Uitspraak
Raad
van State
200001280/1.
Datum uitspraak: 8 augustus 2001
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
A, wonend te B,
appellante,
tegen de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Utrecht van 24 januari 2000 in het geding tussen:
appellante
en
burgemeester en wethouders van Zeist.
1. Procesverloop
Bij besluit van 9 maart 1998 hebben burgemeester en wethouders van Zeist (hierna: burgemeester en wethouders) geweigerd appellante vergunning te verlenen voor een uitbreiding van de woning op het perceel […]laan 12 te B. Voorts hebben zij appellante bij besluit van 18 maart 1998 onder aanzegging van bestuursdwang aangeschreven het gebruik van dit pand/perceel ten behoeve van kinderopvang binnen een week te beëindigen. Bij besluit van - eveneens - 18 maart 1998 hebben zij geweigerd appellante een vergunning als bedoeld in artikel 6.1.1, eerste lid, aanhef en sub d, van de gemeentelijke bouwverordening te verlenen voor het in gebruik hebben of houden van een bouwwerk, waarin aan meer dan tien kinderen jonger dan twaalf jaar dagverblijf zal worden verschaft.
Bij besluit van 17 november 1998 hebben burgemeester en wethouders de tegen deze besluiten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard, met dien verstande dat daarbij de termijn waarbinnen aan de aanschrijving moet zijn voldaan, is gewijzigd. Dit besluit en het advies van de Externe Awb-commissie van 1 september 1998 zijn aangehecht.
Bij uitspraak van 24 januari 2000, verzonden op 31 januari 2000, heeft de arrondissementsrechtbank te Utrecht (hierna: de rechtbank) het tegen dit besluit ingestelde beroep gegrond verklaard, voor zover dit betrekking heeft op de weigering van de gebruiksvergunning. Zij heeft het beroep voor het overige ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft appellante bij brief van 10 maart 2000, bij de Raad van State ingekomen op 13 maart 2000, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
Bij brief van 10 juli 2000 heeft C een memorie van antwoord ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 maart 2001, waar appellante in persoon, bijgestaan door mr. J.W. Dieker, advocaat te Utrecht, en burgemeester en wethouders, vertegenwoordigd door mr. G.A.J. Pongers, ambtenaar der gemeente, zijn verschenen. Voorts zijn C, in persoon en bijgestaan door mr. M.M. de Vaal, gemachtigde, en D in persoon daar gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Het hoger beroep heeft uitsluitend betrekking op de weigering om bouwvergunning te verlenen en op de aanschrijving onder aanzegging van bestuursdwang om het gebruik van het pand aan de […]laan 12 te B ten behoeve van kinderopvang te staken. Ter zitting is gebleken dat appellante dit pand inmiddels heeft verkocht. Zij heeft aangegeven niettemin nog belang te hebben bij een inhoudelijke beoordeling van het hoger beroep, omdat zij voornemens is in geval van een vernietiging van de uitspraak van de rechtbank van 24 januari 2000 bij burgemeester en wethouders een verzoek om schadevergoeding in te dienen. De kernbezwaren van appellante betreffen de vraag of het bouwplan en het gewraakte gebruik in strijd waren met het bestemmingsplan en de vraag of appellante een beroep kan doen op het vertrouwensbeginsel.
2.2. Ingevolge het bestemmingsplan "Lyceumkwartier" rust op het perceel de bestemming "Woningbouw, klasse C-2-150".
Ingevolge artikel 6, eerste lid, van de planvoorschriften, zijn de gronden op de kaart aangewezen voor woningbouw bestemd voor wonen.
Ingevolge artikel 6, derde lid, sub b, is de bouw voor bijgebouwen toegelaten overeenkomstig het bepaalde in artikel 13.
Ingevolge artikel 6, vierde lid, kunnen burgemeester en wethouders vrijstelling verlenen van het bepaalde in lid 3 om een bijgebouw te veranderen of op te richten ten behoeve van een praktijkruimte voor de beroepsuitoefening aan huis, met dien verstande dat het bepaalde in artikel 13 ten Pro aanzien van de maximaal toegestane oppervlakte aan bijgebouwen in acht dient te worden genomen en een bergruimte van minimaal 6,00 m² resteert.
2.3. Ingevolge artikel 22, eerste lid, van de planvoorschriften is het verboden gronden en/of opstallen te gebruiken, in gebruik te geven of te laten gebruiken op een wijze of tot een doel die in strijd is met de in dit plan aangegeven bestemmingen.
Ingevolge artikel 22, zesde lid, van de planvoorschriften mag, onverminderd het bepaalde in het eerste lid, een gedeelte van een woning worden gebruikt als praktijkruimte voor de beroepsuitoefening aan huis, met dien verstande dat de oppervlakte van de praktijkruimte niet meer dan 1/3 deel van de vloeroppervlakte van de woning mag bedragen, zulks met een maximum van 100 m².
2.4. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder 19, van de planvoorschriften wordt onder bijgebouwen verstaan de niet voor bewonings-, handels- of bedrijfsdoeleinden bestemde gebouwen, behorende bij een op hetzelfde bouwperceel gelegen hoofdgebouw.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder 20, van de planvoorschriften wordt onder beroepsuitoefening aan huis verstaan het door de bewoner uitoefenen van een zelfstandig beroep in de (para)medische, sociale of administratieve sfeer, met uitzondering van beroepsuitoefening in de handel, in een deel van de woning of in een bij die woning behorend gebouw.
2.5. De Afdeling overweegt met betrekking tot de weigering van de bouwvergunning als volgt.
2.6. Appellante exploiteerde vanaf medio 1996 een kinderopvangverblijf aan de X-laan te Zeist. Op 5 september 1997 heeft zij het onderhavige, grotere pand aan de […]laan gekocht, met de bedoeling dit zelf te bewonen en daarnaast voor de kinderopvang te gebruiken. Het bouwplan voorziet in de oprichting van een aanbouw met een vloeroppervlak van ongeveer 8 m² om een verbinding tot stand te brengen tussen de bij het pand behorende garage en de voormalige, aan het pand geschakelde praktijkruimte, zodat garage en praktijkruimte tezamen voor de kinderopvang zouden kunnen worden gebruikt.
2.7. Niet in geschil is dat met een vrijstelling, als bedoeld in artikel 6, vierde lid, van de planvoorschriften, op het onderhavige perceel ten behoeve van beroepsuitoefening aan huis een bijgebouw kan worden opgericht en veranderd. Partijen zijn verdeeld over het antwoord op de vraag of de hier aan de orde zijnde kinderopvang als beroepsuitoefening aan huis kan worden aangemerkt.
2.8. Uit de aanvraag om bouwvergunning en de overige stukken kan worden afgeleid dat appellante destijds voornemens was om overdag in eerste instantie 27 kinderen op te vangen en in de toekomst dit aantal uit te breiden naar 44 kinderen. Op dat moment maakten nog vijf kinderen gebruik van de avond- en nachtopvang, maar deze faciliteit zou op termijn via natuurlijk verloop worden beëindigd. In haar bezwaarschrift heeft appellante aangegeven dat zij, gezien de stellingname van burgemeester en wethouders, onder voorbehoud van haar rechten, heeft moeten besluiten het aantal op te vangen kinderen terug te brengen tot maximaal 27, opdat de opvang beperkt kon blijven tot het voormalige praktijkgebouw. Verder is gebleken dat appellante ten tijde van de indiening van de aanvraag om bouwvergunning vijf medewerkers in dienst had en dat dit nadien is teruggebracht tot drie medewerkers. Genoemde drie hadden allen een relevante opleiding op MBO/HBO-niveau.
2.9. Naar het oordeel van de Afdeling kan in het midden worden gelaten of het in de planvoorschriften opgenomen begrip "zelfstandig beroep in de (para)medische, sociale of administratieve sfeer" een ruimere betekenis heeft dan het begrip "vrij beroep". Reeds gelet op het aantal kinderen dat appellante beoogde op te vangen en het feit dat zij in verband hiermede voor de exploitatie van het kinderopvangverblijf afhankelijk was van medewerkers met een relevante opleiding op MBO/HBO-niveau, kan niet worden staande gehouden dat sprake is van het door de bewoner uitoefenen van een zelfstandig beroep. Met de rechtbank moet worden geoordeeld dat het kinderopvangverblijf veeleer een bedrijfsmatig karakter heeft. De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat een beperking van de kinderopvang tot maximaal 23 kinderen per dagdeel niet tot een ander oordeel zou leiden. Dit betekent dat aan artikel 6, vierde lid, van de planvoorschriften geen toepassing kan worden gegeven en dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat burgemeester en wethouders zich op goede gronden op het standpunt hebben gesteld dat het bouwplan niet in overeenstemming is met het bestemmingsplan en de bouwvergunning dus terecht hebben geweigerd.
2.10. De Afdeling overweegt met betrekking tot de aanschrijving onder aanzegging van bestuursdwang als volgt.
2.11. Appellante heeft met ingang van 1 maart 1998 het pand aan de […]laan mede ten behoeve van kinderopvang in gebruik genomen. Uit het vorenoverwogene volgt dat artikel 22, zesde lid, van de planvoorschriften niet op dit gebruik van toepassing is. De onderhavige kinderopvang verdraagt zich niet met de op het perceel rustende woonbestemming en is dus in strijd met artikel 22, eerste lid, van de planvoorschriften. De rechtbank heeft derhalve terecht geoordeeld dat burgemeester en wethouders bevoegd waren om hiertegen handhavend op te treden.
2.12. Indien door een belanghebbende derde uitdrukkelijk is verzocht om tegen de illegale situatie op te treden, kan alleen in bijzondere gevallen van handhavend optreden worden afgezien.
2.13. Appellante heeft in dit verband een beroep gedaan op het vertrouwensbeginsel. Zij heeft daarbij aangevoerd dat zij voorafgaand aan de aankoop van het pand, maar ook nadien met een aantal gemeenteambtenaren heeft overlegd over de verplaatsing van het kinderdagverblijf naar het pand aan de […]laan. Uit die contacten is haar gebleken dat gebruik van het pand ten behoeve van kinderopvang geen probleem was. In ieder geval zouden de betrokken ambtenaren niet van enig probleem hebben laten blijken en uitsluitend hebben gewezen op de in voormeld artikel 22, zesde lid, gegeven oppervlaktebeperking.
2.14. Burgemeester en wethouders hebben de door appellante geschetste feitelijke gang van zaken bestreden. Mede in het licht hiervan, heeft de rechtbank terecht vastgesteld dat niet is komen vast te staan dat door genoemde ambtenaren uitdrukkelijk en ondubbelzinnig onjuiste inlichtingen zijn verstrekt die bij appellante verwachtingen kunnen hebben gewekt omtrent de toelaatbaarheid van het gebruik van het pand ten behoeve van kinderopvang. De Afdeling laat daarbij nog in het midden welke waarde aan door ambtenaren verstrekte inlichtingen kan worden gehecht. Het beroep op het vertrouwensbeginsel kan dan ook niet slagen.
2.15. Ook het feit dat het gehandhaafde besluit tot toepassing van bestuursdwang voor de ouders van de door appellante opgevangen kinderen nadelige gevolgen zal hebben, maakt op zichzelf niet dat sprake is van een bijzonder geval in de hiervoor bedoelde zin. Daarbij wordt nog overwogen dat burgemeester en wethouders in hun besluit van 17 november 1998 bij de door hen geboden begunstigingstermijn kennelijk rekening hebben gehouden met het feit dat appellante, naar zij heeft gesteld, gebonden is aan een opzegtermijn van twee maanden, hetgeen betekent dat genoemde ouders enige tijd zal zijn gegund om een alternatieve opvang voor hun kinderen te vinden. Voorts acht de Afdeling voldoende aannemelijk gemaakt dat het kinderdagverblijf in ieder geval leidt tot enige verkeers- en parkeeroverlast. Doch ook indien, zoals appellante heeft gesteld, van overlast voor de omwonenden geen sprake zou zijn, betekent dit nog niet dat sprake is van een bijzonder geval.
2.16. Gelet op het vorenstaande, kan niet worden staande gehouden dat burgemeester en wethouders bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid hebben kunnen komen tot handhaving van hun besluit van 18 maart 1998. Ook in hetgeen appellante overigens heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de aangevallen uitspraak onder de gegeven omstandigheden niet in stand kan blijven.
2.17. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.18. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door dr. J.C.K.W. Bartel, Voorzitter, en mr. C. de Gooijer en mr. P.A. Offers, Leden, in tegenwoordigheid van mr. E.D. Boer, ambtenaar van Staat.
w.g. Bartel w.g. Boer
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 8 augustus 2001
201.
Verzonden:
Voor eensluidend afschrift,
de Secretaris van de Raad van State,
voor deze,