Uitspraak
Raad
van State
199903927/1
Datum uitspraak: 29 januari 2001
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
A, wonend te B,
appellant,
tegen de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Zwolle van 17 november 1999 in het geding tussen:
appellant
en
de raad van de gemeente Zwolle.
1. Procesverloop
Bij besluit van 16 december 1996 heeft de raad van de gemeente Zwolle (hierna: de raad), op basis van een advies van de schadebeoordelingscommissie van 29 mei 1996, een verzoek van appellant om vergoeding van planschade afgewezen. Het advies is aangehecht.
Bij besluit van 18 maart 1998 heeft de raad het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit en het advies van de commissie voor de bezwaar- en beroepschriften van 23 januari 1998, waarnaar in het besluit wordt verwezen, zijn aangehecht.
Bij uitspraak van 17 november 1999, verzonden op dezelfde dag, heeft de arrondissementsrechtbank te Zwolle (hierna: de rechtbank) het daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard met betrekking tot inkomensschade, het besluit van 18 maart 1998 in zoverre vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde gedeelte van het besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft appellant bij brief van 24 december 1999, bij de Raad van State ingekomen op 27 december 1999, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 21 februari 2000. Deze brieven zijn aangehecht.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 juli 2000, waar appellant in persoon, bijgestaan door mr. M.H. Blokvoort, advocaat te Enschede, en de raad, vertegenwoordigd door O. Jansma en drs. D.G. Pruim, ambtenaren der gemeente, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Appellant heeft op 28 september 1977 het in de panden […] 24 tot en met 26 uitgeoefende horecabedrijf overgenomen van zijn vader en is sinds 3 juli 1995 tevens eigenaar van die panden.
Appellant heeft op de voet van artikel 49 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) verzocht om vergoeding van de schade die hij stelt te lijden als gevolg van de bestemmingsplannen "Kamperpoort" van 1977, "Kamperpoort Herziening Veemarkt" van 1987, en een viertal vrijstellingsbesluiten als bedoeld in artikel 19 van Pro die wet. Dit samenstel van planologische maatregelen heeft de bouw en aanleg mogelijk gemaakt van een omvangrijk, multifunctioneel complex met horecafaciliteiten, het IJsselhallencomplex, op de plaats van de vroegere veemarkt. Volgens appellant is hierdoor zijn onroerend goed aanzienlijk in waarde gedaald wegens verlies van uitzicht en zonlicht en zijn zijn inkomsten als horeca-ondernemer sterk teruggelopen. De schade is door hem becijferd op een totaal van f 585.000,--, zijnde f 235.000,-- aan waardevermindering en f 350.000,-- aan inkomstenderving.
2.2.1. Voor de beoordeling van een verzoek om schadevergoeding op grond van artikel 49 van Pro de WRO dient te worden bezien of sprake is van een wijziging van het planologische regime waardoor appellant in een nadeliger positie is komen te verkeren, ten gevolge waarvan hij schade lijdt of zal lijden.
Hiertoe dienen de beweerdelijk schadeveroorzakende planologische maatregelen te worden vergeleken met het voordien geldend planologisch regime.
2.2.2. Appellant heeft aangevoerd dat in dit specifieke geval, gezien de samenhang tussen de verschillende planologische maatregelen, een vergelijking dient te worden gemaakt tussen het planologisch regime zoals dat gold na het totaal van de in geding zijnde reeks van maatregelen en het voordien geldende planologische regime.
2.2.3. Met de raad en de rechtbank moet echter worden geoordeeld dat voor deze stelling noch in artikel 49 van Pro de WRO, noch ook overigens een aanknopingspunt kan worden gevonden. Gezien de tekst en het systeem van de wet moet ervan worden uitgegaan dat per planologische maatregel een vergelijking dient te worden gemaakt tussen het planologische regime zoals dat gold onmiddellijk vóór en na de beweerdelijk schadeveroorzakende planologische maatregel. Voor honorering van een planschadeverzoek op grond van de gecumuleerde gevolgen van verschillende opvolgende maatregelen laat de wet geen ruimte. Dit laat overigens onverlet dat, ingeval sprake is van samenhang tussen de door verschillende maatregelen ontstane schade, een zekere cumulatie in de berekening van de schadevergoeding kan worden verdisconteerd.
2.3.1. Vóór de vaststelling van het bestemmingsplan "Kamperpoort" van 1977 was ter plaatse het "Plan van uitbreiding Kamperpoort" van 1943 van kracht. In het uitbreidingsplan was de bewuste locatie op een ongekleurd gedeelte van de plankaart aangeduid als "marktterrein". Deze aanduiding was niet opgenomen in de legenda bij de plankaart. Het omliggende terrein, geelgekleurd, was ingevolge artikel 2 van Pro de bebouwingsvoorschriften bestemd tot straten, pleinen, plantsoen of gazon.
In het bestemmingsplan "Kamperpoort" van 1977 is de bestemming "veemarktbedrijf" vastgelegd en zijn de bewuste gronden bestemd voor gebouwen ten behoeve van het veemarktbedrijf met bijbehorende voorzieningen, voor andere bouwwerken en andere werken, mede bestemd voor recreatieve en commerciële doeleinden, tot een maximale bouwhoogte van 13,50 meter.
2.3.2. De Afdeling stelt vast dat de aanduiding in het uitbreidingsplan van 1943 van de locatie als marktterrein niet anders dan als een louter feitelijke aanduiding van het toenmalige gebruik van de gronden kan worden beschouwd, waaraan geen bijzondere betekenis toekomt. Dit houdt in dat ten aanzien van bebouwing en gebruik van het terrein geen beperkingen golden. Daarbij is tevens van belang dat de toenmalige systematiek van de uitbreidingsplannen niet met zich bracht dat aan alle gronden binnen het uitbreidingsplan terstond een bestemming werd gegeven. Uit de plankaart is dan ook geen bouwverbod ter plaatse af te leiden. Nu aldus moet worden aangenomen dat onder het oude plan bebouwing van het marktterrein tot een in beginsel ongelimiteerde hoogte was toegestaan, kan niet worden gezegd dat appellant door het plan Kamperpoort in enigerlei opzicht in een planologisch nadeliger positie is gebracht.
2.4.1. Bij het bestemmingsplan "Kamperpoort Herziening Veemarkt" van 1987 is de bestemming van het terrein ongewijzigd gebleven. Bij het plan is voorzien in wijziging van de toegestane bouwhoogte, in die zin dat de maximale bouwhoogte van 13,5 meter bleef gelden, doch dat de beperkingen ten aanzien van goothoogte, de maximum hoogte boven de dakrand en de bouwlaaghoogte vervielen. Hierdoor werd de bouw mogelijk gemaakt van een grote evenementenhal annex veemarkthal, met mogelijkheid van restaurantfaciliteiten.
2.4.2. Niet bestreden is dat het oprichten van een even hoog gebouw als toegestaan bij het herzieningsplan ook onder het voorgaande planologische regime mogelijk was geweest. Van waardevermindering ten gevolge van verlies van zonlicht en uitzicht of ook overigens als gevolg van het herzieningsplan is dan ook geen sprake. Hetzelfde geldt voor de gestelde inkomensschade. Ook het herzieningsplan bracht derhalve geen - in het kader van het schadeverzoek - relevante planologische wijzigingen ten opzichte van het daarvoor geldende regime. In dit verband is nog van belang dat de bouw van de IJsselhallen op zichzelf geen afbreuk behoeft te doen aan de specifieke functie van het horecabedrijf van appellant als trefpunt van veehandelaren en boeren. Ook een gewijzigd gebruik van deze hallen in meer algemeen-commerciële en recreatieve richting met horecavoorzieningen behoefde niet zonder meer tot een verslechtering van de exploitatiemogelijkheden te leiden.
Overigens kan uit de sterk fluctuerende winst- en omzetcijfers een met de planologische wijzigingen corresponderende dalende trend in de inkomsten van appellants bedrijf niet worden afgeleid.
2.5.1. Voorts dienen de door de vrijstellingen ex artikel 19 van Pro de WRO geboden mogelijkheden te worden vergeleken met het daarvoor vigerende regime, zijnde het plan "Kamperpoort" 1977.
2.5.2. Van te vergoeden waardevermindering van het onroerend goed van appellant ten gevolge van deze maatregelen kan geen sprake zijn, nu deze alle van kracht zijn geworden voordat betrokkene de panden in eigendom heeft verkregen in 1995.
2.5.3. Met betrekking tot inkomensschade ten gevolge van de vrijstellingsbesluiten overweegt de Afdeling het volgende. Wat betreft het besluit van 2 juli 1987, waarbij werd geanticipeerd op de in het herzieningsplan geboden mogelijkheid om vergunning te verlenen voor de grootschalige hal, geldt hetgeen ten aanzien van dat plan is overwogen.
2.5.4. Ook het vrijstellingsbesluit van 26 november 1993 heeft geen relevante planologische verslechtering teweeg gebracht voor appellant. Met de rechtbank en de raad moet er van worden uitgegaan, dat ten aanzien van de gronden rond het marktterrein onder het uitbreidingsplan geen beperkingen golden, zij het dat eventuele bebouwing binnen de doelen van de aan die gronden gegeven bestemming zou hebben moeten passen. Zo zou een gelijksoortig hekwerk rond - bijvoorbeeld - een parkeerterrein reeds toegestaan zijn geweest. Dit betekent dat uit genoemd besluit, dat voorzag in de bouw van een hekwerk rond het complex, waardoor een aantal parkeerplaatsen rond appellants pand is vervallen en de bereikbaarheid van zijn bedrijf verder achteruit zou zijn gegaan, geen met toepassing van artikel 49 van Pro de WRO te vergoeden schade is voortgevloeid. Het hekwerk zou immers ook reeds onder de daaraan voorafgaande regimes hebben kunnen worden gerealiseerd.
2.5.5. Ook door de bij de besluiten van 23 juni 1989 en 7 februari 1994 voorziene vergroting van de bestaande noordelijke entree en verdere uitbreiding van de IJsselhallen is appellant niet in een planologisch nadeliger positie komen te verkeren, gezien de ten tijde van die besluiten reeds bestaande constellatie.
2.6. De Afdeling acht met de stukken waarop appellant zich in hoger beroep nog heeft beroepen ten slotte niet aangetoond dat de raad de rechtens te honoreren verwachting heeft gewekt dat appellant een schadeloosstelling zou ontvangen.
2.7. Uit het voorgaande volgt dat het besluit van de raad tot afwijzing van het verzoek van appellant om schadevergoeding in stand kan blijven. De rechtbank is tot hetzelfde oordeel gekomen, zij het gedeeltelijk op andere gronden. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak komt voor bevestiging in aanmerking, met verbetering van gronden.
2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door dr. J.C.K.W. Bartel, Voorzitter, en mr. A. Kosto en mr. B. van Wagtendonk, Leden, in tegenwoordigheid van mr. N.T. Zijlstra, ambtenaar van Staat.
w.g. Bartel w.g. Zijlstra
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 29 januari 2001
240.
Verzonden:
Voor eensluidend afschrift,
de Secretaris van de Raad van State,
voor deze,