Uitspraak
Raad
van State
200000249/1.
Datum uitspraak: 29 augustus 2001
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. burgemeester en wethouders van Zoetermeer,
2. burgemeester en wethouders van Barendrecht,
3. burgemeester en wethouders van Zwijndrecht,
4. burgemeester en wethouders van Amstelveen,
5. burgemeester en wethouders van Velsen,
6. burgemeester en wethouders van Edam-Volendam,
7. gedeputeerde staten van Noord-Holland,
8. de vereniging "Milieufederatie Noord-Holland", gevestigd te Bergen,
9. burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer,
10. burgemeester en wethouders van Muiden,
11. de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid "Chipshol Holding B.V.", "De Ster B.V." en "Terra Verde B.V.", gevestigd te Haarlemmermeer,
12. de naamloze vennootschappen "Forward Business Parks N.V." en "Landinvest", gevestigd te Leiden,
13. burgemeester en wethouders van Leiden,
14. het dagelijks bestuur van het Regionaal Orgaan Amsterdam,
15. gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
16. burgemeester en wethouders van Waterland,
17. burgemeester en wethouders van Zaanstad,
18. burgemeester en wethouders van Oostzaan,
appellanten,
en
de Ministerraad van de Staat der Nederlanden, te dezen vertegenwoordigd door de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
verweerder.
1. Procesverloop
De Tweede Kamer der Staten-Generaal heeft in zijn vergadering van 17 december 1998 goedkeuring gehecht aan het Kabinetsstandpunt na verwerking van de op 15 december 1998 aangenomen moties (deel 3d) inzake de partiële herziening van de planologische kernbeslissing Nationaal Ruimtelijk Beleid (Actualisering Vinex). De Eerste Kamer heeft het Kabinetsstandpunt niet behandeld, zodat dit geacht moet worden te zijn goedgekeurd. De goedgekeurde partiële herziening (hierna te noemen:
pkb Vinac) is vervolgens opgenomen in deel 4 van de planologische kernbeslissing Nationaal Ruimtelijk Beleid, complete versie, welk deel op 15 december 1999 is gepubliceerd.
Tegen de pkb Vinac hebben appellanten sub 1 bij ongedateerde brief, bij de Raad van State ingekomen op 17 januari 2000, appellanten sub 2 bij brief van 14 januari 2000, bij de Raad van State ingekomen op 17 januari 2000, appellanten sub 3 bij brief van 13 januari 2000, bij de Raad van State ingekomen op 19 januari 2000, appellanten sub 4 bij brief van 21 januari 2000, bij de Raad van State ingekomen op 25 januari 2000, appellanten sub 5 bij brief van 21 januari 2000, bij de Raad van State ingekomen op 25 januari 2000, appellanten sub 6 bij brief van 21 januari 2000, bij de Raad van State ingekomen op 24 januari 2000, appellanten sub 7 bij brief van 25 januari 2000, bij de Raad van State ingekomen op 25 januari 2000, appellante sub 8 bij brief van 25 januari 2000, bij de Raad van State ingekomen op 25 januari 2000, appellanten sub 9 bij brief van 25 januari 2000, bij de Raad van State ingekomen op 26 januari 2000, appellanten sub 10 bij brief van 26 januari 2000, bij de Raad van State ingekomen op 27 januari 2000, appellanten sub 11 bij brief van 26 januari 2000, bij de Raad van State ingekomen op 26 januari 2000, appellanten sub 12 bij brief van 26 januari 2000, bij de Raad van State ingekomen op 28 januari 2000, appellanten sub 13 bij ongedateerde brief, bij de Raad van State ingekomen op 27 januari 2000, appellant sub 14 bij brief van 21 januari 2000, bij de Raad van State ingekomen op 26 januari 2000, appellanten sub 15 bij brief van 26 januari 2000, bij de Raad van State ingekomen op 26 januari 2000, appellanten sub 16 bij brief van 24 januari 2000, bij de Raad van State ingekomen op 26 januari 2000, appellanten sub 17 bij brief van 6 januari 2000, bij de Raad van State ingekomen op 27 januari 2000, en appellanten sub 18 bij brief van 27 januari 2000, bij de Raad van State ingekomen op 31 januari 2000 beroep ingesteld. Deze brieven zijn aangehecht. Appellanten sub 7 hebben hun beroep aangevuld bij brief van
7 maart 2000. Appellanten sub 9 hebben hun beroep aangevuld bij brief van 10 februari 2000. Appellanten sub 10 hebben hun beroep aangevuld bij brief van 7 maart 2000. Appellanten sub 12 hebben hun beroep aangevuld bij brief van 3 april 2000.
Bij brief van 28 juli 2000 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 augustus 2001, waar appellanten sub 1, vertegenwoordigd door mr. B.A. Boelema, appellanten sub 7, vertegenwoordigd door mr. H.T. Ziengs en drs. J. Ottenhof, ambtenaren van de provincie, appellanten sub 9, vertegenwoordigd door mr. N.S.J. Koeman, advocaat te Amsterdam, appellanten sub 12, vertegenwoordigd door mr. X. Wentink-Quelle, advocaat te Ouderkerk a/d IJssel, appellanten sub 13, vertegenwoordigd door mr. N.S.J. Koeman, appellant sub 14, vertegenwoordigd door R.J. Smit, ambtenaar van het Regionaal Orgaan Amsterdam, appellanten sub 15, vertegenwoordigd door D.I.M. Felderhof, ambtenaar van de provincie, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. J.M. Felkers, ambtenaar van het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, zijn verschenen.
Voorts is daar gehoord de Koninklijke Nederlandse Springstoffenfabrieken N.V., vertegenwoordigd door mr. N.S.J. Koeman.
De overige appellanten zijn niet verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Op 3 april 2000 zijn in werking getreden de Wet tot wijziging van de Wet op de Ruimtelijke Ordening van 1 juli 1999 (Stb. 302) en het Besluit tot wijziging van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 van
15 oktober 1999 (Stb 447).
Uit artikel VI, tweede lid, van genoemde wet volgt dat dit geschil, nu het ontwerp van het plan ter inzage is gelegd vóór 3 april 2000, moet worden beoordeeld aan de hand van het vóór die datum geldende recht.
Uit artikel VI, derde lid, van de genoemde wet volgt dat dit geschil, nu het besluit tot vaststelling van het plan is bekend gemaakt vóór 3 april 2000, wat betreft de mogelijkheid van het instellen van beroep moet worden beoordeeld aan de hand van het vóór die datum geldende recht.
2.2. In de pkb Vinac is onder meer een bijstelling van het bufferzonebeleid opgenomen. De beroepen van alle appellanten richten zich uitsluitend tegen dit bijgestelde bufferzonebeleid.
Appellanten sub 7 keren zich tegen de bufferzone Utrecht - Hilversum, appellanten sub 5, 7, 9, 11 en 12, appellante sub 8 en appellant sub 14 tegen de bufferzone Amsterdam - Haarlem, appellanten sub 4, 7 en 10, appellante sub 8 en appellant sub 14 tegen de bufferzone Amstelland - Vechtstreek, appellanten sub 6, 16, 17 en 18, appellante sub 8 en appellant sub 14 tegen de bufferzone Amsterdam - Purmerend, appellanten sub 1, 13 en 15 tegen de bufferzone Den Haag - Leiden - Zoetermeer, en appellanten sub 2 en 3 tegen de bufferzone Oost-IJsselmonde.
2.3. Ten aanzien van haar bevoegdheid kennis te nemen van de ingestelde beroepen inzake de pkb Vinac overweegt de Afdeling het volgende.
2.3.1. Ingevolge artikel 2a, tiende lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening kan, voor zover een of meer onderdelen van een planologische kernbeslissing zijn aan te merken als een besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, een ieder hiertegen beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
In artikel 2b, vierde lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening is, voor zover hier van belang, ten aanzien van een herziening artikel 2a, tiende lid, van overeenkomstige toepassing verklaard.
Ingevolge artikel 1:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht wordt onder besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
2.3.2. Wil een onderdeel van een planologische kernbeslissing worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 2a, tiende lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 1:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, dan dient dit onderdeel, gelet op de in de wetsgeschiedenis in dit verband gebruikte term "concrete beleidsbeslissing", naar het oordeel van de Afdeling wat betreft drie te onderscheiden aspecten een voldoende mate van concreetheid te bezitten.
Ten eerste dient het planonderdeel concreet tot uitdrukking te brengen dat verweerder als verantwoordelijk bestuursorgaan ten tijde van de vaststelling van de planologische kernbeslissing heeft beoogd met het desbetreffende planonderdeel een afgewogen, finale, beslissing te nemen.
Ten tweede dient de plaats of het gebied waarvoor deze beslissing geldt voldoende concreet te zijn bepaald.
Ten derde moet het beoogde project of de ruimtelijke ontwikkeling voldoende concreet zijn aangegeven.
De aard van projecten of ingrepen enerzijds en de plaats of het gebied waar deze zijn gedacht anderzijds hangen vaak zodanig samen dat de vereiste mate van concreetheid in onderling verband zal moeten worden bezien.
2.4. Het bufferzonebeleid is verwoord op p. 12 van deel 4 van de planologische kernbeslissing Nationaal Ruimtelijk Beleid, complete versie, en luidt, voor zover van belang, als volgt:
"Om te voorkomen dat stadsgewesten aaneengroeien en om open
ruimten tussen de stadsgewesten te handhaven c.q. ontwikkelen,
zijn en worden bufferzones aangewezen. Bufferzones zijn goed
ingerichte open ruimten tussen stadsgewesten waarin enerzijds
door zorgvuldige bestemming, inrichting en beheer en door
strategische grondaankopen door de rijksoverheid een duurzaam
agrarisch grondgebruik en in delen een inrichting voor dagrecreatie,
bos en natuur wordt nagestreefd en anderzijds geen verder
ruimtebeslag voor verstedelijking mag plaatsvinden, anders dan
binnen de bebouwingscontouren van stedelijke enclaves, en geen
nieuwvestiging van glastuinbouw mag plaatsvinden, buiten de in
vigerende bestemmingsplannen opgenomen planologische
capaciteit. Niet-substantiele bebouwing die gekoppeld is aan het
gebruik van genoemde landelijke gebiedsfuncties is toegestaan.
Ook de realisering van "nieuwe landgoederen" is toegestaan, mits
deze een aantoonbare verbetering van de ruimtelijke kwaliteit van
het gebied tot gevolg hebben of de bestaande hoge kwaliteit
aantoonbaar handhaven.
(...)
De grenzen zijn op de PKB-Bufferzonekaarten aangegeven. Binnen
deze in overleg met de provincies Zuid-Holland, Noord-Holland en
Utrecht bepaalde grenzen is het rijksbufferzonebeleid van
toepassing.
Bij de vaststelling van streek-, structuur- en bestemmingsplannen
dient dit rijksbufferzonebeleid, inclusief de aangegeven grenzen, in
acht genomen te worden. Binnen de bufferzones bevindt zich een
aantal verstedelijkte enclaves. Aan genoemde provincies wordt
verzocht de grenzen van deze enclaves voor 2005 in hun
streekplannen aan te geven."
2.4.1. Hoewel in de tekst, als hierboven weergegeven, dwingend is geformuleerd dat in bufferzones geen verder ruimtebeslag voor verstedelijking mag plaatsvinden, anders dan binnen de bebouwingscontouren van stedelijke enclaves, en dat geen nieuwvestiging van glastuinbouw mag plaatsvinden, buiten de in vigerende bestemmingsplannen opgenomen planologische capaciteit, is de Afdeling van oordeel dat, gelet op de overige bewoordingen, met betrekking tot het gebruik en de inrichting van de bufferzones als zodanig geen afgewogen finale, beslissing is genomen. Hierbij is in aanmerking genomen dat voor het overige weliswaar bepaalde ontwikkelingen mogelijk worden gemaakt, maar dat de uiteindelijke keuze ten aanzien van het gebruik of de inrichting van de bufferzones, wat deze overige aspecten betreft, aan het provincie- of gemeentebestuur wordt overgelaten, waarbij ruimte is voor een nadere afweging van belangen.
2.4.2. De bufferzonekaarten zijn opgenomen op p. 13-16 van deel 4 van de planologische kernbeslissing Nationaal Ruimtelijk Beleid, complete versie.
Het betreft acht kaarten waarop de volgende bufferzones zijn opgenomen:
Blaricum-Huizen/Oostermeent, Utrecht-Hilversum, Amsterdam-Haarlem, Amstelland-Vechtstreek, Amsterdam-Purmerend, Den Haag-Leiden-Zoetermeer, Midden-Delfland, en Oost-IJsselmonde.
De Afdeling is van oordeel dat, gelet op de schaal van de kaarten, de begrenzing van de acht gebieden die tot bufferzone zijn bestempeld, onvoldoende concreet is bepaald.
2.4.3. Reeds gelet op hetgeen onder 2.4.1. en 2.4.2. is overwogen is de Afdeling van oordeel dat het bufferzonebeleid geen besluiten bevat, nog daargelaten de vraag of de ruimtelijke ingreep voldoende concreet is bepaald.
2.5. Uit het vorenstaande blijkt dat het bufferzonebeleid van de pkb Vinac geen besluiten bevat in de zin van artikel 2a, tiende lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, in samenhang met artikel 1:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
2.6. Gezien het vorenstaande is de Afdeling niet bevoegd te oordelen over de beroepen.
2.7. Nu verweerder heeft aangegeven dat de onderdelen van de pkb Vinac waartegen appellanten zijn opgekomen konden worden aangemerkt als besluiten in de zin van artikel 1:3 van Pro de Algemene wet bestuursecht waartegen beroep openstond, ziet de Afdeling aanleiding verweerder op na te melden wijze te veroordelen in de proceskosten van appellanten sub 9, 12 en 13. Van proceskosten van de overige appellanten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart zich onbevoegd van de beroepen kennis te nemen;
II. veroordeelt verweerder in de door appellanten sub 9, 12 en 13 in verband met de behandeling van hun beroepen gemaakte proceskosten; door de Staat der Nederlanden dienen deze kosten als volgt te worden vergoed:
- aan appellanten sub 9 ƒ 1420,00, geheel toe te rekenen aan door
een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
- aan appellanten sub 12 ƒ 1420,00, geheel toe te rekenen aan door
een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
- aan appellanten sub 13 ƒ 1420,00, geheel toe te rekenen aan door
een beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
III. gelast dat de Staat der Nederlanden aan appellanten sub 1, 2, 3, 4,
5, 6, 7, 9, 10, 11, 12, 13, 15, 16, 17, 18, appellante sub 8 en
appellant sub 14, afzonderlijk, het door hen gestorte recht (ƒ 450,00)
vergoedt.
Aldus vastgesteld door dr. J.C.K.W. Bartel, Voorzitter, en mr. J.J. Vis en drs. G.A. Posthumus, Leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, ambtenaar van Staat.
Bij afwezigheid van de
ambtenaar van Staat:
w.g. Bartel w.g. mr. M.G.L. de Vette
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 29 augustus 2001
196-280.
Verzonden:
Voor eensluidend afschrift,
de Secretaris van de Raad van State,
voor deze,