen, bij de voorbereiding waarvan, indien het bevoegd gezag daartoe besluit, het in de eerste volzin bedoelde milieueffectrapport moet worden gemaakt.
Ingevolge artikel 2, tweede lid, van het Besluit worden als activiteiten als bedoeld in artikel 7.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer aangewezen de activiteiten die behoren tot een categorie die in onderdeel D van de bijlage is omschreven.
In categorie 2 van onderdeel D van de bijlage van het Besluit is aangewezen als activiteit ten aanzien waarvan de procedure als bedoeld in de artikelen 7.8a tot en met 7.8d van de Wet milieubeheer van toepassing is, de oprichting van een inrichting bestemd voor het fokken, mesten of houden van pluimvee, varkens en rundvee, in gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op een inrichting met een capaciteit van 5.000 mestvarkeneenheden of meer. Deze procedure moet worden gevolgd bij de besluiten waarop afdeling 3.5 van de Algemene wet bestuursrecht en afdeling 13.2 van de Wet milieubeheer van toepassing zijn.
Ingevolge artikel 7.8a, eerste lid, van de Wet milieubeheer moet degene die een activiteit onderneemt, aangewezen krachtens artikel 7.4, indien hij voornemens is een verzoek in te dienen tot het nemen van een krachtens dat artikel aangewezen besluit, dat voornemen schriftelijk mededelen aan het bevoegd gezag.
Ingevolge artikel 7.8b, eerste lid, van de Wet milieubeheer moet het bevoegd gezag, behoudens in het geval dat toepassing is gegeven aan artikel 7.8a, derde lid, uiterlijk zes weken na de datum van ontvangst een beslissing nemen omtrent de vraag of bij de voorbereiding van het betrokken besluit voor de activiteit, vanwege de bijzondere omstandigheden waaronder deze activiteit wordt ondernomen, een milieueffectrapport moet worden gemaakt.
Ingevolge artikel 7.8b, vierde lid, van de Wet milieubeheer worden onder bijzondere omstandigheden als bedoeld in het eerste lid verstaan de belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu die de activiteit kan hebben, gezien:
a. de aard en omvang van de activiteit,
b. de samenhang met andere activiteiten ter plaatse, of
c. de ligging in of nabij gebieden die van bijzondere betekenis zijn of waarin het milieu reeds in ernstige mate is verontreinigd of aangetast.
Ingevolge artikel 7.28, tweede lid, van de Wet milieubeheer moet het bevoegd gezag de aanvraag buiten behandeling laten indien een besluit als bedoeld in artikel 7.8a krachtens wettelijk voorschrift op aanvraag wordt genomen en
a. bij het indienen van de aanvraag geen afschrift is gevoegd van de beslissing krachtens artikel 7.8b, eerste lid, inhoudende dat geen milieueffectrapport behoeft te worden gemaakt, of
b. bij het indienen van de aanvraag geen milieueffectrapport is overgelegd.
2.4.3. Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting zijn de aanvragen ingediend door drie verschillende personen, die geen zeggenschap hebben over elkaars bedrijven, zodat niet kan worden gesproken van één onderneming in de zin van de Wet milieubeheer. Voorts is niet gebleken dat tussen het bedrijf van [vergunninghouder A] en de bedrijven van [vergunninghouder B] en [vergunninghouder C] technische, organisatorische enlof functionele bindingen bestaan. Verweerders hebben zich dan ook op goede gronden op het standpunt gesteld dat het bedrijf van [vergunninghouder A], waarop het bestreden besluit betrekking heeft, niet samen met de bedrijven van [vergunninghouder B] en [vergunninghouder C] één inrichting vormt in de zin van de Wet milieubeheer.
Aangezien in categorie 2 van onderdeel D van de bijlage van het Besluit, voor zover hier van belang, als activiteit is aangewezen het oprichten van een inrichting (bestemd voor het fokken, masten of houden van varkens), is er geen grond voor het oordeel dat de bij verweerders gelijktijdig ingediende vergunningaanvragen voor het houden van varkens gezamenlijk moesten worden beschouwd als één activiteit in de zin van artikel 7.4 van de Wet milieubeheer.
Ten aanzien van voornoemde activiteit is de procedure als bedoeld in de artikelen 7.8a tot en met 7.8d van de Wet milieubeheer van toepassing in gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op een inrichting met een capaciteit van 5.000 mestvarkeneenheden of meer. In onderdeel A (Begripsbepaling) van de bijlage van het Besluit, zoals dit luidde ten tijde van de aanvraag, is bepaald dat onder mestvarkeneenheid wordt verstaan: hetgeen daaronder wordt verstaan in het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer. Ingevolge artikel 1, eerste lid, onderdeel k, van het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer, zoals dat luidde tot 1 november 1997, wordt in het besluit verstaan onder mestvarkeneenheid: eenheid die aangeeft met hoeveel mestvarkens een dier behorende tot één van de in de bij dit besluit behorende bijlage IV genoemde soorten gelijkgesteld kan worden op basis van een overeenkomende geuremissie. In zijn uitspraak van 20 maart 1998, no. F03.97.0757, KG 19981198, heeft de Voorzitter geoordeeld dat in een situatie als de onderhavige het aantal mestvarkeneenheden moet worden bepaald met behulp van de in bijlage 1 van de Richtlijn veehouderij en stankhinder 1996 opgenomen tabel met omrekeningsfactoren. De Afdeling ziet geen grond hierover anders te oordelen. In de inrichting mogen ingevolge de vergunning 5.544 gespeende biggen (Groen-Labelstal), 396 kraamzeugen inclusief biggen tot spenen (Groen-Labelstal), 1.270 guste en dragende zeugen (Groen-Labelstal), 60 opfokzeugen en 16 beren worden gehouden. Uitgaande van voornoemde bijlage 1 van de Richtlijn veehouderij en stankhinder 1996 komt dit overeen met 797,2 mestvarkeneenheden. Derhalve hebben verweerders zich in zoverre terecht op het standpunt gesteld dat de drempelwaarde niet wordt overschreden en de aanvraag niet op de in artikel 7.28, tweede lid, onder a, van de Wet milieubeheer genoemde grond buiten behandeling diende te worden gelaten.
Het bepaalde bij en krachtens de artikelen 7.4, 7.8a en verder van de Wet milieubeheer strekt tot uitvoering van Richtlijn 851337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende milieueffectrapportage (hierna: de richtlijn). De Afdeling heeft geen aanknopingspunten gevonden voor de conclusie dat het begrip inrichting zoals dit in de Wet milieubeheer en de daarop berustende bepalingen wordt gehanteerd een onjuiste implementatie oplevert van de richtlijn. Voorts is in het onderhavige geval niet van zodanige omstandigheden sprake dat bij het beantwoorden van de vraag of er een plicht bestaat tot beoordeling van de noodzaak van een milieueffectrapport, gelet op het bepaalde in artikel 2, eerste lid, van de richtlijn geen doorslaggevende betekenis zou toekomen aan het feit dat geen overschrijding plaatsvindt van de drempelwaarde die met toepassing van artikel 4, tweede lid, van de richtlijn in de Bijlage van het Besluit is vastgesteld.
De desbetreffende beroepsgronden treffen derhalve geen doel.
2.5. Artikel 8. 10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt, dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel moeten aan een vergunning de voorschriften worden verbonden, die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, moeten aan de vergunning de voorschriften worden verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Uit dit samenstel van bepalingen volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt. Bij de toepassing van de artikelen 8. 10 en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerders een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten voortvloeit.
2.6. Appellanten sub 1 betogen dat verweerders voor de beoordeling van enkelvoudige en cumulatieve stankhinder ten onrechte de Richtlijn veehouderij en stankhinder 1996 (hierna: de Richtlijn) hebben gehanteerd. Appellant sub 2 betoogt dat hij door de vergunningverlening wordt geconfronteerd met onaanvaardbare stankoverlast.
2.6.1. Verweerders betogen dat toetsing van de aanvraag, wat stankhinder betreft, aan de Richtlijn, zich verdraagt met de Wet milieubeheer. Derhalve behoeft volgens verweerders voor onaanvaardbare enkelvoudige en cumulatieve stankhinder niet te worden gevreesd.
2.6.2. Verweerders hebben voor de beoordeling van enkelvoudige stankhinder de Richtlijn gehanteerd. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 21 april 1998, no. E03.97.0115, AB 1998, 199), zijn de in de Richtlijn neergelegde inzichten met betrekking tot stankhinder, voor zover het de indeling in omgevingscategorieën betreft, onvoldoende draagkrachtig gemotiveerd. Ook in het bestreden besluit is een dergelijke motivering voor de Richtlijn niet gegeven.
Voor de beoordeling van cumulatieve stankhinder hebben verweerders eveneens de Richtlijn gehanteerd. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 17 juli 1998, no. E03.97.0892), zijn de in de Richtlijn neergelegde inzichten met betrekking tot de aanvaardbaarheid van door intensieve veehouderijen veroorzaakte cumulatie van stankhinder onvoldoende draagkrachtig gemotiveerd. Ook in het bestreden besluit is een dergelijke motivering voor de Richtlijn niet gegeven.
Het bestreden besluit kan derhalve, in strijd met artikel 4:16 (thans artikel 3:46) van de Algemene wet bestuursrecht, niet worden gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde motivering.
De desbetreffende beroepsgronden treffen doel.
2.7. De beroepen van appellanten sub 1, voor zover ontvankelijk, en van appellant sub 2 zijn derhalve gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd. Gezien het vorenstaande behoeft hetgeen overigens door appellanten is aangevoerd geen bespreking.
2.8. Verweerders dienen op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. Bij de vaststelling van de proceskostenvergoeding is rekening gehouden met het feit dat de onderhavige zaak en de zaken nos. E03.98.0104 en E03.98.0105 dienen te worden aangemerkt als samenhangende zaken in de zin van artikel 3, tweede lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van appellanten sub 1 niet-ontvankelijk, voor zover dit is ingesteld door [appellanbt 1], alsmede, voor zover dit is ingesteld door [appellant 2] en [appellant 3], voor zover het de gronden inzake één inrichting en milieueffectrapportage betreft;
II. verklaart het beroep van appellanten sub 1 voor het overige en het beroep van appellant sub 2 gegrond;
III. vernietigt het besluit van burgemeester en wethouders van Stadskanaal van 2 december 1997, kenmerk 14.344;
IV. veroordeelt burgemeester en wethouders van Stadskanaal in de door appellanten sub 1 in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van f 511,44, waarvan een gedeelte groot f 473,34 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand en in de door appellant sub 2 in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van f 473,34, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; de bedragen dienen door de gemeente Stadskanaal te worden betaald aan appellanten;
V. gelast dat de gemeente Stadskanaal aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (f 210,00 voor appellanten sub 1 en f 210,00 voor appellant sub 2) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr R. Cleton, Voorzitter, en mr J.P.H. Donner en mr Th.G. Drupsteen, Leden, in tegenwoordigheid van mr A.J. Kuipers,
ambtenaar van Staat.
w.g. Cleton w.g. Kuipers
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 8 augustus. 2000
190-271.
Verzonden: 8 augustus 2000
Voor eensluidend afschrift,
de Secretaris van de Raad
voor deze,