Uitspraak
Raad van State
H01.99.0358
Datum uitspraak: 18 september 2000
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant] en anderen, appellanten,
tegen de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Amsterdam van 27 januari 1999 in het geding tussen:
[appellant] en anderen,
en
het dagelijks bestuur van het stadsdeel Zuideramstel der gemeente Amsterdam, als rechtsopvolger van het dagelijks bestuur van het stadsdeel Buitenveldert der gemeente Amsterdam.
1 . Procesverloop
Bij besluiten van 26 juli en 12 augustus 1996 heeft het dagelijks bestuur van het stadsdeel Buitenveldert der gemeente Amsterdam (hierna: het dagelijks bestuur) onder verlening van vrijstelling als bedoeld in artikel 19 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) aan BAM Woningbouwontwikkeling B.V. bouwvergunningen verleend ten behoeve van het oprichten van in totaal 31 woningen aan de Amstelveenseweg, op de locaties B tot en met E.
Bij besluit van 17 december 1996 (hierna: besluit 1) heeft het dagelijks bestuur het hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
Bij besluit van 20 augustus 1996 heeft het dagelijks bestuur aan de sector Stadsdeelwerken van het stadsdeel Buitenveldert vergunning verleend voor het kappen van twintig bomen aan de Amstelveenseweg, bouwlokatie D, te Amsterdam (hierna: de kapvergunning).
Bij besluit van 10 december 1996 (hierna: besluit 2) heeft het dagelijks bestuur het hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 27 januari 1999, verzonden op die dag, heeft de arrondissementsrechtbank te Amsterdam (hierna: de rechtbank) de tegen de besluiten 1 en 2 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben appellanten bij brief van 4 maart 1999, bij de Raad van State ingekomen op die dag, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 14 mei 1999. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 23 september 1999 heeft [derde] een memorie van antwoord ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 juni 2000, waar appellanten, vertegenwoordigd door mr. [appellant], advocaat te Amsterdam, en het dagelijks bestuur van het stadsdeel Zuideramstel (hierna: het dagelijks bestuur), vertegenwoordigd door mr. M.C.A. Donker en ing. W. Prinsen, beiden ambtenaar der gemeente, zijn verschenen. Voorts heeft [derde] het woord gevoerd.
2. Overwegingen
Ten aanzien van besluit 1
2.1. Appellanten hebben allereerst gemotiveerd betoogd dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het dagelijks bestuur in redelijkheid de omstreden vrijstelling heeft kunnen verlenen.
2.2. Op de vier bouwpercelen rusten ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitenveldert" de bestemmingen "bijzondere doeleinden, nader aangewezen voor bergplaatsen, magazijnen, ketelhuizen", "doeleinden van recreatie, nader aangewezen voor tuinen en openbaar groen" en "verkeersdoeleinden, nader aangewezen voor rijwegen, fietspaden en voetpaden". De bouwplannen en het beoogde gebruik zijn in strijd met deze bestemmingen. Ten tijde van de beslissing op bezwaar was aan de wettelijke vereisten voor het volgen van de anticipatieprocedure voldaan.
2.3. Uit het karakter van de anticipatieprocedure vloeit voort dat het gebruik van dit instrument slechts passend is indien het gaat om een bouwwerk of werkzaamheid bij de realisering waarvan zodanig dringende belangen zijn gemoeid dat bezwaarlijk op afronding van de bestemmingsplanprocedure kan worden gewacht dan wel het desbetreffende project dermate geringe planologische effecten heeft dat om die reden van de belanghebbende bij dat project redelijkerwijs niet kan worden gevergd te wachten op het van kracht worden van het nieuwe bestemmingsplan.
De mate van de te verlangen spoedeisendheid van het project is afhankelijk van de omvang van de inbreuk op de planologische situatie ter plaatse. Wil er voor anticipatie plaats zijn, dan zullen de belangen die met verwezenlijking van het bouwplan zijn gediend dringender moeten zijn naarmate de inbreuk op de bestaande planologische situatie ingrijpender is.
Ook aan het planologische kader waarop wordt vooruitgegrepen dienen hogere eisen te worden gesteld naargelang de ingreep in de bestaande planologische situatie ernstiger is.
2.4. Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de bouwplannen, gelet op de ter plaatse geldende bestemmingen en de omvang van de voorgenomen bouw, een ernstige inbreuk op de bestaande planologische situatie betekenen. De overweging van de rechtbank dat de geldende bestemmingen grotendeels niet overeenstemmen met de bestaande situatie aangezien (ten dele) is afgezien van de - destijds geplande - verbreding van de Amstelveenseweg en dat het gaat om realisering van woningen op bestaande open gaten gelegen tussen bestaande woningen, wat daar ook van zij, doet hier niet aan af.
2.5. De Afdeling is van oordeel dat realisering van de woningen voldoende urgent is om het volgen van de anticipatieprocedure te rechtvaardigen. Het structuurplan voor Amsterdam 1996, dat voor zover hier van belang qua inhoud nagenoeg gelijk is aan het gelijktijdig tot stand gekomen Streekplan van de provincie Noord-Holland, legt met een verwijzing naar het compacte-stad-beleid (Vinex) het accent op verdichting van de stad. In het structuurplan voor Amsterdam 1996 wordt het stadsdeel Buitenveldert (thans: het stadsdeel Zuideramstel) de taak gesteld 900 woningen in de periode tot 2005 te realiseren. In navolging hiervan zijn tussen het stadsdeel en de centrale stad nadere afspraken gemaakt over het aantal door het stadsdeel te bouwen woningen in de toekomst. Daarbij heeft het stadsdeel zich tot taak gesteld om vóór het jaar 2005 900 woningen te bouwen. Om deze taakstelling te kunnen halen, is het dagelijks bestuur verplicht elk jaar een aanzienlijke hoeveelheid woningen te bouwen. Nu binnen het gebied van het stadsdeel nauwelijks nog locaties beschikbaar zijn waarop grootschalige woningbouw kan worden gerealiseerd, waarbij ook rekening moet worden gehouden met de extra belemmeringen die samenhangen met het luchtverkeerslawaai van de luchthaven Schiphol, zullen ook de mogelijkheden tot verdichtingsbouw op open gaten dienen te worden benut. Tot die open gaten behoren de locaties aan de Amstelveenseweg.
2.6. De Afdeling is van oordeel dat het planologische toetsingskader voldoende was uitgewerkt om verantwoord toepassing te kunnen geven aan de anticipatieprocedure. Op het moment van het nemen van de beslissing op bezwaar was een ten behoeve van de bouwplannen genomen voorbereidingsbesluit van kracht. In de door de stadsdeelraad Buitenveldert vastgestelde Structuurschets Buitenveldert 1989 (hierna: de Structuurschets) zijn drie van de vier lokaties aangewezen voor woningbouw.
Het feit dat inmiddels, na het nemen van de beslissing op bezwaar, de Structuurvisie Buitenveldert 1997 (hierna: de Structuurvisie) is vastgesteld, brengt - anders dan appellanten hebben betoogd - niet met zich dat de Structuurschets hier niet als planologische kader kan dienen. Daarbij tekent de Afdeling aan dat de Structuurvisie een vervolg is op de Structuurschets en meer aandacht schenkt aan de ruimtelijke analyse en de ruimtelijke-functionele aspecten in Buitenveldert. Op het punt van de onderhavige woningbouwlocaties is er geen breuk met de daaraan voorafgaande Structuurschets. Teneinde beleidsafstemming te verkrijgen is de Structuurschets besproken met onder meer vertegenwoordigers van de provincie. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting kan worden afgeleid dat de bebouwing op de voorziene plekken in het bestuurlijke en ambtelijke overleg met de provincie geen bezwaar ontmoette. In de Nota van Uitgangspunten uit 1992 - een vervolg op de Structuurschets - is ook de vierde locatie aangewezen voor woningbouw. De bouwlocaties zijn nogmaals op geschiktheid getoetst in het Stedebouwkundig programma van Eisen 1995 (hierna: het SpvE). Het SpvE is in tegenstelling tot hetgeen appellanten hebben betoogd geen bouwplan. Het SpvE geeft de ruimtelijke (stedebouwkundige) randvoorwaarden en uitgangspunten aan voor de invulling van de locaties.
2.7. Evenals de rechtbank ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de bouwplannen de verkeersveiligheid in gevaar zouden brengen.
Appellanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat de door het dagelijks bestuur gehanteerde onderzoeksrapporten die betrekking hebben op de verkeerssituatie niet deugdelijk zijn. Uit de brief van Veilig Verkeer Nederland van 16 november 1996 kan - anders dan appellanten hebben betoogd - niet worden afgeleid dat door de bouwplannen de verkeersveiligheid in gevaar wordt gebracht. Uit deze brief kan worden afgeleid dat de verkeersveiligheid het meest is gediend met een aantal nader omschreven maatregelen, die verder strekken dan de maatregelen die zijn opgenomen in de door het dagelijks bestuur gehanteerde rapporten. Niet blijkt daaruit echter dat door het achterwege laten van deze maatregelen de verkeersveiligheid in gevaar wordt gebracht.
2.8. Er zijn voorts geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het dagelijks bestuur bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten met toepassing van de anticipatieprocedure medewerking te verlenen aan de bouwplannen.
2.9. Het dagelijks bestuur heeft zich bij het verlenen van de bouwvergunningen op het standpunt gesteld dat de bouwplannen voldoen aan redelijk eisen van welstand. Daarbij heeft hij zich gebaseerd op een positief advies van de welstandscommissie.
2.9.1. Appellanten hebben aangevoerd dat de rechtbank heeft miskend dat nu zij gedurende de gehele procedure het welstandsadvies gemotiveerd hebben bestreden het dagelijks bestuur was gehouden om naar aanleiding van hun bezwaren zijn welstandsoordeel nader te onderbouwen. Nu het om een summier gemotiveerd welstandsadvies gaat, kon appellanten daarbij niet worden tegengeworpen dat zij geen tegenadvies hebben overgelegd van een deskundige ter bestrijding van het welstandsadvies.
2.9.2. De Afdeling overweegt dienaangaande dat bij de welstandstoetsing aan het advies van de welstandscommissie als regel groot gewicht moet worden toegekend. De Woningwet voorziet niet zonder reden in de instelling van een commissie van onafhankelijk deskundigen voor het uitbrengen van adviezen over ingediende bouwplannen. Deze advisering moet worden gezien als een waarborg voor een verantwoorde en - binnen zekere grenzen - geobjectiveerde beoordeling van welstandsaspecten. Hoewel het dagelijks bestuur niet aan het advies van de commissie gebonden is en hij voor de beslissing verantwoordelijk is, mag hij aan het advies in beginsel doorslaggevende betekenis toekennen. Het overnemen van het advies behoeft in de regel geen nadere toelichting, tenzij een tegenadvies wordt overgelegd van een andere deskundig te achten persoon of instantie of concrete bezwaren de welstand betreffend tegen het advies zijn geuit. Dit is anders, indien het advies naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat het dagelijks bestuur het niet - of niet zonder meer - aan zijn oordeel omtrent de welstand ten grondslag had mogen leggen.
2.9.3. Appellanten hebben in hun bezwaar tegen het onderhavige besluit destijds aangevoerd dat het bouwplan een aantasting vormt van het straatbeeld ter plaatse. Zij hebben - zoals de rechtbank terecht heeft overwogen - ter onderbouwing daarvan uitsluitend verwezen naar het SpvE, maar niet naar daarin voorkomende innerlijke tegenstrijdigheden en afwijkingen van het in 1993 opgestelde rapport Stedebouwkundige Uitgangspunten. Appellanten hebben niet eerder dan in beroep naar voren gebracht dat sprake was van een ondeugdelijk welstandsadvies. In het kader van hun bezwaar hebben zij het welstandsadvies niet bestreden. Bij deze stand van zaken behoefde het dagelijks bestuur de gemaakte bezwaren niet als gemotiveerde weerlegging van het door hem overgenomen welstandsadvies te beschouwen en bestond voor het dagelijks bestuur niet de verplichting het standpunt dat de bouwplannen voldoen aan de redelijke eisen van welstand nader te motiveren.
2.10. Nu ook overigens niet is gebleken van weigeringsgronden als bedoeld in artikel 44 van Pro de Woningwet, was het dagelijks bestuur gehouden de gevraagde bouwvergunningen te verlenen.
Ten aanzien van besluit 2
2.11. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Kapverordening van de gemeente Amsterdam (hierna te noemen: de Kapverordening) juncto de Verordening op de stadsdelen van de gemeente Amsterdam is het verboden zonder vergunning van het dagelijks bestuur een houtopstand te vellen anders dan bij wijze van dunning.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, van de Kapverordening kan het dagelijks bestuur de vergunning slechts weigeren in het belang van de handhaving van het natuur-, landschaps- of stadsschoon of om andere redenen van milieubeheer.
2.12. Naar het oordeel van de Afdeling is de rechtbank op goede gronden tot het juiste oordeel gekomen dat het dagelijks bestuur bij afweging van de betrokken belangen, in redelijkheid heeft kunnen beslissen geen gebruik te maken van zijn bevoegdheid om de kapvergunning voor het kappen van de 19 bomen in het gebied te weigeren. Daarbij tekent de Afdeling nog aan dat het bezwaar van appellanten dat onvoldoende is gemotiveerd waarom het belang bij handhaving van de houtopstand heeft moeten wijken, geen doel treft. Het dagelijks bestuur heeft de kapvergunning verleend, omdat de instandhouding van de 19 bomen niet verenigbaar is met de bouwplannen. Appellanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat dit niet het geval is. Mitsdien is er - hetgeen het dagelijks bestuur ter zitting nog eens heeft bevestigd - een nauwe samenhang tussen de verlening van kapvergunning en de verleende bouwvergunningen. Het belang van de kap hangt nauw samen met het belang dat is gediend met de uitvoering van de bouwplannen.
2.13. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.14. Voor een proceskostenveroordeling in hoger beroep zijn geen termen aanwezig.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. W.M.G. Eekhof-de Vries, Voorzitter, en mr. P.J.J. van Buuren en mr. C.A. Terwee-van Hilten, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.M. Ouwehand, ambtenaar van Staat.
w.g. Eekhof-de Vries w.g. Ouwehand
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 18 september 2000
60-224.
Verzonden:
Voor eensluidend afschrift,
de Secretaris van de Raad van State,
voor deze,