Uitspraak
Raad
van State
200101398/2.
Datum uitspraak: 3 mei 2001
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
de vereniging "Vereniging Milieudefensie" en anderen, gevestigd te Amsterdam,
verzoekers/appellanten,
en
de Minister van Verkeer en Waterstaat,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 23 oktober 1996 heeft verweerder, in overeenstemming met de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, toepassing gegeven aan artikel 27 van Pro de Luchtvaartwet in samenhang met artikel 24 van Pro deze wet voor het luchtvaartterrein Schiphol (hierna: het A- besluit).
Tegen dit besluit zijn bezwaren als bedoeld in artikel 7:1 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) ingediend.
Bij besluit van 15 juni 1999 heeft verweerder op deze bezwaren beslist.
Bij uitspraak van 8 augustus 2000, nos. 199901201/1 en 200002212/1, heeft de Afdeling beslist op de onder meer tegen deze beslissing op bezwaar ingestelde beroepen.
Tegen het niet tijdig nemen van een nieuwe beslissing op de bezwaren tegen het A besluit hebben verzoekers bij brief van 22 februari 2001, bij de Raad van State ingekomen op 23 februari 2001, beroep ingesteld.
Bij brief van 12 maart 2001, bij de Raad van State ingekomen op 13 maart 2001, hebben verzoekers de Voorzitter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
Bij brief van 10 april 2001 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Voorzitter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 19 april 2001, waar verzoekers, vertegenwoordigd door mr. A.H.J. van den Biesen, advocaat te Amsterdam, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. E.C.M. Schippers, advocaat te Den Haag, zijn verschenen.
Partijen hebben ter zitting toestemming gegeven onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
2. Overwegingen
2.1. Het oordeel van de Voorzitter, voor zover hij uitspraak doet op het verzoek om een voorlopige voorziening, heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
2.2. Bij het A-besluit van 23 oktober 1996 zijn de uitbreiding, de aanleg en het gebruik van het luchtvaartterrein Schiphol, zowel in de situatie met het vierbanenstelsel als in de toekomstige situatie met het vijfbanenstelsel, geregeld. Voorts zijn daarbij de vereiste geluidszones (etmaal en nacht) behorend bij het vier- en vijfbanenstelsel vastgesteld.
2.3. In de uitspraak van 28 juli 1998, no. E01.97.0309, heeft de Afdeling ten aanzien van de criteria zoals die in de planologische kernbeslissing Schiphol en Omgeving (hierna: de PKB) zijn gesteld voor de parameters lokale luchtverontreiniging, stank en externe veiligheid het volgende overwogen:
"Gelet op de in artikel 27 van Pro de Luchtvaartwet gestelde eis dat de wijziging van een aanwijzing in overeenstemming dient te zijn met een van kracht zijnd plan, en gelet op het grote belang dat in de planologische kernbeslissing is toegekend aan de criteria voor de milieuparameters, is de Afdeling van oordeel dat bij de besluitvorming over de wijziging van de aanwijzing van luchtvaartterrein Schiphol niet alleen het luchtvaartgeluid moet worden geregeld maar ook moet worden aangegeven op welke wijze de parameters lokale luchtverontreiniging, stank en externe veiligheid regeling vinden, waarbij een regeling in het A besluit voor de hand ligt.
Uit het hierboven weergegeven systeem van de Luchtvaartwet volgt dat de aanwijzing van een luchtvaartterrein en de daarin te stellen voorschriften een sleutelrol vervullen bij zowel de beheersing van het luchtvaartverkeer en de effecten van dit verkeer op de omgeving als de handhaving van de daaromtrent te stellen doelen. Voorzover de milieuparameters kunnen worden 'vertaald' in aantallen vliegtuigbewegingen, kunnen zij in dit stelsel worden ingepast. Ter zitting heeft verweerder sub 1 erkend dat het in technische zin mogelijk is de emissies door vliegtuigen om te rekenen in vliegtuigbewegingen. De Afdeling is dan ook van oordeel dat het op de weg van verweerder sub 1 had gelegen na te gaan op welke wijze in het A besluit voorschriften konden worden gegeven om de lokale luchtverontreiniging, de stank en de externe veiligheidsrisico's te beperken. Naar het oordeel van de Afdeling kan het stellen van voorschriften in een aanwijzing alleen dan achterwege worden gelaten, indien hiervoor goede gronden worden gegeven en indien wordt aangegeven op welke andere manier het gestelde doel wordt bereikt.”
2.4. In de eerdergenoemde uitspraak van 8 augustus 2000 heeft de Afdeling onder meer het volgende overwogen:
“De Afdeling overweegt dat met het niet langer nastreven van de stand still doelstelling voor de parameter stank wordt afgeweken van een in de planologische kernbeslissing neergelegde van wezenlijk belang zijnde beslissing. Een dergelijk onderdeel is van zodanig belang dat hiervan niet mag worden afgeweken dan nadat hiervoor de procedure als bedoeld in artikel 2b van de Wet op de Ruimtelijke Ordening is doorlopen.
Vaststaat dat de planologische kernbeslissing Schiphol en Omgeving ten tijde van het nemen van de bestreden beslissing op bezwaar nog niet was herzien. Nu verweerder sub 1 onder verwijzing naar een toekomstige herziening van de planologische kernbeslissing geen voorschriften heeft opgenomen om de stankoverlast vanwege Schiphol te beperken, is de Afdeling van oordeel dat de bestreden beslissing op bezwaar inzake het A besluit in zoverre in strijd is met artikel 27, tweede lid, van de Luchtvaartwet.”
“De Afdeling overweegt dat de in de planologische kernbeslissing genoemde emissiewaarden zijn aangemerkt als van wezenlijk belang zijnde beslissingen. Een dergelijk onderdeel is van zodanig belang dat hiervan niet mag worden afgeweken dan nadat hiervoor de procedure als bedoeld in artikel 2b van de Wet op de Ruimtelijke Ordening is doorlopen. Niet gebleken is dat de genoemde twee wijzigingen tot stand zijn gebracht in het kader van een procedure als bedoeld in artikel 2b van de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Vaststaat dat de planologische kernbeslissing Schiphol en Omgeving ten tijde van het nemen van de bestreden beslissing op bezwaar nog niet was herzien. Nu verweerder sub 1 onder verwijzing naar beide wijzigingen is uitgegaan van andere dan de in de planologische kernbeslissing genoemde emissiewaarden, is de bestreden beslissing op bezwaar inzake het A besluit in zoverre in strijd met artikel 27, tweede lid, van de Luchtvaartwet."
“De Afdeling stelt vast dat in de artikelen 10A en 10B van het A besluit geen voorschriften zijn opgenomen die betrekking hebben op de ontwikkeling van het gesommeerd gewogen risico binnen de externe veiligheidszone in ruime zin en binnen het toetsingsgebied externe veiligheid. Daarmee wordt afgeweken van een in de planologische kernbeslissing neergelegde beslissing van wezenlijk belang. Een dergelijk onderdeel is van zodanig belang dat hiervan niet mag worden afgeweken dan nadat hiervoor de procedure als bedoeld in artikel 2b van de Wet op de Ruimtelijke Ordening is doorlopen. Vaststaat dat de planologische kernbeslissing Schiphol en Omgeving ten tijde van het nemen van de bestreden beslissing op bezwaar niet was herzien. De Afdeling is van oordeel dat de bestreden beslissing op bezwaar in zoverre in strijd is met artikel 27, tweede lid, van de Luchtvaartwet.”
Mede op grond van het vorenstaande heeft de Afdeling de beslissing op bezwaar van 15 juni 1999 inzake het A-besluit vernietigd, behoudens voor zover deze betrekking heeft op de omvang van het luchtvaartterrein. Verweerder diende vervolgens opnieuw op de bezwaren tegen het A-besluit te beslissen.
2.5. Bij brief van 20 november 2000 hebben verzoekers verweerder voor zover hier van belang - erop gewezen dat op dat moment ruim 14 weken verstreken waren sinds de uitspraak van de Afdeling van 8 augustus 2000 zonder dat een beslissing op bezwaar genomen was. Zij hebben gesteld dat betrokkenen recht op en belang hebben bij een beslissing op bezwaar binnen een redelijke termijn. Zij hebben daarbij aangegeven dat indien op 15 januari 2001 nog geen beslissing op bezwaar is genomen, dit door hen wordt opgevat als een fictieve weigering.
2.6. In de brief van 1 februari 2001 heeft verweerder aan verzoekers/appellanten het volgende medegedeeld:
“Zoals u in uw brief aangeeft, is bij uitspraak van 8 augustus 2000 de tweede beslissing op de bezwaren betreffende de aanwijzing van 1996 door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vernietigd. De uitspraak heeft betrekking op zowel het vier- als het vijfbanenstelsel. Met betrekking tot het vijfbanenstelsel heeft de Afdeling onder meer overwogen dat de beslissing op de bezwaren op een aantal onderdelen - betreffende de milieunormen - niet in overeenstemming is met de PKB-Schiphol. Dit maakt de voorbereiding van de nieuwe beslissing op de bezwaren tegen de aanwijzing van 1996 extra gecompliceerd. In dit verband is voorts van belang dat naar verwachting op korte termijn een wetsvoorstel inzake het gebruik van het vijfbanenstelsel met een nieuwe normensystematiek - voor behandeling aan de Tweede Kamer zal worden voorgelegd. Dit wetsvoorstel werpt een ander licht op de PKB-Schiphol en het gebruik van Schiphol na 2003. Het streven is er daarbij op gericht de vijfde baan onder het nieuwe wettelijke regime in gebruik te nemen.
De hier bedoelde complicerende factoren spelen niet ten aanzien van de bezwaren tegen de aanwijzing van 1996 voor zover het betreft het vierbanenstelsel. Het is mijn bedoeling om in maart 2001 te beslissen op die bezwaren.”
2.7. De Voorzitter is van oordeel dat afzonderlijk kan worden beslist op de bezwaren tegen het vierbanenstelsel en de bezwaren tegen het vijfbanenstelsel. De regimes voor beide stelsels volgen elkaar in de tijd op en sluiten elkaar uit. De Voorzitter ziet derhalve aanleiding om in deze uitspraak ook afzonderlijk op beide regimes in te gaan.
Ten aanzien van het vierbanenstelsel
2.8. Bij brief van 1 februari 2001 en ter zitting heeft verweerder betoogd dat een termijnoverschrijding niet te vermijden was, omdat de voorbereiding van de beslissing op de bezwaren gelet op het aantal bezwaren meer tijd vergt dan de in de Awb genoemde termijn van zes plus vier weken. Er is geen sprake van een categorische weigering om op de bezwaren te beslissen. De voorbereiding is inmiddels zodanig gevorderd dat de beslissing op de bezwaren tegen het vierbanenstelsel volgende maand kan worden gepubliceerd.
2.9. Hetgeen verweerder ter verklaring van de termijn voor de te nemen beslissing heeft aangevoerd, overtuigt de Voorzitter niet. De Voorzitter stelt dan ook vast dat in ieder geval op 1 februari 2001 sprake was van het niet tijdig nemen van een besluit, voor zover het betreft het vierbanenstelsel, (hierna: de fictieve weigering I) dat op grond van artikel 6:2 Awb Pro voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep met een besluit gelijkgesteld wordt.
2.10 Naar het oordeel van de Voorzitter kan nader onderzoek in dit geval redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak, zodat onmiddellijk uitspraak kan worden gedaan in de hoofdzaak.
Het beroep van appellanten is gegrond en de fictieve weigering I dient te worden vernietigd. De Voorzitter ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb te bepalen dat verweerder binnen drie weken na de openbaarmaking van deze uitspraak alsnog een beslissing op de bezwaren van appellanten tegen het A-besluit voor zover dit betreft het vierbanenstelsel neemt.
2.11 Gelet op het vorenstaande komt het verzoek in zoverre niet voor inwilliging in aanmerking.
Ten aanzien van het vijfbanenstelsel
2.12. Verweerder heeft ter zitting betoogd dat een termijnoverschrijding niet te vermijden was, omdat de uitspraak van de Afdeling verweerder voor een groot, nagenoeg onoplosbaar probleem heeft gesteld. Indien wordt vastgehouden aan een stand-still voor geur ten opzichte van 1990 leidt dat tot een halvering van het aantal vliegbewegingen; indien wordt uitgegaan van de in de PKB genoemde emissiewaarden voor lokale luchtverontreiniging zou hooguit één maand gevlogen kunnen worden. In dat geval zou de in de PKB vastgelegde mainport ontwikkeling aanmerkelijk onder druk komen te staan.
In verband met de ontwikkeling van een nieuw stelsel van milieu- en veiligheidseisen is afgezien van een herziening van de PKB. Dit nieuwe stelsel is opgenomen in het wetsvoorstel Wijziging van de Wet luchtvaart inzake de inrichting en het gebruik van de luchthaven Schiphol (Kamerstukken II 2000/01, 27 603). Dit voorstel is ter behandeling voorgelegd aan de Tweede Kamer. De heroverweging in het kader van de bezwaren betrekking hebbende op het vijfbanenstelsel zal worden voortgezet, zodra er in het kader van de parlementaire behandeling voldoende zekerheid bestaat over de inhoud en realisering van het eerderbedoelde wetsvoorstel.
2.13. De Voorzitter leidt af uit hetgeen in de brief van 1 februari 2001 omtrent het vijfbanenstelsel is opgemerkt, dat verweerder zich op dat moment bewust was van het, zoals ter zitting aangeduid, nagenoeg onoplosbare probleem dat zich bij het opnieuw beslissen op de bezwaren voordoet. De termijn waarop de heroverweging in het vooruitzicht wordt gesteld, oordeelt de Voorzitter echter ook onder die omstandigheid niet redelijk.
De Voorzitter stelt dan ook vast dat in ieder geval op 1 februari 2001 sprake was van het niet tijdig nemen van een besluit voor zover het betreft het vijfbanenstelsel (hierna: de fictieve weigering II) dat op grond van artikel 6:2 Awb Pro voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep met een besluit gelijkgesteld wordt.
2.14. Ter zitting is onweersproken gesteld door verweerder dat de in de PKB opgenomen milieucriteria slechts een zeer beperkt gebruik van de vijfde baan toelaten. Dit strijdt met de mainportdoelstelling die eveneens in de PKB is opgenomen, en leidt tot de conclusie dat de in de PKB opgenomen dubbeldoelstelling een met de PKB strokende beslissing op de bezwaren in de weg staat. Onder deze omstandigheden acht de Voorzitter het niet zinvol het beroep van appellanten gegrond te verklaren en te bepalen dat verweerder binnen een korte termijn een beslissing op de bezwaren neemt, omdat deze beslissing "per definitie" voor vernietiging vatbaar zal zijn zolang de PKB niet is gewijzigd.
Aan de andere kant moet worden vastgesteld dat de voorschriften, zoals deze in paragraaf 2 van het A besluit zijn opgenomen, een gebruik van de vijfde baan mogelijk maken dat in strijd is met de PKB. Appellanten hebben er belang bij dat een zodanig gebruik niet zal plaatsvinden.
De Voorzitter ziet bij afweging van alle betrokken belangen daarom aanleiding de fictieve weigering II en de voorschriften die betrekking hebben op de "Situatie op en rond het luchtvaartterrein en het daarbij behorende gebruik van het luchtvaartterrein vanaf ingebruikname van baan 18/36" van het A-besluit met uitzondering van artikel 5, eerste tot en met het vierde lid, te schorsen.
2.15. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. vernietigt het besluit van de Minister van Verkeer en Waterstaat als bedoeld in artikel 6:2, aanhef en onder b, van de Awb, inhoudende het niet tijdig beslissen op de bezwaren van appellanten tegen het besluit van 23 oktober 1996, voor zover het betreft het vierbanenstelsel;
II. bepaalt dat de Minister van Verkeer en Waterstaat binnen drie weken na de openbaarmaking van deze uitspraak een beslissing op de bezwaren tegen het besluit van 23 oktober 1996, voor zover het betreft het vierbanenstelsel, neemt en deze beslissing aan appellanten bekend maakt;
III. schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van de Minister van Verkeer en Waterstaat als bedoeld in artikel 6:2, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht inhoudende het niet tijdig beslissen op de bezwaren tegen het besluit van 23 oktober 1996 voor zover het betreft het vijfbanenstelsel, alsmede paragraaf 2 met uitzondering van artikel 5, eerste tot en met het vierde lid, van het besluit van 23 oktober 1996;
IV. wijst het verzoek voor het overige af;
V. veroordeelt de Minister van Verkeer en Waterstaat in de door verzoekers in verband met de behandeling van het verzoek gemaakte proceskosten tot een bedrag van ƒ 1.491,15 waarvan een gedeelte groot ƒ 1.420,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het totale bedrag dient door de Staat der Nederlanden te worden betaald aan verzoekers;
VI. gelast dat de Staat der Nederlanden aan verzoekers het door hen voor de behandeling van het verzoek betaalde griffierecht (ƒ 450,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door dr. J.C.K.W. Bartel, als Voorzitter, in tegenwoordigheid van mr. A.M. van Meurs-Heuvel, ambtenaar van Staat.
w.g. Bartel Bij verhindering van
Voorzitter de ambtenaar van Staat:
w.g. mr. T. Brouwer
ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 3 mei 2001
168-47.