Uitspraak
Raad
van State
200001548/1.
Datum uitspraak: 13 februari 2001
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de Minister van Justitie, appellant,
tegen de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te 's-Hertogenbosch van 16 februari 2000 in het geding tussen:
Best Alert B.V., gevestigd te Best,
en
appellant.
1. Procesverloop
Bij besluit van 26 februari 1999 heeft appellant (hierna: de Minister) het bezwaar van Best Alert B.V. (hierna: Best Alert) gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit op haar verzoek om goedkeuring van de overgelegde exameneisen en het examenreglement voor het afnemen van examens voor het diploma Algemeen Beveiligingsmedewerker gegrond verklaard en tevens dat verzoek afgewezen. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 16 februari 2000, verzonden op 18 februari 2000, heeft de arrondissementsrechtbank te 's-Hertogenbosch (hierna: de rechtbank) het daartegen door Best Alert ingestelde beroep gegrond verklaard. Daarbij is de beslissing op bezwaar vernietigd en is de Minister opgedragen een nieuw besluit te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de Minister bij brief van 24 maart 2000, bij de Raad van State ingekomen op 27 maart 2000, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
Bij brief van 11 juli 2000 heeft Best Alert een memorie van antwoord ingediend.
Bij brief van 17 juli 2000 heeft de Stichting Vakexamens voor de Particuliere Beveiligingsorganisaties (SVPB) een zienswijze ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 oktober 2000, waar de Minister, vertegenwoordigd door mr. C.M. Bitter, advocaat te Den Haag, en mr. A. Tukker, Best Alert, vertegenwoordigd door mr. L.G.M. Delahaije, advocaat te Breda, J. Kantelberg, directeur, en mr. B.W. Maris en de SVPB, vertegenwoordigd door J.F. Verdonk, secretaris, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 9, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet op de weerkorpsen en de particuliere beveiligingsorganisaties, zoals deze wet tot 1 april 1999 luidde, (hierna: de Wet) kan de Minister ten aanzien van een particuliere beveiligingsorganisatie regels stellen met betrekking tot de geschiktheid, de bekwaamheid en betrouwbaarheid van de leiding en het personeel. ingevolge artikel 9, derde lid, aanhef en onder c, van de wet kan de Minister ten aanzien van een particuliere beveiligingsorganisatie voorts regels stellen met betrekking tot andere onderwerpen die de kwaliteit en het functioneren raken.
Hieraan is uitvoering gegeven bij de Regeling particuliere beveiligingsorganisaties (hierna: de Regeling).
Artikel 16, eerste lid, van de Regeling luidde: Een particuliere beveiligingsorganisatie belast uitsluitend een persoon met beveiligingswerkzaamheden, indien deze in het bezit is van een diploma waarvan de exameneisen en het examenreglement zijn goedgekeurd. In artikel 16, tweede lid, waren uitzonderingen op de in het eerste lid neergelegde verplichting geformuleerd.
Artikel 18, eerste lid, van de Regeling luidde: Goedkeuring als bedoeld in artikel 16, eerste lid, wordt verleend aan de exameneisen en het examenreglement voor het diploma Algemeen Beveiligingsmedewerker van de Stichting Vakexamens voor de Particuliere Beveiligingsorganisaties en de Stichting ECABO. Artikel 18, tweede lid, bevatte een opsomming van diploma's die - bij wijze van overgangsmaatregel - aan het in het eerste lid bedoelde diploma worden gelijkgesteld.
Op 1 april 1999 - derhalve na de beslissing op bezwaar en hier niet rechtstreeks van toepassing - is de Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus in werking getreden. Daarmee is de Regeling vervallen en vervangen door de Regeling particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus. De Wet op de weerkorpsen en de particuliere beveiligingsorganisaties is gewijzigd in de Wet op de weerkorpsen.
2.2. Best Alert is een onderneming die opleidingen verzorgt op het gebied van veiligheid, beveiliging en onderzoek. Zij verzorgt onder meer de opleiding Algemeen Beveiligingsmedewerker. Deze opleiding is met ingang van het schooljaar 1998-1999 door de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (OCW) op basis van de artikelen 1.4.1 en 6.2.1 van de Wet educatie en beroepsonderwijs (Web) erkend en ingeschreven in het Centraal register beroepsopleidingen (Crebo).
Het systeem van de Regeling brengt niettemin met zich dat, hoewel Best Alert bevoegd is de opleiding Algemeen Beveiligingsmedewerker te examineren, zonder goedkeuring van de Minister de gediplomeerde niet met een diploma van Best Alert bij een particuliere beveiligingsorganisatie kan gaan werken. Best Alert wil zelf goedgekeurde diploma's gaan afgeven.
2.3. De Minister - die zich ook op het standpunt heeft gesteld dat de Regeling een algemeen verbindend voorschrift is, waartegen (de weigering tot wijziging daarvan) geen beroep mogelijk is - heeft naar aanleiding van het bezwaarschrift van Best Alert gericht tegen het niet tijdig beslissen op het verzoek de door haar overlegde exameneisen en het examenreglement goed te keuren, voor zover gericht tegen het niet tijdig beslissen, ontvangen en het verzoek alsnog afgewezen.
2.4. De rechtbank heeft ten aanzien van de ontvankelijkheid, samengevat, het volgende overwogen. Artikel 16, eerste lid, van de Regeling geeft de Minister de mogelijkheid exameneisen en een examenreglement goed te keuren. Het feit dat de Minister in artikel 18 van Pro de Regeling reeds heeft aangegeven dat de exameneisen en het examenreglement van de SVPB en de stichting ECABO worden goedgekeurd sluit niet zonder meer uit dat door de Minister ook andere exameneisen en -reglementen kunnen worden goedgekeurd. De weigering een dergelijke goedkeuring te geven is dan ook een publiekrechtelijke rechtshandeling in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en derhalve is het beroep van Best Alert ontvankelijk.
2.5. Naar vaste jurisprudentie is een beslissing op bezwaar een beroepbaar besluit. Vooreerst dient dan ook te worden beantwoord de vraag of de Minister het bezwaar van Best Alert terecht heeft ontvangen.
Voor de vaststelling welke voorzieningen openstaan tegen het niet tijdig nemen van een besluit is bepalend welke voorzieningen zouden openstaan indien een reëel besluit zou zijn genomen.
Naar het oordeel van de Afdeling moet het onderdeel van de Regeling, waarin goedkeuring aan de exameneisen en het examenreglement voor het diploma Algemeen Beveiligingsmedewerker van de SVPB en de Stichting ECABO is verleend - het vorenweergegeven artikel 18 - niet als een algemeen verbindend voorschrift, maar als een beschikking worden gezien. Deze goedkeuring betreft uitsluitend de genoemde exameneisen en het genoemde examenreglement. Daarmee houdt deze een concrete aanwijzing van genoemde instellingen in. Dit laat onverlet de met de Wet gegeven bevoegdheid van de Minister om ook aan andere exameneisen en examenreglementen goedkeuring te verlenen. In dit kader moet het verzoek van Best Alert dan ook worden geplaatst.
Een beslissing op dit verzoek is geen besluit, inhoudende een beoordeling van het kennen of kunnen van een kandidaat die ter zake is geëxamineerd of op enigerlei andere wijze is getoetst, dan wel inhoudende de vaststelling van opgaven, beoordelingsnormen of nadere regels voor die examinering of toetsing, als bedoeld in artikel 8:4, aanhef onder e, van de Awb, waartegen geen beroep kan worden ingesteld. Het betreft hier exameneisen en een examenreglement die naar hun aard algemener zijn dan opgaven voor afzonderlijke examens of nadere regels voor examinering of toetsing als bedoeld in genoemde wetsbepaling. Het kennen of kunnen van een kandidaat staat hier niet direct ter beoordeling.
Uit het voorgaande volgt dat de Minister Best Alert, zij het op basis van een niet geheel juiste motivering, terecht in haar bezwaar heeft ontvangen.
2.6. De Minister heeft uiteengezet dat het tot zijn taak behoort om de betrouwbaarheid en de kwaliteit van het personeel van particuliere beveiligingsorganisaties met het oog op de aard van de werkzaamheden van die organisaties zoveel mogelijk te waarborgen. In het kader van het stellen van regels op basis van artikel 9 van Pro de Wet heeft hij er ter uitwerking van de vakbekwaamheidseisen, in overleg met onder meer de onderwijs- en exameninstellingen en de brancheorganisaties, voor gekozen het afnemen van examens voor het diploma Algemeen Beveiligingsmedewerker exclusief te laten plaatsvinden door de SVPB in samenwerking met de Stichting economisch en administratief beroepsonderwijs (ECABO).
De SVPB is in 1979 vanuit een initiatief van de sociale partners binnen de beveiligingsbranche met ondersteuning en onder toezicht van de Minister opgericht. Deze stichting heeft als doelstelling het verhogen van de kwaliteit van het beveiligingsberoep in het algemeen en van de beveiligingsfunctionaris in het bijzonder. De SVPB is een van de beveiligingsbranche onafhankelijk exameninstituut, dat zelf geen opleidingen verzorgt. Zij is als zodanig door de Minister van OCW erkend en in het Crebo ingeschreven. Zij stelt de examens en toetstermen vast en neemt deze onder toezicht van rijksgecommitteerden af. De stichting ECABO, voor de sector beveiliging het landelijk orgaan beroepsonderwijs, stelt de profielen en de eindtermen van de opleiding vast. De beroepskwalificatie, de deelkwaiificaties en de eindtermen zijn vastgelegd in een eindtermendocument dat is vastgesteld door de Minister van OCW, overeenkomstig de richtlijnen uit de Web.
De werkzaamheden in de particuliere beveiligingsbranche vertonen enkele specifieke aspecten, die liggen in het vlak van onder meer ordehandhaving, geweidstoepassing, bescherming van de persoonlijke levenssfeer en beperking van bewegingsvrijheid van burgers. Gelet hierop acht de Minister, uit het oogpunt van overheidstoezicht op het imago, de kwaliteit en integriteit van deze branche - waarin blijkens de stukken door ongeveer 32 regionale opleidingscentra en 141 particuliere instellingen opleidingen worden verzorgd -uniforme toetsing door centrale examinering noodzakelijk.
Daarbij heeft de Minister gewezen op een rapport van de onderwijsinspectie met betrekking tot de kwaliteit van examens in het beroepsonderwijs, waaruit blijkt dat de instellingen er totnutoe onvoldoende in zijn geslaagd de gewenste kwaliteit te leveren. Tevens heeft hij erop gewezen dat het aanwijzen van meerdere exameninstellingen een onnodige lastenverzwaring voor de rijksgecommitteerden zou betekenen en voorts dat daardoor het SVPB in haar functioneren of voortbestaan zou kunnen worden geschaad. Ten slotte heeft hij erop gewezen dat in de met ingang van 1 april 1999 in werking getreden regeling voor eenzelfde systeem is gekozen.
2.7. De rechtbank heeft overwogen, samengevat, dat nu in de Wet niet is aangegeven dat bij ministeriële regeling ten aanzien van particuliere beveiligingsorganisaties in afwijking van de Web specifieke regels kunnen worden gesteld, in dit geval slechts regels mogen worden gesteld die aanvullend zijn ten opzichte van de onderwijskwaliteitseisen die bij de Web zijn gesteld.
Na te hebben vastgesteld dat de artikelen 16 en 18 van de Regeling als zodanig niet in strijd zijn met de Web, heeft de rechtbank verder overwogen dat de keuze van de Minister voor centrale examinering, met als gevolg dat een gediplomeerde met een op basis van een door Best Alert verzorgd examen verkregen diploma daarmee niet direct bij een particuliere beveiligingsorganisatie kan gaan werken, de door het parlement in de Web gemaakte keuze voor decentrale examinering op een onaanvaardbare wijze doorkruist.
Naar het oordeel van de rechtbank dient de Minister per geval te beoordelen of een opleiding die in het kader van de Web is erkend, al dan niet voor goedkeuring in aanmerking komt. Hierbij zullen de aan te leggen criteria verband moeten houden met het bijzondere karakter van de werkzaamheden van de particuliere beveiligingsorganisaties en de bijzondere verantwoordelijkheid van de Minister hiervoor. De wijze waarop de Minister uitvoering wenst te geven aan de hem op grond van artikel 16 van Pro de Regeling toekomende goedkeuringsbevoegdheid kan volgens de rechtbank derhalve de rechterlijke toets niet doorstaan.
2.8. De Afdeling onderschrijft het oordeel van de rechtbank niet. Niet valt in te zien op grond waarvan aan de Web exclusiviteit of voorrang toekomt. De Web is niet van hogere orde dan de Wet. Evenmin kan worden gezegd dat de Web in het algemeen exclusief decentrale examinering voorschrijft voor alle vormen van beroepsonderwijs en centrale examinering in alle gevallen, behoudens een bijzondere wettelijke grondslag, uitsluit. Ook kan niet worden gezegd dat de aan de Wet en de daarbij behorende Regeling ten grondslag liggende belangen van openbare orde, waarvoor de Minister verantwoordelijkheid draagt, mede in de Web zijn geregeld.
Met de Minister is de Afdeling van oordeel dat de Wet en de daarop gebaseerde Regeling, naast de Web, voor de beveiligingsbranche als specifieke sector een bijzondere regeling geeft. De beleidsoverwegingen waarop de Minister de keuze voor centrale examinering en de weigering het verzoek van Best Alert te honoreren heeft gebaseerd, zijn gerelateerd aan de aard van het beveiligingswerk. Het met die keuze beoogde doel, te weten het waarborgen van de objectiviteit, integriteit en kwaliteit, zonder mogelijke beïnvloeding door eventuele commerciële belangen en het tegengaan van eventuele fraude of misbruik, is voldoende zwaarwegend om op dit moment aan andere instellingen geen examenbevoegdheid toe te kennen.
Best Alert heeft zich, onder verwijzing naar de in artikel 18 van Pro de Regeling genoemde instellingen, beroepen op het gelijkheidsbeginsel. De SVPB en de stichting ECABO zijn echter anders dan Best Alert geen opleidingsinstituten. Voorts heeft de Minister ten aanzien van de in het tweede lid van artikel 18 van Pro de Regeling genoemde instellingen onbetwist gesteld dat het hier gaat om instellingen die geen examens meer afnemen en diploma's uitreiken en dat dat artikellid slechts ziet op handhaving van de geldigheid van de in het verleden afgegeven diploma's. Ten slotte is van andere opleidingsinstellingen met examenbevoegdheden in de sector van de particuliere beveiliging niet gebleken. Van strijd met het gelijkheidsbeginsel is derhalve geen sprake.
Niet valt in te zien dat het vorenomschreven standpunt van de Minister ertoe leidt dat de Web op onaanvaardbare wijze wordt doorkruist. Mede gelet op het voorgaande is dit standpunt evenmin kennelijk onredelijk of anderszins onjuist.
Uit het vorenstaande volgt dat de rechtbank naar het oordeel van de Afdeling ten onrechte het besluit van de Minister niet in stand heeft gelaten.
2.9. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te orden vernietigd. De Afdeling zal doen hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, te weten het inleidende beroep ongegrond verklaren.
2.10. De Minister heeft verzocht Best Alert in de proceskosten te veroordelen. Daarvoor acht de Afdeling geen termen aanwezig. Ten tijde van het instellen van het beroep behoefde voor Best Alert niet evident te zijn dat dat beroep ongegrond zou worden verklaard.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. vernietigt de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te 's- Hertogenbosch van 16 februari 2000, AWB 99/1640 WET;
II. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.J.R. Bakker, Voorzitter, en mr. B. van Wagtendonk en mr. E.A. Alkema, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R.P. Hoogenboom, ambtenaar van Staat.
w.g. Bakker w.g. Hoogenboom
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 13 februari 2001
45-119.
Verzonden: 13 februari 2001
Voor eensluidend afschrift,
de Secretaris van de Raad van State,
voor deze,