Uitspraak
Raad van State
E03.98.1705.
Datum uitspraak: 18 september 2000
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de stichting "Stichting behoud Elhorst-Vloedbelt", gevestigd te Zenderen en anderen,
2. [appellant 2], wonend te [woonplaats],
appellanten,
en
gedeputeerde staten van Overijssel, verweerders.
1. Procesverloop
Bij besluit van 3 november 1998, kenmerk EMT/1 9981158, hebben verweerders krachtens de Wet milieubeheer aan Regio Twente een vergunning verleend voor een periode van 10 jaar voor het in werking hebben van de afvalverwerkingslocatie Elhorst-Vloedbelt op het perceel Almeloseweg 3 te Zenderen. Dit aangehechte besluit is op 27 november 1998 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellanten sub 1 bij brief van 5 januari 1999, bij de Raad van State ingekomen op 5 januari 1999, en appellant sub 2 bij brief van 15 december 1998, bij de Raad van State ingekomen op 17 december 1998, beroep ingesteld. Appellanten sub 1 hebben hun beroep aangevuld bij brieven van 14 januari 1999 en 4 februari 1999. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 15 juni 1995) hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellanten sub 1 en sub 2. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 december 1999, waar appellanten sub 1, vertegenwoordigd door E.J.A. Mossel en ing. M.H. Middelkamp, gemachtigden, appellant sub 2, in persoon en bijgestaan door W.E.J. Willemsen, gemachtigde, en verweerders, vertegenwoordigd door J.H.W. Boerman, ing. R. Migchelsen en ing. J.J. Dop, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen. Voorts zijn namens Regio Twente H.M. Bolhaar, J.J. Kroon, F. Vossen en C.P.M. Horsels, gemachtigden, daar gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Bij het bestreden besluit hebben verweerders een vergunning, als bedoeld in artikel 8.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet milieubeheer verleend voor het in werking hebben van een inrichting voor afvalverwerking. De inrichting bestaat uit onder meer 10 compartimenten met een totale oppervlakte van 402.700 m2 en een totale inhoud van 4.800.000 M3 . Bij besluit van 15 maart 1988 hebben verweerders krachtens de Afvalstoffenwet een vergunning voor een periode van 10 jaar verleend voor het oprichten in en in werking hebben van de inrichting. Bij besluiten van 7 maart 1993 en van 28 november 1995 is deze vergunning gewijzigd.
2.2. Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
a. degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
b. de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
C. degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
d. belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten
geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
Ingevolge artikel 3:24, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, kan een ieder binnen vier weken na de dag waarop het ontwerp van het besluit ter inzage is gelegd, daartegen bij het bestuursorgaan schriftelijk bedenkingen inbrengen.
Uit de stukken blijkt dat appellant sub 2 zijn tegen het ontwerpbesluit geuite bedenkingen niet binnen de daarvoor in artikel 3:24 van de Algemene wet bestuursrecht genoemde termijn heeft ingebracht en dat het bepaalde in artikel 20.6, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer niet op hem van toepassing is. Verder hebben de tegen het besluit aangevoerde beroepsgronden geen betrekking op wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan appellant sub 2 redelijkerwijs niet kan worden tegengeworpen geen tijdige bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerpbesluit. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat het bepaalde in artikel 13.4, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer op hem van toepassing is. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep van appellant sub 2 niet-ontvankelijk is.
2.2.1. Blijkens de stukken heeft een aantal van appellanten sub 1, omwonenden van de inrichting, geen bedenkingen tegen het ontwerpbesluit ingebracht. Naar hun mening is hun beroep op de voet van artikel 20.6, tweede lid, onder d, van de Wet milieubeheer niettemin ontvankelijk, omdat verweerders in strijd met artikel 13.4, aanhef en onder b, van deze wet aan hun geen niet op naam gestelde kennisgeving hebben gestuurd. Naar de mening van appellanten sub 1 moet het bestreden besluit wegens strijd met deze bepaling worden vernietigd omdat ook aan een aantal nader genoemde andere omwonenden geen kennisgeving is verstuurd en deze potentieel belanghebbenden daardoor benadeeld kunnen zijn.
Verweerders achten het niet indienen van bedenkingen niet verschoonbaar, omdat de Stichting behoud Elhorst-Vloedbelt kan worden aangemerkt als representant van de omwonenden. Verder zijn aan diverse omwonenden in de directe omgeving van de inrichting kennisgevingen gestuurd. Bovendien zijn advertenties geplaatst in twee regionale kranten, aldus verweerders. Verweerders stellen zich op het standpunt dat aan de wettelijke vereisten voor de bekendmaking van het ontwerpbesluit is voldaan. Hierbij verwijzen zij met name naar artikel 3:19, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
2.2.2. Ingevolge artikel 3:19, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht wordt, voorzover hier van belang, uiterlijk twee weken na de in het eerste lid bedoelde toezending van het ontwerp gelijktijdig mededeling gedaan door:
a. terinzagelegging;
b. kennisgeving in een of meer dag-, nieuws- of huis-aan-huisbladen op zodanige wijze dat het daarmee beoogde doel zo goed mogelijk wordt bereikt.
Ingevolge artikel 13.4, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer, voorzover hier van belang, geschiedt, indien de aanvraag om een vergunning betrekking heeft op een inrichting, de terinzagelegging, bedoeld in artikel 3:19 van de Algemene wet bestuursrecht, in ieder geval op het gemeentehuis van de gemeente waar de inrichting geheel of in hoofdzaak is of zal zijn gelegen, en wordt van het ontwerp gelijktijdig mededeling gedaan door niet op naam gestelde kennisgeving aan de gebruikers van gebouwde eigendommen die in de directe omgeving van de inrichting liggen, voorzover zodanige kennisgeving kan dienen om het beoogde doel te bereiken.
2.2.3. Vast staat dat de aanvraag om vergunning betrekking heeft op een inrichting ing in de zin van de Wet milieubeheer, zodat verweerders waren gehouden artikel 13.4 van de Wet milieubeheer toe te passen. Onbestreden s dat verweerders verschillende omwonenden niet een niet op naam gestelde kennisgeving hebben gestuurd.
Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat verweerders bij de toepassing van artikel 13.4, wat de bepaling van de 'directe omgeving' betreft, in het algemeen een grens van 200 tot 250 meter tot de inrichting hanteren. In dit geval zijn verweerders tevens uitgegaan van de woningen welke ook zijn betrokken of benaderd in eerdere procedures tot vergunningverlening voor de stortplaats. Deze woningen liggen tot ongeveer 500 meter van de inrichting. Gebleken is evenwel dat sinds die eerdere procedures huizen zijn bijgebouwd, zodat bewoners van naast elkaar liggende huizen willekeurig al dan niet zijn aangeschreven. In zoverre kan het uitgangspunt dat alle in eerdere procedures betrokken woningen worden aangeschreven, niet een juiste wijze van bekendmaking garanderen. Het standpunt van verweerders dat hoe dan ook is voldaan aan artikel 3:19, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, kan de Afdeling,-nog daargelaten dat artikel 3:14, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer aanvullende vereisten kent, dan ook niet delen. Verweerders hebben ten onrechte nagelaten een niet op naam gestelde kennisgeving te sturen aan verschillende gebruikers van gebouwde eigendommen in de directe omgeving van de inrichting, waaronder een aantal van hen die beroep heeft ingesteld. Dit betekent dat laatstbedoelde appellanten redelijkerwijs niet kunnen worden verweten, dat zij geen bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerpbesluit en dat zij mitsdien op de voet van artikel 20.6, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wet milieubeheer, in hun beroep kunnen worden ontvangen. Dit betekent tevens dat het bestreden besluit zich niet verdraagt met artikel 13.4, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer. Niet is gebleken dat potentieel belanghebbenden door deze schending niet zijn benadeeld. Immers, niet valt uit te sluiten dat gebruikers van gebouwde eigendommen in de directe omgeving van de inrichting zijn belemmerd in hun mogelijkheden om hun bedenkingen kenbaar te maken.
De desbetreffende beroepsgrond treft doel.
2.3. Appellanten sub 1 hebben voorts aangevoerd dat bij de aanvraag een miiïeu-effectrapport had moeten worden opgesteld, aangezien sprake is van een oprichtings- dan wel veranderingssituatie in de zin van het Besluit milieu-effectrapportage 1994 (hierna: het Besluit). Verweerders hebben gesteld dat de bij het bestreden besluit vergunde capaciteit niet groter is dan de eerder vergunde capaciteit. Derhalve is naar hun mening geen sprake van oprichting of verandering van de inrichting in de zin van het Besluit en waren ten tijde van het nemen van het bestreden besluit de milieueffecten van de stortplaats voldoende duidelijk.
2.3.1. Ingevolge artikel 7.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer, in samenhang met artikel 2, eerste lid, van het Besluit en de Bijlage, onder C, categorie 18.2, van het Besluit, voorzover hier belang, is de oprichting of verandering van een inrichting bestemd voor het bewerken, verwerken of vernietigen van afvalstoffen, in gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op een inrichting of verandering daarvan met een capaciteit van 25.000 ton per jaar of meer, aangewezen als activiteit bij de voorbereiding waarvan een milieu-effectrapport moet worden gemaakt.
2.3.2. Gelet op het bepaalde in onderdeel A van de Bijlage van het Besluit moet onder oprichting van een inrichting in het kader van onderdeel C van de Bijlage worden verstaan: een verandering van een inrichting, bestaande uit de oprichting van een installatie. Onder verandering van een inrichting moet worden verstaan: een andere verandering van een inrichting dan aangegeven onder 1, of van de werking van de inrichting. De Afdeling leidt hieruit af dat voor de beoordeling of in dit geval aan de drempelwaarde van 25.000 ton wordt voldaan, alleen de capaciteit van de oprichting of verandering van de inrichting ten opzichte van de in 1988 vergunde situatie van belang is.
In hun besluit van 15 maart 1988 tot verlening van de oprichtingsvergunning hebben verweerders het volgende overwogen: "Op de tekeningen behorend bij de aanvraag is ruimte gereserveerd voor een eventuele procesmatige verwerking en een zuiveringsinstallatie. De omvang en uitvoering van dergelijke installaties staat op dit moment nog niet vast. Om deze reden wordt hierop in de vergunning en de voorschriften niet nader ingegaan. Bij eventuele latere invulling zal te zijner tijd een uitbreidirigsvergunning moeten worden aangevraagd." Gelet hierop alsmede op de bij de vergunning behorende aanvraag, kunnen deze installaties niet worden geacht bij het besluit van 15 maart 1988 te zijn vergund.
In de vergunningaanvraag, die ten grondslag ligt aan het besluit van 15 maart 1988, is vermeld dat op het terrein ruimte beschikbaar is voor een eventueel te bouwen overslagperron dat bij realisatie zal worden voorzien van een vloeistofdichte bekleding. In het besluit zelf overwegen verweerders dat de vergunningaanvraag geen duidelijkheid biedt omtrent de bouw van dit overslagperron. Gelet hierop moet worden geoordeeld dat bij dat besluit geen vergunning is verleend voor het overslagperron. Ook de besluiten van 7 maart 1993 en 28 november 1995 tot wijziging van de vergunning hebben hierop geen betrekking en evenmin op de hierboven bedoelde installaties.
Vast staat dat bij het bestreden besluit 113.000 ton afval per jaar voor overslag is vergund. Nog daargelaten de capaciteit van de bij het bestreden besluit vergunde installaties voor procesmatige verwerking en zuivering, wordt hiermee de drempelwaarde van 25.000 ton ruim overschreden. Gelet op het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat bij de voorbereiding van het bestreden besluit een milieu-effectrapport had moeten worden opgesteld. Nu dit niet is geschied is het bestreden besluit genomen in strijd met artikel 7.27 van de Wet milieubeheer.
Dit beroepsonderdeel slaagt.
2.4. Appellanten sub 1 hebben voorts betoogd dat niet slechts een vergunning voor het in werking hebben, als bedoeld in artikel 8. 1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet milieubeheer, maar tevens een vergunning voor het oprichten van de inrichting, als bedoeld in artikel 8. 1, eerste lid, aanhef en onder a, van die wet had moeten worden verleend, aangezien de onderliggende vergunning is vervallen.
Verweerders hebben vergunning verleend voor het in werking hebben van de inrichting, omdat de inrichting reeds eerder feitelijk is opgericht en de vergunningaanvrager het in werking zijn van de inrichting wil continueren.
2.4.1. Vast staat dat de op 15 maart 1988 verleende vergunning voor het oprichten en in werking hebben van de inrichting op 1 maart 1998 is geëxpireerd. Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit beschikte de inrichting dan ook niet over een vergunning. Nu derhalve sprake is van het oprichten van een inrichting in de zin van de Wet milieubeheer, had een vergunning voor het oprichten en in werking hebben van de inrichting als bedoeld in artikel 8.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van die wet moeten worden aangevraagd. Verweerders hebben dit miskend.
2.5. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen is het beroep van appellanten sub 1 gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd. De overige bezwaren behoeven geen bespreking.
2.6. Ten aanzien van appellant sub 2 bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Ten aanzien van appellanten sub 1 dienen verweerders op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. De Afdeling ziet aanleiding de opgegeven kosten van een deskundigenrapport te vergoeden en deze met inachtneming van Besluit proceskostenveroordeling bestuursrecht (forfaitair) te bepalen op f 667,20.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van appellant sub 2 niet-ontvankelijk;
II. verklaart het beroep van appellanten sub 1 gegrond;
III. vernietigt het besluit van gedeputeerde staten van Overijssel van 3 november 1998, kenmerk EMT/1998/158;
IV. veroordeelt gedeputeerde staten van Overijssel in de door appellanten sub 1 in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van f 2.193,10, waarvan f 1.420,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand en f 667,20 aan kosten voor een deskundigenrapport; het totale bedrag dient door de provincie Overijssel te worden betaald aan appellanten sub l;
V. gelast dat de provincie Overijssel aan appellanten sub 1 het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (f 420,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd,
Voorzitter, en mr. Th.G. Drupsteen en mr. P.J.J. van Buuren, Leden, in
tegenwoordigheid van mr. drs. D.A. Verburg, ambtenaar van Staat.
Bij afwezigheid van de
ambtenaar van Staat:
w.g. Hammerstein-Schoonderwoerd w.g. mr. F.B. van der Maesen
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op18 september. 2000
190-283.
Verzonden: 19 september 2000
Voor eensluidend afschrift,
de Secretaris van de Raad van State,
voor deze,