Uitspraak
Raad
van State
200000860/1.
Datum uitspraak: 19 januari 2001
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
1. de vereniging Startenhuizermaarboeren, gevestigd te Garsthuizen,
gemeente Loppersum,
2. [appellant], wonend te [woonplaats],
appellanten,
tegen de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Groningen van 4 januari 2000 in het geding tussen:
appellanten
en
gedeputeerde staten van Groningen
1 . Procesverloop
Bij besluit van 27 mei 1993 hebben de gecommitteerden uit het hoofdbestuur van het voormalige waterschap Hunsingo (hierna: het waterschap) besloten tot opruiming van het tijdelijke bodemdalingsgemaal De Pomp te Loppersum in verband met de ingebruikneming van het gemaal Den Deel.
Bij besluit van 30 juni 1998 hebben gedeputeerde staten het daartegen door appellanten ingestelde beroep ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 4 januari 2000, verzonden op dezelfde dag, heeft de arrondissementsrechtbank te Groningen (hierna: de rechtbank) het daartegen door appellanten ingestelde beroep, voor zover het de ontvankelijkheid van appellante sub 1 betreft, gegrond verklaard en voor het overige ongegrond verklaard. Daarbij heeft zij het bestreden besluit, voor zover daarbij appellante sub 1 in administratief beroep is ontvangen, vernietigd en dat administratief beroep alsnog niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben appellanten bij brief van 14 februari 2000, bij de Raad van State ingekomen op 15 februari 2000, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 7 april 2000. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 12 juli 2000 hebben gedeputeerde staten een memorie van antwoord ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 oktober 2000, waar appellanten, vertegenwoordigd door C.H. Wolthuis en [appellant], en het dagelijks bestuur van het waterschap Noorderzijlvest, rechtsopvolger van het waterschap Hunsingo, vertegenwoordigd door mr. J.J. Feunekens en ing. J. van Delden, zijn verschenen. Gedeputeerde staten hebben zich, met schriftelijke kennisgeving daarvan, niet ter zitting doen vertegenwoordigen.
2. Overwegingen
2.1. Bij hun besluit hebben gedeputeerde staten het administratief beroep, ingesteld op grond van artikel 153 (oud) van de Waterschapswet (hierna: de wet), gericht tegen het besluit van het waterschap tot opruiming van het tijdelijke bodemdalingsgemaal De Pomp in verband met de ingebruikneming van het gemaal Den Deel, ongegrond verklaard.
2.2. In de aangevallen uitspraak is de rechtbank tot de conclusie gekomen dat gedeputeerde staten appellante sub 1 ten onrechte in administratief beroep hebben ontvangen. Uit de overwegingen valt af te leiden dat naar het oordeel van de rechtbank niet aannemelijk is gemaakt dat appellante sub 1 ten tijde van het besluit van het waterschap als rechtspersoon in de zin van artikel 7, eerste lid, van de Wet administratieve rechtspraak overheidsbeschikkingen (hierna: Wet arob) kon worden aangemerkt.
In hoger beroep heeft appellante sub 1 betoogd dat de rechtbank haar ten onrechte niet in haar beroep heeft ontvangen. De Afdeling verstaat dit betoog aldus, dat de rechtbank ten onrechte haar administratief beroep alsnog niet-ontvankelijk heeft verklaard.
2.2.1. Voor zover hier van belang is ingevolge het overgangsrecht bij de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ten aanzien van het besluit van het waterschap en de daartegen openstaande rechtsmiddelen het recht van vóór de inwerkingtreding van de Awb van toepassing. Ten aanzien van het besluit van gedeputeerde staten en de daartegen openstaande rechtsmiddelen is de Awb van toepassing.
2.2.2. Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt onder besluit verstaan:een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Ingevolge artikel 8:1, eerste lid, van de Awb kan een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen bij de rechtbank. Ingevolge artikel 8:2, aanhef en onder a, van de Awb kan geen beroep worden ingesteld tegen een besluit, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel.
Ingevolge artikel 153, eerste lid, aanhef en onder a, van de wet, voor zover hier van belang, kunnen belanghebbenden beroep instellen bij gedeputeerde staten tegen de in artikel 148 bedoelde Pro, niet aan goedkeuring van gedeputeerde staten onderworpen, besluiten omtrent de regeling van de waterbeheersing of tot de aanleg of verbetering van waterschapswerken. Ingevolge artikel 155, eerste lid, van de wet, voor zover hier van belang, kan in afwijking van artikel 8:2, onderdeel a, van de Awb beroep worden ingesteld tegen een besluit van gedeputeerde staten ingevolge artikel 153, eerste lid, onderdeel a. Met artikel 155 is Pro - evenals met artikel 151 - blijkens de totstandkomings-geschiedenis van de Awb beoogd de vóór 1 januari 1994 in bijzondere wetgeving voorziene beroepsmogelijkheden tegen specifieke besluiten, behorende tot de in artikel 8:2 van Pro de Awb in algemene zin uitgezonderde categorieën van besluiten, te handhaven (TK 1991192, 22 495, nr 3, blz. 100 en 2291230).
Gedeputeerde staten hebben appellanten in administratief beroep ontvangen en hun beroep ongegrond verklaard. Dat besluit van gedeputeerde staten betreft geen algemeen verbindend voorschrift. Derhalve is, anders dan uit de overwegingen van de rechtbank volgt, artikel 155 van Pro de wet niet aan de orde. Wel is sprake van een besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb, waartegen appellanten op grond van artikel 8:1 van Pro de Awb beroep konden instellen bij de rechtbank. Blijkens de stukken was het besluit van het waterschap, aangezien het vereiste van goedkeuring voor een besluit als het onderhavige niet in het Bijzonder Reglement voor het waterschap Hunsingo was opgenomen, niet ingevolge artikel 148 aan Pro goedkeuring onderworpen.
2.2.3 Voor de mogelijkheid van administratief beroep was, anders dan uit de overwegingen van de rechtbank volgt, niet artikel 7 van Pro de Wet arob van belang, maar artikel 151, vierde lid, van de wet.
In het derde lid van artikel 153 van Pro de wet was bepaald dat artikel 151, vierde lid, van overeenkomstige toepassing is. Laatstgenoemd artikellid luidde: Voor de toepassing van dit artikel worden naast het waterschap als belanghebbenden aangemerkt zij die door het besluit rechtstreeks in hun belang zijn getroffen, alsmede de personen of colleges, met enig openbaar gezag bekleed, voorzover het de hun als zodanig toevertrouwde belangen betreft. Hetzelfde geldt ten aanzien van privaatrechtelijke organisaties met betrekking tot de belangen met het oog waarop zij in het leven zijn geroepen.
2.2.4. Naar het oordeel van de Afdeling is niet voldoende aannemelijk gemaakt dat appellante sub 1 ten tijde van het besluit van het waterschap als een privaatrechtelijke organisatie in de zin van het vorenweergeven artikel 151, vierde lid, kon worden aangemerkt. De door appellante sub 1 overgelegde stukken, te weten een verslag van op 6 juni 1991 en 4 juli 1991 door de Startenhuistermaarboeren gehouden vergaderingen, een handtekeningenlijst van aanwezigen op een vergadering van 1 juni 1993, alsmede een uitnodiging van de commissie "Startenhuistermaar-boeren" om aanwezig te zijn op deze vergadering, zijn daartoe onvoldoende. Meer dan het ad hoc bijeen komen van een groep individuele personen ter bespreking van een bepaald onderwerp, is niet aannemelijk gemaakt. Derhalve hebben gedeputeerde staten het administratief beroep van appellante sub 1 ten onrechte ontvangen. De omstandigheid dat appellante sub 1 op 25 juli 1998, blijkens de door haar overgelegde statuten van 25 augustus 1998, als vereniging is opgericht, kan niet tot een ander oordeel leiden. Gelet op het vorenoverwogene heeft de rechtbank het administratief beroep van appellante sub 1 terecht, zij het op onjuiste gronden, alsnog niet-ontvankelijk verklaard. Hetgeen appellante sub 1 naar voren heeft gebracht, dient verder dan ook buiten beschouwing te blijven.
Voorts heeft de rechtbank terecht overwogen dat appellant sub 2, die als landbouwer in het betrokken gebied is gevestigd, rechtstreeks in zijn belang is getroffen. Derhalve is appellant sub 2 als natuurlijk persoon wel terecht in administratief beroep ontvangen. Niet is gesteld of gebleken dat dit ook voor andere ondertekenaars van het administratief beroep zou gelden.
2.3. Appellant sub 2 heeft in hoger beroep zijn bezwaren dat gedeputeerde staten niet hebben voldaan aan de verplichting tot doorzending van het verzoek om schorsing en dat het rechtszekerheidsbeginsel is geschonden, herhaald. Het bezwaar ten aanzien van het niet doorzenden is ongegrond, reeds omdat dit niet het bestreden besluit raakt. Voorts heeft de rechtbank op goede gronden overwogen dat deze bezwaren niet kunnen slagen.
2.4. Inhoudelijk draait het geschil om de vraag of gedeputeerde staten in redelijkheid hebben kunnen besluiten het bodemdalingsgemaal buiten werking te stellen en te verwijderen.
De aardgaswinning door de Nederlandse Aardolie Maatschappij (NAM) B.V. leidt in het betrokken gebied tot bodemdaling met als gevolg een relatieve verhoging van de waterstand, waardoor vernatting van de landbouwgronden ontstaat. Naar aanleiding van klachten over de waterstand zijn in het begin van de jaren tachtig, in afwachting van de oprichting van het gemaal Den Deel en de uitkomsten van nader waterhuishoudkundig onderzoek, als noodoplossing drie tijdelijke bemalingsinrichtingen - waaronder De Pomp -opgericht. Na de inwerkingstelling in 1993 van het gemaal Den Deel was het gemaal De Pomp in het kader van de bodemdaling niet meer functioneel en is het buiten werking gesteld. In verband hiermee is de financiering door de Commissie Bodemdaling van dat gemaal beëindigd en heeft het waterschap besloten het gemaal te verwijderen. Aldus is op 28 en 29 juli 1993 geschied. Het onderzoek naar de waterhuishoudkundige inrichting van Noordwest Groningen (WING), is door ingenieurs- en architectenbureau Haskoning in samenwerking met het Waterloopkundig laboratorium uitgevoerd.
Bij hun besluitvorming in administratief beroep hebben gedeputeerde staten zich gebaseerd op de uitgangspunten, als neergelegd in het eindrapport van het WING-onderzoek en de daarin opgenomen 5 cm-norm, alsmede de feitelijk gemeten waterstanden bij Den Deel over de periode 1994-1998. In het op het rapport gebaseerde beleid geldt als uitgangspunt dat, de huidige situatie vergeleken met die van vóór de aardgaswinning, voor boezemgronden met een agrarische functie de marge van de vermindering van de drooglegging - het hoogteverschil tussen het peil in de boezem en het maaiveld - maximaal 5 cm mag zijn. Indien deze relatieve norm wordt overschreden, wordt het treffen van aanvullende maatregelen noodzakelijk geacht. Gedeputeerde staten hebben in dit verband uiteengezet dat met de bodemdalingsgemalen is beoogd de gevolgen van de bodemdaling voor de waterhuishoudkundige situatie weg te nemen, waarbij voor het betrokken gebied naar een optimum moet worden gezocht. Een verbetering van de situatie ten opzichte van die vóór de bodemdaling, is niet beoogd. Het WING-rapport noemt een aantal mogelijke varianten. Eind 1993 hebben provinciale staten op basis van het rapport voor een variant gekozen en een serie bodemdalingsmaatregelen genomen in de vorm van twee zogenoemde schillen (pandafscheidingen), waarbij het gemaal Den Deel een definitieve plaats in de eerste schil is toebedeeld. Hoewel gedeputeerde staten erkennen dat door verwijdering van het tijdelijke gemaal de waterhuishoudkundige situatie er voor de boeren op achteruit is gegaan, is volgens hun ten opzichte van de situatie voor de oprichting ervan nog steeds sprake van een verbetering en wordt blijkens de feitelijke metingen de 5 cmnorm niet overschreden. Het niettemin treffen van aanvullende maatregelen zou derhalve een afwijking van het provinciaal vastgestelde beleid inhouden.
2.5. De Afdeling ziet geen aanleiding het beleid en de daarin gehanteerde uitgangspunten, waarbij mede om financiële redenen de drie tijdelijk bedoelde gemalen zijn vervangen door een nieuwe, kennelijk onredelijk danwel onjuist te achten. Het WING-rapport is niet met een deskundig tegenadvies bestreden. Voor het onderschrijven van het betoog van appellant sub 2 dat gedeputeerde staten in afwijking van hun beleid zich hadden behoren te baseren op een andere meetmethode, te weten het zogenoemde "op de bouten meten", bestaat geen grond. De omstandigheid dat bij gebruik van die meetmethode de uitkomsten een verschil van meer dan 5 cm opleveren, kan dan ook niet tot een ander oordeel. Niet kan dan ook worden staande gehouden dat gedeputeerde staten zich niet in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat met de inwerkingtreding van het gemaal Den Deel, dat ter vervanging van de drie tijdelijke bodemdalingsgemalen is gebouwd, het gemaal De Pomp kon worden verwijderd, ook zonder het treffen van andere compenserende maatregelen.
Een en ander sluit overigens niet uit dat in de (nabije) toekomst de waterhuishoudkundige situatie als gevolg van bodemdaling danwel andere redenen noopt tot het treffen van aanvullende maatregelen, voor zover daarin op basis van het WING-onderzoek al niet in is voorzien, bijvoorbeeld in de vorm van nieuwe gemalen. Dit staat echter vooreerst ter beoordeling van de terzake bevoegde bestuursorganen en kan aan het voorgaande niet afdoen.
Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank het beroep terecht, voor zover het de ontvankelijkheid van appellante sub 1 in administratief beroep betreft, gegrond en voor het overige ongegrond heeft verklaard.
2.6. Mitsdien is het hoger beroep ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, met verbetering van gronden, te worden bevestigd.
Appellant sub 2 heeft verzocht bij gegrondverklaring van het beroep met toepassing van artikel 8:73 van Pro de Awb gedeputeerde staten te veroordelen tot vergoeding van de schade die hij heeft geleden als gevolg van het vernietigde besluit. Uit het voorgaande volgt evenwel dat van gegrondverklaring geen sprake is.
2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.J.R. Bakker, Voorzitter, en mr. B. van Wagtendonk en mr. E.A. Alkema, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R.P. Hoogenboom, ambtenaar van Staat.
w.g. Bakker w.g. mr. R.E.A. Matulewicz
Voorzitter ambtenaar van Staat
(bij afwezigheid mr. Hoogenboom)
Uitgesproken in het openbaar op 19 januari 2001
45-119.
Verzonden: