Uitspraak
Raad van State
200000798/1.
Datum uitspraak: 29 augustus 2000
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Zuid-Chemie B.V", gevestigd te Sas van Gent, appellante,
tegen de uitspraak van de president van de arrondissementsrechtbank te Middelburg van 21 januari 2000 in het geding tussen:
appellante
en
burgemeester en wethouders van Sas van Gent.
1 Procesverloop
Bij besluit van 15 december 1998 hebben burgemeester en wethouders van Sas van Gent (hierna: burgemeester en wethouders) aannemingsbedrijf [vergunninghouder] te [vestigingsplaats] met gebruikmaking van de op 19 augustus 1998 door gedeputeerde staten van de provincie Zeeland (hierna: gedeputeerde staten) verleende vrijstelling als bedoeld in artikel 19 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) vergunning verleend voor de bouw van een appartementengebouw op het Kanaaleiland-Oude Sluis te Sas van Gent.
Bij besluit van 9 november 1999 hebben burgemeester en wethouders het daartegen door appellante gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 21 januari 2000, verzonden op 4 februari 2000, heeft de president van de arrondissementsrechtbank te Middelburg (hierna: de president) het daartegen door appellante ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft appellante bij brief van 10 februari 2000, bij de Raad van State ingekomen op 11 februari 2000, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
Bij ongedateerde brief, ingekomen op 17 maart 2000, hebben burgemeester en wethouders een memorie van antwoord ingediend.
Bij brief van 17 maart 2000 is namens [vergunninghouder] een memorie ingediend.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nog stukken ontvangen van appellante. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 april 2000, waar appellante, vertegenwoordigd door ir. K. Horstra, G.A. Bogaart en mr. J.E.M. Polak, advocaat te Amsterdam, en burgemeester en wethouders, vertegenwoordigd door mr. U.T. Hoekstra, advocaat te Middelburg, mr. P.Th.G. Ciaeijs en J.P. Willemkens, ambtenaren der gemeente, zijn verschenen. Voorts is [vergunninghouder], vertegenwoordigd door mr. J. van Boekel, R.M. van Parnelen, ing. J.L.A. Sips en mr. J. Roeleveld, advocaat te Heerlen, ais partij gehoord. Voorts is ing. A. Boom, werkzaam bij TNO, gehoord. Gedeputeerde staten hebben zich, met bericht, niet ter zitting doen vertegenwoordigen.
2. Overwegingen
2.1. Uit de Ontwikkelingsvisie Kanaaleiland-Oude Sluis van de gemeente Sas van Gent van 16 oktober 1997 (een toelichting ten behoeve van de artikel 19 WRO Pro-procedure, hierna: de ontwikkelingsvisie) blijkt, dat op het zuidelijk gedeelte van het Kanaaleiland, tussen de Prinsenkade en de Sportkade nabij de oude sluis, een bouwinitiatief is ontwikkeld dat voorziet in appartementen voor met name senioren (55-plussers) en in vrijstaande danwel geschakelde woningen. Het bouwproject ziet in totaal op 50 á 55 appartementen/woningen. De projectlocatie is gelegen aan de oostelijke kernrand van Sas van Gent. Het bouwplan waarvoor thans vrijstelling en vergunning is verleend ziet op een van de twee in het bouwproject voorziene appartementengebouwen en betreft achttien appartementen. De bovenste woonlaag daarvan is gelegen op 15 meter hoogte. Met het appartementengebouw wordt nagestreefd specifiek luxere woningbouw in de koopsector te realiseren, teneinde een negatieve spiraal van verminderend voorzieningenniveau en als gevolg daarvan dalend inwoneraantal in Sas van Gent te kunnen doorbreken. Niet ter discussie staat dat Sas van Gent ligt ingeklemd tussen industriële bedrijven, waaronder het bedrijf van appellante, een chemische fabriek die kunstmeststoffen produceert. De afstand tussen het bedrijfsperceel van Zuid-Chemie B.V. en het perceel waarop het bouwplan is geprojecteerd bedraagt ongeveer 330 meter. De afstand tot de schoorstenen van Zuid-Chemie B.V. bedraagt ongeveer 600 meter. De afstand tussen het bedrijfsperceel van Zuid-Chemie B.V. en de meest nabij gelegen bestaande bebouwing van Sas van Gent (Eikenstraat-Schulpenpad) bedraagt ongeveer 75 meter. Evenmin ter discussie staat dat als gevolg van de vroege industrialisering van Sas van Gent sprake is van een sterke ruimtelijke verstrengeling tussen industrie en woongebieden - een ruimtelijke scheidinglafstand ontbreekt - die in zijn algemeenheid conflictsituaties veroorzaakt. Ook ten aanzien van Zuid-Chemie B.V. is daarvan reeds lang sprake.
2.2. Ingevolge het vigerende bestemmingsplan "Bebouwde kom" rust op de desbetreffende gronden de bestemming "Bedrijven" met de subbestemming "Loswal". Het bouwplan is derhalve in strijd met het bestemmingsplan. Om het bouwplan mogelijk te maken hebben burgemeester en wethouders toepassing gegeven aan de anticipatieprocedure neergelegd in artikel 19 van Pro de WRO, zoals deze wet ten tijde van de verlening van de vrijstelling luidde. Aan de wettelijke vereistenvoor het volgen van die procedure is voldaan.
2.3. Uit het karakter van de anticipatieprocedure vloeit voort dat het gebruik van dit instrument slechts passend is indien daarvoor voldoende dringende redenen aanwezig zijn en daaraan geen overwegende bezwaren zijn verbonden,.
De mate van de te verlangen spoedeisendheid van het project is afhankelijk van de omvang van de inbreuk op het ter plaatse geldende planologische regime alsmede van de zwaarte van de planologische uitstraling die het project op de omgeving heeft.
Zo is de anticipatieprocedure in beginsel geschikt indien het gaat om een bouwwerk of werkzaamheid bij de verwezenlijking waarvan zodanig dringende belangen zijn gemoeid dat bezwaarlijk op afronding van de bestemmingsplanprocedure kan worden gewacht, maar kan deze procedure ook worden gevolgd indien het gaat om een project dat dermate geringe planologische effecten heeft dat om die reden van de belanghebbende bij dat project redelijkerwijs niet kan worden gevergd te wachten op het van kracht worden van het nieuwe bestemmingsplan, mits de belangen van derden hierdoor niet onevenredig worden geschaad. Naarmate de inbreuk op het geldende planologische regime groter is, moeten zwaardere eisen worden gesteld aan het toekomstig planologisch kader waarop vooruit wordt gelopen.
2.4. Gelet op de aard en omvang van het bouwplan is sprake van een ernstige inbreuk op het bestaande planologische regime. Planologische uitstraling op de omgeving van enige zwaarte kan het bouwplan voorts niet worden ontzegd. Dat het bouwplan aansluit op bestaande bebouwing en als zodanig deel gaat uitmaken van een zogenoemde afrondingslokatie, doet aan het effect dat hiervan overigens uitgaat op de omgeving niet af.
2.5. Uit het vorenstaande volgt dat voor een bouwproject als het onderhavige een aanzienlijke mate van spoedeisendheid aanwezig moet zijn. De Afdeling acht met de president voldoende aannemelijk gemaakt dat de belangen gemoeid met het door burgemeester en wethouders voorgestane woningbouwprogramma alsook het doorbreken van voornoemde negatieve spiraal van gewicht zijn. Niet ten onrechte is gesteld dat ook de belangen van [vergunninghouder] het nodige gewicht toekomt. Gelet hierop zijn met de onmiddellijke uitvoering van het bouwplan voldoende spoedeisende belangen gemoeid om toepassing van de anticipatieprocedure in beginsel te kunnen rechtvaardigen.
2.6. In beginsel zal in geval wordt geanticipeerd ten behoeve van een bouwplan zoals gekwalificeerd in overweging 2.4. sprake dienen te zijn van een ontwerp-bestemmingsplan ten aanzien waarvan overleg als bedoeld in artikel 10 van Pro het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 is afgerond, dan wel van een structuurplan of van beleidsnota's, waarin het toekomstige planologische beleid is neergelegd en waarop de instemming van de provinciale planologische commissie (hierna: de PPC) is verkregen.
2.7. In dit geval is geanticipeerd op basis van een voorbereidingsbesluit.
Daarbij zijn de Stedenbouwkundige visie Sas van Gent van 28 april 1994 en de daarop geënte ontwikkelingsvisie ais planologische grondslag gehanteerd. Een ontwerp voor de herziening van het bestemmingsplan was niet voorhanden.
2.7.1. De Afdeling is met de president van oordeel dat de ontwikkelingsvisie in dezen het inzicht in de vereiste ruimtelijke onderbouwing moet bieden. Daarbij overweegt de Afdeling dat zij onder de vereiste ruimtelijke onderbouwing in de gegeven omstandigheden mede begrijpt een totaalvisie op de aanwezigheid van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat ter plaatse, en daarmee een antwoord op de vraag of het belang dat daaraan toekomt zich niet tegen een bepaalde ontwikkeling verzet. De in dit geschil tussen partijen opgeworpen vraag naar de toepasselijkheid van de VNG-brochure Bedrijven en Milieuzonering is - gegeven het indicatieve karakter van dit hulpmiddel bij het opstellen van bestemmingsplannen - in zoverre te beperkt; met enkel de beantwoording daarvan lost vorengegeven te beantwoorden vraagpunt zich niet op.
2 7.2. In de ontwikkelingsvisie is voor wat betreft de milieukwaliteit ter plaatse ingegaan op aspecten als wegverkeerslawaai, industrielawaai, externe veiligheid en bodemkwaliteit. Op het aspect geurhinderloverlast door de uitstoot van de industrie is daarin niet ingegaan. In de verklaring van geen bezwaar is, mede naar aanleiding van de in verband met dit aspect geuite bezwaren, onder meer overwogen dat het provinciale beleid er op is gericht dat hinder van industrie voorkomen moet worden. Daarbij is primair gesteld dat bronmaatregelen noodzakelijk zijn en dat bedrijfsterreinen intern gezoneerd moeten worden. Niet wordt verwacht dat het aantal klachten met betrekking tot geuroverlast na realisering van het bouwplan noemenswaardig zal toenemen, aangezien door de bouw van 18 appartementen het inwoneraantal van Sas van Gent met nog geen 1 % zal stijgen. Hieraan is de conclusie verbonden dat, uitgaande van de bestaande situatie in Sas van Gent waar niet is gebleken van het tegendeel, bij het realiseren van het bouwplan van een goed woonklimaat sprake kan zijn. In de bezwaarfase is door appellante aangaande de geurconcentraties op receptorhoogten van 0, 10 en 15 meter een rapport van TNO (2 juni 1999) overgelegd. In de beslissing op bezwaar is - samengevat - ten aanzien van het aspect geurhinder in relatie tot de VNG-brochure Bedrijven en Milieuzonering overwogen dat het bouwplan niets nieuws toevoegt aan de bestaande conflictsituatie, en dat toepassing van het middel milieuzonering derhalve zinloos is. Gesteld is dat met de recent verhoogde schoorstenen van Zuid-Chemie B.V. de geurhinder concreet wordt tegengegaan. In reactie op het rapport van TNO hebben burgemeester en wethouders gewezen op de brief van gedeputeerde staten van 28 september 1999, waarin de verwachting is uitgesproken dat, ondanks de kans op overlast van Zuid-Chemie B.V. sprake zal zijn van een aanvaardbare situatie. In reactie op het schrijven van appellante naar aanleiding van die brief van gedeputeerde staten - in welk schrijven de vrees is uitgesproken dat de confrontatie van de toekomstige bewoners van het appartementengebouw met de zichtbare rookpluim van de fabriek zal leiden tot veel klachten - hebben burgemeester en wethouders gesteld dat die bewoners er juist voor kiezen om - letterlijk -onder de rook van Zuid-Chemie te gaan wonen. Voorts is aangegeven dat op zichzelf aannemelijk is dat ook de bewoners van de appartementen, evenals de andere bewoners van Sas van Gent, soms zullen klagen omtrent Zuid-Chemie, doch dat de realisering van het bouwplan geen direct effect op de bedrijfsvoering daarvan zal hebben of op de voor Zuid-Chemie geldende milieunormen, zodat haar belang zich in zoverre niet tegen het bouwplan verzet. In hoger beroep heeft appellante een rapport van TNO (30 maart 2000) overgelegd waarin de resultaten van aanvullende verspreidingsberekeningen zijn neergelegd. Bij die berekeningen is ook het "Nieuw Nationaal Model" gebruikt. Daaruit is de eindconclusie getrokken dat niet ondenkbaar is dat de geurbelasting ter plaatse van het geplande appartementencomplex tot geurklachten van de toekomstige bewoners zal kunnen leiden. Ter zitting is van de zijde van burgemeester en wethouders in reactie hierop onder meer gesteld dat op basis van de aan Zuid-Chemie verleende milieuvergunning kan worden aangenomen dat de situatie in Sas van Gent, daaronder begrepen het Kanaaleiland, niet onaanvaardbaar is.
2.7.3. Naar het oordeel van de Afdeling had het, tegen de achtergrond van de bestaande verstrengeling tussen industrie en woongebieden en de daarmee gepaard gaande conflicten, in de rede gelegen dat reeds in de ontwikkelingsvisie aan het aspect geurhinderloverlast ter beantwoording van de vraag of ter plaatse een aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden gewaarborgd was ingegaan. In zoverre schiet deze ontwikkelingsvisie tekort.
Hetgeen door appellante reeds in de bezwaarfase is gesteld doet gerede twijfel ontstaan over dit aspect. Deze twijfel wordt door hetgeen appellante nadien heeft betoogd nog versterkt. Burgemeester en wethouders hebben zich hoofdzakelijk beperkt tot het geven van reacties op hetgeen door appellante terzake, met de resultaten van onderzoek onderbouwd, is gesteld. Die reacties nemen de hiervoor bedoelde twijfel niet weg, te minder nu wordt erkend dat er sprake zal kunnen zijn van hinder voor de toekomstige bewoners van de appartementen. De ter plaatse te verwachten situatie is in overwegende mate gespiegeld aan het feit dat voor de bestaande bebouwing in Sas van Gent en omgeving hinder een gegeven is. Een meer objectief en onderbouwd onderzoek naar de aanvaardbaarheid van het woon- en leefklimaat ter plaatse ontbreekt. Daarmee ontbeert het bouwplan de vereiste ruimtelijke onderbouwing. Hetgeen in de verklaring van geen bezwaar en de brief van gedeputeerde staten van 28 september 1999 is gesteld biedt daartoe onvoldoende houvast, nu dit slechts op verwachtingen is gebaseerd.
2.8. Het vorenstaande leidt de Afdeling tot de conclusie dat ter zake van burgemeester en wethouders in het kader van de voorbereiding van de besluitvorming nader onderzoek had mogen worden verwacht en dat het aan de verleende vrijstelling en bouwvergunning ten grondslag liggende toekomstig planologisch kader tekort schiet. Het had gelet op de geconstateerde verstrengeling tussen industrie en woongebieden en de conflictsituaties die die verstrengeling kan oproepen, in de rede gelegen de planologische ontwikkeling neer te leggen in een ontwerp-bestemmingsplan ten aanzien waarvan het overleg als bedoeld in artikel 10 van Pro het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 zou hebben plaatsgevonden, en waarop de PPC vervolgens van advies had gediend. In dit geval kon - anders dan de president heeft aangenomen - niet worden volstaan met het ten behoeve van het bouwplan nemen van een voorbereidingsbesluit. Door vrijstelling te verlenen zonder dat een toekomstig planologisch kader als hiervoor geschetst aanwezig was, hebben burgemeester en wethouders een besluit genomen dat onvoldoende zorgvuldig was voorbereid en voorts niet voldeed aan het vereiste van een deugdelijke motivering als bedoeld in artikel 3:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht. Deze gebreken zijn niet hersteld bij de beslissing op bezwaar. Hoewel het bouwplan in beginsel niet zonder urgentie is, is niet gebleken dat de uitvoering van het bouwplan zodanig spoedeisend was dat een meer uitgewerkt planologisch kader redelijkerwijs niet kon worden gevergd.
2.9. Uit het vorenstaande volgt dat het besluit van 9 november 1999 een zorgvuldige voorbereiding ontbeert en niet op een deugdelijke motivering berust, zodat burgemeester en wethouders in strijd hebben gehandeld met artikel 3:2 en Pro artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
2.10. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Het bij de rechtbank ingestelde beroep dient alsnog gegrond te worden verklaard. De bestreden beslissing op bezwaar komt eveneens voor vernietiging in aanmerking. Burgemeester en wethouders dienen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
2.11. Burgemeester en wethouders dienen op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de president van de arrondissementsrechtbank te Middelburg van 21 januari 2000, AWB 991737 en AWB 99/738;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van burgemeester en wethouders van Sas van Gent van 9 november 1999, 221 0/GGB/RO;
V. draagt burgemeester en wethouders van Sas van Gent op met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen;
VI. veroordeelt burgemeester en wethouders van Sas van Gent in de door appellante in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van f 6.677,80, waarvan een gedeelte groot f 2.840,-- is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het totale bedrag dient door gemeente Sas van Gent te worden betaald aan appellante;
VII. gelast dat gemeente Sas van Gent aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van f 1.125,-- vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, Voorzitter, en mr. J.H.B. van der Meer en mr. C.A. Terwee-van Hilten, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P.H. Lauryssen, ambtenaar van Staat.
w.g. Ligtelijn-Van Bilderbeek w.g. Lauryssen
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 29 augustus 2000
32-96.
Verzonden:
Voor eensluidend afschrift,
de Secretaris van de Raad van State,
voor deze,