Uitspraak
Raad van State
E03.98.1247/1.
Datum uitspraak: 29 sep. 2000
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. A, wonend te B,
2. C en anderen, wonend te C,
3. de vereniging "Vereniging Milieudefensie", gevestigd te Amsterdam, appellanten,
en
burgemeester en wethouders van Hardenberg, verweerders.
1 Procesverloop
Bij besluit van 14 juli 1998, kenmerk 97-92, hebben verweerders krachtens de Wet milieubeheer aan Z een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van deze wet verleend voor een melkrundvee- en vleeskuikenbedrijf met minicamping op het perceel […]weg 70 te B, kadastraal bekend gemeente […], sectie […], nummer […]. Dit aangehechte besluit is op 23 juli 1998 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellant sub 1 bij brief van 28 augustus 1998, bij de Raad van State ingekomen op 31 augustus 1998, appellanten sub 2 bij brief van 2 september 1998, bij de Raad van State ingekomen op 2 september 1998, en appellante sub 3 bij brief van 2 september 1998, bij de Raad van State ingekomen op 2 september 1998, beroep ingesteld. Appellant sub 1 heeft zijn beroep aangevuld bij brief van 30 september 1998. Appellanten sub 2 hebben hun beroep aangevuld bij brief van 2 oktober 1998. Appellante sub 3 heeft haar beroep aangevuld bij brief van 2 oktober 1998. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 22 oktober 1998 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 11 november 1999. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 augustus 2000, waar appellant sub 1 in persoon en bijgestaan door ing. A. Paalman, gemachtigde, appellanten sub 2, vertegenwoordigd door ing. M.H. Middelkamp, gemachtigde en appellante sub 3, eveneens vertegenwoordigd door ing. M.H. Middelkamp, gemachtigde, zijn verschenen. Voorts is als partij gehoord vergunninghouder, vertegenwoordigd door Z.
2. Overwegingen
2.1. Bij het bestreden besluit hebben verweerders een revisievergunning verleend voor het houden van 120 melk- of kalf koeien, 100 stuks vrouwelijk jongvee, 120.000 vleeskuikens, 2 paarden met grasland, 1 pony in opfok (jonger dan 3 jaar) en 2 volwassen pony's (ouder dan 3 jaar). Voor de inrichting is op 14 juni 1977 een oprichtingsvergunning verleend voor een rundvee- en varkensbedrijf. Vast staat dat sinds 1983 geen mestvarkens meer in de inrichting worden gehouden. Op 7 april 1987 is ten behoeve van de inrichting een uitbreidingsvergunning verleend op grond waarvan 112 melkkoeien en 100 stuks jongvee gehouden mogen worden en voorzieningen voor "kamperen bij de boer" aanwezig mogen zijn. Bij het bestreden besluit is een uitbreiding met 3 stallen voor 120.000 vleeskuikens vergund.
2.2. Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan tegen een besluit als dit beroep worden ingesteld door:
a. degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
b. de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
c. degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
d. belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
2.3 Appellanten sub 2 hebben de gronden inzake cumulatie van stankhinder en trillinghinder niet als bedenkingen tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Appellante sub 3 heeft de grond inzake het vervallen van rechten niet als bedenking tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan appellanten sub 2 en 3 redelijkerwijs niet kan worden verweten op deze punten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep van appellanten sub 2 en het beroep van appellante sub 3 in zoverre niet-ontvankelijk zijn.
2.3. Appellanten sub 2 hebben aangevoerd dat verweerders de aanvraag ten onrechte in behandeling hebben genomen, aangezien de aanvraag onvolledig is.
2.3.1. In artikel 8.5, eerste lid, van de Wet milieubeheer is bepaald dat bij algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld met betrekking tot de wijze waarop de aanvraag moet geschieden en de gegevens die door de aanvrager moeten worden verstrekt met het oog op de beslissing op de aanvraag. Hieraan is uitvoering gegeven in artikel 5.1, in samenhang met artikel 5.18, van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer.
2.3.2. De Afdeling ziet geen grond voor heioordeel dat de aanvraag niet voldoet aan het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer of dat verweerders niet in redelijkheid hebben kunnen stellen dat de aanvraag voldoende informatie bevat om een goede beoordeling van de gevolgen voor het milieu ten gevolge van het in werking zijn van de inrichting mogelijk te maken. De beroepsgrond treft geen doel.
2.4. Ten aanzien van het bezwaar van appellante sub 3 met betrekking tot de ondertekening van het bestreden besluit, overweegt de Afdeling het volgende.
Het bestreden besluit is in strijd met artikel 105, eerste lid, van de Gemeentewet, niet door de secretaris medeondertekend. De Gemeentewet biedt in artikel 106 weliswaar de mogelijkheid dat de vervanging van de secretaris door de raad wordt geregeld, doch hiervan is geen gebruik gemaakt. Bovendien kan op grond van de stukken noch op grond van het verhandelde ter zitting worden vastgesteld dat het bestreden besluit door burgemeester en wethouders is genomen. Nu niet is gebleken dat het bestreden besluit bevoegdelijk is genomen en getekend, komt dit besluit reeds hierom voor vernietiging in aanmerking.
2.5. Appellanten sub 2 en appellante sub 3 hebben gesteld dat de aanvraag, onder meer ten aanzien van het aantal aan- en afvoerbewegingen per week, ten onrechte is gewijzigd na de terinzagelegging van het ontwerp-besluit.
2.5.1. Uit het systeem van de Wet milieubeheer en de Algemene wet bestuursrecht vloeit voort dat in beginsel op de aanvraag moet worden beslist zoals die is ingediend en bekendgemaakt. Als de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.5 van de Algemene wet bestuursrecht wordt gevolgd, is het, behoudens uitzonderingen, niet meer geoorloofd de aanvraag nog te wijzigen en aan te vullen als de aanvraag en het ontwerp-besluit eenmaal ter inzage zijn gelegd.
Nog daargelaten de vraag of appellanten in hun processuele belangen zijn geschaad, doordat verweerders hebben beslist op de aanvraag zoals die na de bekendmaking van het ontwerp-besluit zou zijn gewijzigd, merkt de Afdeling op dat de door vergunninghouder beoogde wijziging van de aanvraag niet is neergelegd in enig gewaarmerkt, en derhalve van de aanvraag en het bestreden besluit deel uitmakend, schriftelijk stuk. Gezien de considerans van het bestreden besluit hebben verweerders dit besluit evenwel gebaseerd op de door vergunninghouder beoogde gewijzigde aanvraag. Het besluit is derhalve onzorgvuldig genomen. De beroepsgrond treft doel.
2.6. Appellant sub 1 heeft aangevoerd dat in de aanvraag weliswaar is aangegeven dat vergunning is gevraagd voor een minicamping, maar dat al jaren een camping van veel grotere omvang wordt geëxploiteerd, zodat niet de aangevraagde maar de feitelijk aanwezige camping bij de beoordeling had moeten worden betrokken.
2.6.1. Gezien het systeem van de Wet milieubeheer moet worden beslist op de aanvraag zoals deze is ingediend. Verweerders hebben dan ook terecht de aangevraagde minicamping in de beoordeling betrokken. Voorzover appellant sub 1 vreest dat de vergunning niet zal worden nageleefd, overweegt de Afdeling dat dit bezwaar zich niet richt tegen de thans ter beoordeling staande vergunning. De Algemene wet bestuursrecht, in samenhang met de Wet milieubeheer, voorziet overigens in maatregelen die strekken tot het afdwingen van de naleving van het in de vergunning gestelde. De beroepsgrond treft geen doel.
2.7. Appellante sub 3 heeft betoogd dat de vergunning uit een oogpunt van ammoniak niet had kunnen worden verleend, aangezien de ammoniakemissie toeneemt, zonder dat daar een afname van de emissie elders in het plangebied tegenover staat.
2.7.1. Vast staat dat binnen een straal van 3.000 meter vanaf de inrichting geen voor verzuring gevoelig gebied aanwezig is. Aangezien artikel 4 juncto bijlage 5 van de op artikel 1, derde lid, van de lnterimwet ammoniak en veehouderij (verder te noemen: de lnterimwet) gebaseerde Uitvoeringsregeling ammoniak en veehouderij voor deze situatie geen omrekeningsfactoren kent, bedraagt de waarde van de ammoniakdepositie nul. Dit betekent dat de vergunning niet met toepassing van artikel 3, tweede lid, van de lnterimwet had mogen worden geweigerd vanwege de ammoniakdepositie. Evenmin had zij mogen worden geweigerd vanwege de ammoniakemissie. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 4 september 1995, no. E03.94.1 721, aangehecht) is de emissie van ammoniak verdisconteerd in de lnterimwet en de daarop gebaseerde uitvoeringsregeling, zodat daarmee niet afzonderlijk rekening kan worden gehouden. Verweerders hebben de vergunning uit een oogpunt van ammoniak dan ook terecht niet geweigerd. De beroepsgrond treft geen doel.
2.8. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt, dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel moeten aan een vergunning de voorschriften worden verbonden, die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, moeten aan de vergunning de voorschriften worden verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Uit dit samenstel van bepalingen volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10 en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerders een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten voortvloeit.
2.9. Appellanten sub 2 hebben aangevoerd dat de door verweerders gehanteerde omrekeningsfactoren voor het Groen Label-systeem onjuist zijn en niet zijn gebaseerd op de meest recente inzichten.
2.9.1. Verweerders hebben de in bijlage 1 van de Richtlijn veehouderij en stankhinder van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 30 oktober 1996, kenmerk DWL\96057153 (verder te noemen de Richtlijn) opgenomen omrekeningsfactoren gehanteerd. De Afdeling heeft in de uitspraak van 21 april 1998, no. E03.97.0115 (NJB 15 mei 1998, afl. 20) geoordeeld dat de omrekeningsfactoren vermeld in bijlage1 van de Richtlijn kunnen worden aanvaard als de meest recente ilieutechnische inzichten.
Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat voor de vleeskuikens een Groen Label-stal is aangevraagd noch vergund. Gelet op de tabel met omrekeningsfactoren in bijlage 1 van de Richtlijn, hebben verweerders voor de vleeskuikens terecht de onder E5 genoemde omrekeningsfactor van 100 dieren per mestvarkeneenheid toegepast. De beroepsgrond treft geen doel.
2.10. Appellanten sub 2 hebben zich op het standpunt gesteld dat oorschrift 1.5 onduidelijk en daarmee moeilijk handhaafbaar is, aangezien niet duidelijk is welke vervoermiddelen vallen onder het in het voorschrift opgenomen begrip 'auto's'.
2.10. 1. Ingevolge voorschrift 1.5 moeten auto's ten behoeve van de inrichting worden gestald op het terrein van de inrichting.
De in dit voorschrift gebezigde term 'auto's' is naar het oordeel van de Afdeling voldoende gedefinieerd. Duidelijk is dat hiermee zowel de personenauto's die de inrichting met name in verband met de exploitatie van de minicamping zullen bezoeken, als de vrachtauto's ten behoeve van de veehouderij worden bedoeld. Het beroep van appellanten sub 2 is in zoverre ongegrond.
2.11. Appellante sub 3 heeft zich op het standpunt gesteld dat aan de vergunning een voorschrift moet worden verbonden dat bepaalt dat binnen drie maanden nadat de vergunning onherroepelijk is geworden, vergunninghouder bij het bevoegd gezag een plan ter goedkeuring dient te overleggen, waarin maatregelen zijn vermeld om het energieverbruik te reduceren en waarin een termijn is opgenomen waarbinnen de maatregelen worden getroffen.
2.11.1. Verweerders hebben ten aanzien van het energieverbruik in aanvulling op de in de aanvraag aangegeven uitvoering van de inrichting, de voorschriften 10. 9 tot en met 10. 11 aan de vergunning verbonden. Zo moet ingevolge voorschrift 10.10 een milieulogboek worden bijgehouden waarin onder meer de resultaten van de in de vergunning voorgeschreven keuringen, metingen, registraties en onderzoeken worden opgenomen. Verweerders hebben zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat wat de mogelijkheden tot besparing van energie betreft de gestelde voorschriften toereikend zijn. De beroepsgrond treft geen doel.
2.12. Appellanten sub 1, 2 en 3 vrezen geluidhinder van de inrichting. Appellant sub 1 heeft daartoe betoogd dat de camping een toename zal veroorzaken van af- en aanrijdend verkeer. Appellanten sub 2 en 3 hebben aangevoerd dat de aan de vergunning verbonden geluidgrenswaarden, gelet op de streefwaarden voor een landelijke omgeving, 5 dB(A) te hoog zijn en dat het referentieniveau ten onrechte niet is vastgesteld. Naar de mening van appellanten sub 2 en sub 3 is ten onrechte geen akoestisch rapport opgesteld en staat, mede gelet op het aantal nachttransporten en de ventilatoren, onvoldoende vast dat aan de gestelde geluidgrenswaarden kan worden voldaan.
2.12. 1. Ingevolge voorschrift 2.1 mag het equivalente geluidniveau (LAeq,), veroorzaakt door de in de inrichting aanwezige toestellen en installaties, alsmede door de in de inrichting verrichte werkzaamheden en de daarin plaatsvindende activiteiten, ter plaatse van woningen van derden en andere geluidgevoelige bestemmingen, alsmede op enig punt 50 m vanaf de erfgrens van de inrichting, niet meer bedragen dan: 45 dB(A) tussen 07.00 en 19.00 uur; 40 dB(A) tussen 19.00 en 23.00 uur; 35 dB(A) tussen 23.00 en 07.00 uur. Ingevolge voorschrift 2.2 mogen onverminderd het gestelde in voorschrift 2.1 de maximale geluidniveaus (Lmax), voorzover deze een gevolg zijn van de in de inrichting aanwezige toestellen en installaties, alsmede van de in de inrichting verrichte werkzaamheden en de daarin plaatsvindende activiteiten, gemeten in de meterstand "fast", ter plaatse van de in voorschrift 2.1 genoemde immissiepunten, niet groter zijn dan: 55 dB(A) tussen 07.00 en 19.00 uur; 50 dB(A) tussen 19.00 en 23.00 uur; 45 dB(A) tussen 23.00 en 07.00 uur.
2.12.2. Verweerders hebben voor de beoordeling van de van de inrichting te duchten geluidhinder de circulaire Industrielawaai (verder te noemen: de circulaire) tot uitgangspunt genomen. Dit is niet in strijd met het recht te achten.
In de circulaire is wat de grenswaarden voor het equivalente geluid betreft voor bestaande inrichtingen aanbevolen aan te sluiten bij de daar genoemde streefwaarden. Overschrijding van de streefwaarden is mogelijk tot het referentieniveau van het omgevingsgeluid. Voorts kan volgens de circulaire overschrijding van het referentieniveau van het omgevingsgeluid tot een maximum "etmaalwaarde" van 55 dB(A) in sommige gevallen toelaatbaar worden geacht op grond van een bestuurlijk afwegingsproces, waarbij de geluidbestrijdingskosten een belangrijke rol dienen te spelen.
Gelet op stukken, waaronder het deskundigenbericht van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening, is de omgeving van de inrichting te typeren als een landelijke omgeving in de zin van de circulaire. De daarbij gegeven streefwaarden zijn 5 dB(A) lager dan de grenswaarden van voorschrift 2.1. Voorts staat vast dat de dichtstbijzijnde woning van derden is gelegen op minder dan 50 meter van de erfgrens van de inrichting. Derhalve hadden verweerders aandacht moeten besteden aan het referentieniveau van het omgevingsgeluid. Vast staat dat verweerders het referentieniveau niet hebben bepaald, zodat onduidelijk is of de grenswaarden slechts zijn gesteld tot aan dit niveau. Het bestreden besluit is dan ook in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht onzorgvuldig voorbereid.
2.13. De beroepen zijn, voorzover ontvankelijk, gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
2.14. Verweerders dienen op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van appellanten sub 2 niet-ontvankelijk voorzover het cumulatieve stankhinder en trillinghinder betreft;
II. verklaart het beroep van appellante sub 3 niet-ontvankelijk voorzover het vervallen van rechten betreft;
III. verklaart het beroep van appellant sub 1 gegrond;
IV. verklaart de beroepen van appellanten sub 2 en appellante sub 3 voor het overige gegrond;
V. vernietigt het besluit van burgemeester en wethouders van Hardenberg van 14 juli 1998, kenmerk 97-92;
VI. veroordeelt burgemeester en wethouders van Hardenberg in de door appellant sub 1, appellanten sub 2 en appellante sub 3 in verband met de behandeling van hun beroepen gemaakte proceskosten tot een bedrag van f 810,40 voor appellant sub 1, waarvan een gedeelte groot f 710,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, tot een bedrag van f 1.420,00 voor appellanten sub 2, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand en tot een bedrag van f 1.420,00 voor appellante sub 3, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; de totale bedragen dienen door de gemeente Hardenberg te worden betaald aan appellanten;
VII. gelast dat de gemeente Hardenberg aan appellanten het door hen voor de behandeling van hun beroepen betaalde griffierecht (f 210,00 voor appellant sub 1 , f 210,00 voor appellanten sub 2 en f 420,00 voor appellante sub 3) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd, Lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. H.M. Grot, ambtenaar van Staat.
w.g. Hammerstein-Schoonderwoerd w.g. Grol
Lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 29 september. 2000
191-283.
Verzonden: 29 sep. 2000
Voor eensluidend afschrift,
de Secretaris van de Raad van State,
voor deze,