Uitspraak
Raad van State
199902499/1.
Datum uitspraak: 11 september 2000
AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend in [buitenland], appellant,
tegen de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage van 13 augustus 1999 in het geding tussen:
appellant
en
de Minister van Justitie.
1 . Procesverloop
Bij besluit van 10 februari 1998 heeft de Officier van Justitie te [arrondissement] namens de Minister van Justitie (hierna: de minister) het verzoek van appellant om hem een afschrift te verstrekken van het proces-verbaal van de rijksrecherche no. […] hierna: het proces-verbaal) gedeeltelijk ingewilligd.
Bij besluit van 8 oktober 1998 heeft de minister het daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en beslist aan appellant de op hem betrekking hebbende gedeelten van het proces-verbaal in geanonimiseerde vorm te verstrekken, met uitzondering van de stukken en passages die persoonlijke beleidsopvattingen ten behoeve van intern beraad bevatten. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 13 augustus 1999, verzonden op 24 augustus 1999, heeft de arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage (hierna: de rechtbank) het daartegen door appellant ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft appellant bij brief van 4 oktober 1999, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brieven van 2 november 1999 en 10 november 1999. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 24 januari 2000 heeft de minister een memorie ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 juni 2000, waar appellant in persoon, bijgestaan door R. Vleugels, gemachtigde, is verschenen. De minister heeft zich niet ter zitting laten vertegenwoordigen.
De Afdeling heeft het onderzoek ter zitting geschorst teneinde appellant in de gelegenheid te stellen nadere informatie te verstrekken. Bij brief van 19 juni 2000 heeft appellant daartoe een memorie ingediend, waarop de minister bij brief van 5 juli 2000 heeft gereageerd. Bij brief van 15 augustus 2000 heeft appellant een nadere memorie ingediend. Met toestemming van partijen is afgezien van een nadere behandeling ter zitting.
2. Overwegingen
2.1. Appellant, voorheen werkzaam bij de [afdeling] van het Ministerie van […] (hierna: de [afdeling]), heeft verzocht om een afschrift van het proces-verbaal van bevindingen van een door de rijksrecherche ingesteld onderzoek naar vermoedelijke overtreding van artikel 272 van Pro het Wetboek van Strafrecht (schending van het ambtsgeheim) door ambtenaren van de [afdeling].
2.2. Bij de beslissing op bezwaar zijn appellant in geanonimiseerde vorm afschriften van op hem betrekking hebbende gedeelten van het proces-verbaal verstrekt. Daarbij is de minister ervan uitgegaan dat appellant in de bezwaarfase uitsluitend nog de afschriften van de op hem betrekking hebbende gedeelten van het proces-verbaal beoogde te verkrijgen en dat hij erin had berust dat hem bij besluit van 10 februari 1998 openbaarmaking van het volledige proces-verbaal was geweigerd.
2.3. De Afdeling deelt het oordeel van de rechtbank dat de formulering van de in bezwaar aangevoerde gronden de minister niet ten onrechte tot die conclusie hebben geleid. Het betoog van appellant dat de rechtbank heeft miskend dat de minister het bezwaar te beperkt heeft opgevat, faalt derhalve.
Gelet hierop staat in hoger beroep uitsluitend de rechtmatigheid ter beoordeling van de weigering aan appellant om een aantal op hem betrekking hebbende gedeelten van het proces-verbaal openbaar te maken. Anders dan appellant wil, dient de weigering hem een afschrift van de overige gedeelten van het proces-verbaal te verstrekken buiten beschouwing te blijven.
2.4. De minister heeft openbaarmaking van een aantal op appellant betrekking hebbende gedeelten van het proces-verbaal geweigerd op de grond dat daarin ten behoeve van intern beraad opgestelde beleidsopvattingen zijn neergelegd en artikel 11, eerste lid, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) mitsdien aan verstrekking daarvan in de weg staat.
2.5. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder c, van de Wob dient onder intern beraad te worden verstaan: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder f, van de Wob dient onder persoonlijke beleidsopvatting te worden verstaan: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Wob wordt in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
2.6. Na met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht van het proces-verbaal te hebben kennis genomen, deelt de Afdeling het oordeel van de rechtbank dat de niet aan appellant verstrekte gedeelten zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad, nu zij aanbevelingen aan het College van procureurs-generaal bevatten over het al dan niet instellen van strafrechtelijke vervolging van appellant.
Het proces-verbaal bevat voorts een aantal opinies van de opsteller daarvan, die zijn aan te merken als beleidsopvattingen aan de openbaarmaking waarvan artikel 11, eerste lid, van de Wob beperkingen stelt, die "voortvloeien uit de omstandigheid dat een openhartige onderlinge gedachtenwisseling tussen bewindspersonen en ambtenaren mogelijk moet blijven" (Nota n.a.v. het Eindverslag, p. 111). Met deze wettelijke beperking heeft de wetgever beoogd "dat ambtenaren de vrijheid dienen te hebben ongehinderd hun bijdrage te leveren aan de beleidsvoorbereiding of - uitvoering, en daarover te studeren, te brainstormen, anderszins te overleggen, nota's te schrijven, etc. Zij moeten (...) in alle openhartigheid onderling functioneel kunnen communiceren" (Memorie van Antwoord, P. 13).
Anders dan appellant heeft betoogd, zijn de in het proces-verbaal neergelegde beleidsopvattingen als persoonlijk in de zin van de Wob aan te merken. Daarbij laat de Afdeling in het midden of het hier gaat om de beleidsopvattingen van de rijksrecherche dan wel om die van een van haar medewerkers, nu blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wob onder "personen" in artikel 1, aanhef en onder f, van die wet moeten worden verstaan personen die aan het rechtsverkeer kunnen deelnemen, derhalve zowel natuurlijke personen als rechtspersonen.
2.6.1. De niet aan appellant verstrekte gedeelten van het proces-verbaal bevatten naast persoonlijke beleidsopvattingen ook feiten. Deze zijn echter, zoals de rechtbank met recht heeft geoordeeld, zozeer verweven met de persoonlijke beleidsopvattingen dat de minister openbaarmaking ervan niet ten onrechte met een beroep op artikel 11, eerste lid, van de Wob achterwege heeft gelaten.
2.7. Appellant heeft na de schorsing van het onderzoek ter zitting een memorie ingediend met de kenmerken van stukken, waarvan hij heeft betoogd dat deze niet aan hem, doch wel aan derden zijn verstrekt. Deze stukken zijn desgevraagd door de minister aan de Afdeling overgelegd.
2.7.1. Kennisneming daarvan heeft de Afdeling tot de conclusie geleid dat de brieven van 12 april 1996 en 10 april 1996 geen deel uitmaken van het proces-verbaal, zodat de vraag of de minister appellant deze stukken heeft mogen onthouden in deze procedure buiten beschouwing blijft. Het door appellant als stuk no. 8 aangeduide document betreft het proces-verbaal, waarvan de Afdeling al eerder had kennis genomen en ten aanzien waarvan de Afdeling, zoals blijkt uit de overwegingen 2.6 en 2.6. 1, van oordeel is dat de minister openbaarmaking daarvan niet ten onrechte gedeeltelijk heeft geweigerd. Voorts wordt in de brief van de minister van 5 juli 2000 aangegeven dat de aan de Vara in afschrift verstrekte gedeelten van het proces-verbaal ook reeds aan appellant ter beschikking waren gesteld. De stukken waarvan de Afdeling met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht heeft kennis genomen, bevestigen dat. De overige door appellant genoemde stukken dateren van na de sluitingsdatum van het proces-verbaal en kunnen reeds om die reden niet daartoe behoren. Het vorenstaande leidt tot de slotsom dat de rechtbank terecht geen aanleiding heeft gezien voor het oordeel dat de minister bij de uitvoering van de beslissing op bezwaar verstrekking van bepaalde gedeelten van het proces-verbaal ten onrechte achterwege heeft gelaten.
2.8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. P. van Dijk, Voorzitter, en mr. J.H. Grosheide en mr. H. Bekker, Leden, in tegenwoordigheid van mr. A.L. Frenkel, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Dijk w.g. Frenkel
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 11 september 2000
43-206. Verzonden:
Voor eensluidend afschrift,
de Secretaris van de Raad van State,
voor deze,