Uitspraak
Raad
van State
200005629/1.
Datum uitspraak: 3 oktober 2001
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de stichting "Stichting Natuur en Milieu Overijssel", gevestigd te Zwolle,
2. [appellant A] en [appellant A-B], wonend te [woonplaats],
appellanten,
en
Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 24 november 1999, kenmerk TRCO/994296/HTJK, heeft verweerder aan Staatsbosbeheer, regio Flevoland-Overijssel, een vergunning ingevolge artikel 12 van Pro de Natuurbeschermingswet verleend voor het aanleggen en onderhouden van een laarzenpad in het staats- en beschermd natuurmonument "Kievitsbloemterrein onder Hasselt en Zwolle en Kievitsbloemterreinen langs de Overijsselse Vecht".
Bij besluiten van 23 oktober 2000, kenmerk TRCJZ/2000/12908 en 12799, heeft verweerder de hiertegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard. Deze besluiten zijn aangehecht.
Tegen deze besluiten hebben appellante sub 1 bij brief van 4 december 2000, bij de Raad van State ingekomen op 4 december 2000, en appellanten sub 2 bij brief van 1 december 2000, bij de Raad van State ingekomen op 5 december 2000, beroep ingesteld. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 4 mei 2001 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 september 2001, waar appellante sub 1, vertegenwoordigd door N. Bronsgeest, medewerker van appellante, appellanten sub 2 in persoon, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. F. de Ruiter, ambtenaar ten departemente, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 12, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet is het verboden zonder vergunning, of in strijd met bij zodanige vergunning gestelde voorwaarden, handelingen te verrichten of te gedogen die schadelijk zijn voor het natuurschoon of voor de natuurwetenschappelijke betekenis van een beschermd natuurmonument of die een beschermd natuurmonument ontsieren. Ingevolge het tweede lid worden als schadelijk voor het natuurschoon of de natuurwetenschappelijke betekenis van een beschermd natuurmonument in ieder geval aangemerkt handelingen, die de in de beschikking genoemde wezenlijke kenmerken van een beschermd natuurmonument aantasten. Volgens vaste jurisprudentie is dit artikel ook van toepassing op staatsnatuurmonumenten.
2.2. Verweerder heeft bij het primaire besluit een vergunning verleend voor de aanleg en het onderhoud van een laarzenpad (een wandelpad van 1,5 tot 2 kilometer, twee steigers en een trekpontje) in het staats- en beschermd natuurmonument "Kievitsbloemterrein onder Hasselt en Zwolle en Kievitsbloemterreinen langs de Overijsselse Vecht". De vergunning is geldig tot 1 januari 2003 en verleend onder de volgende voorwaarden:
- de situering en inrichting van het pad dient plaats te vinden conform het gestelde in de brief van Staatsbosbeheer regio Flevoland-Overijssel d.d. 20-05-1999 (kenmerk 99.1470/dg);
- het laarzenpad is vrij toegankelijk op een route die is aangegeven met paaltjes in het terrein;
- het is niet toegestaan van deze route af te wijken;
- de routepaaltjes dienen zodanig geplaatst te worden dat de groeiplaatsen van de Kievitsbloemen niet worden doorsneden;
- het effect van het laarzenpad op de vegetatie en de broedvogels dient na een periode van drie jaar, in overleg met de provincie te worden geëvalueerd;
- nog dit jaar dient de nul-situatie in dit gebied, onder andere ten aanzien van de groeiplaatsen van Kievitsbloem en het voorkomen van vogels te worden beschreven; een afschrift hiervan dient naar gedeputeerde staten van Overijssel te worden gezonden.
Bij de bestreden besluiten heeft verweerder de bezwaren ongegrond verklaard en het primaire besluit aangevuld met twee voorwaarden luidende:
- het gebied is niet toegankelijk voor publiek gedurende de periode van 15 maart tot 15 juni;
- het is niet toegestaan het gebied met een hond te betreden.
2.3. Appellante sub 1 is van mening dat de vergunning niet verleend had kunnen worden als verweerder het ter zake relevante toetsingskader juist had toegepast. Zij vindt het voorts bezwaarlijk dat het natuurmonument door de aanleg van het laarzenpad zal worden opengesteld voor bezoekers, terwijl het natuurgebied ook vanaf de dijk beleefd kan worden. De aanleg van het pad zal leiden tot een aantasting van het natuurschoon en de natuurwetenschappelijke betekenis (verontrusting vogels en beschadiging van beschermde flora door betreding) van het natuurmonument. Naar de mening van appellante zal sprake zijn van een aantasting van de wezenlijke kenmerken van het natuurmonument.
Appellanten sub 2 zijn eveneens van mening dat de aanleg van het pad het natuurschoon en de natuurwetenschappelijke betekenis van het natuurmonument zullen schaden. Zij vrezen met name voor een verstoring van de rust voor vogels en betreding van de Kievitsbloemgroeiplaatsen.
2.4. De Afdeling stelt voorop dat bij de beoordeling van een vergunningaanvraag een afweging dient te worden gemaakt tussen enerzijds het belang dat is gemoeid met het behoud van de wezenlijke kenmerken van het natuurmonument bedoeld in artikel 12 van Pro de Natuurbeschermingswet en anderzijds het belang van de eigenaar/gebruiker van de grond bij uitvoering van de beoogde activiteit, met het oog waarop een vergunning wordt aangevraagd. Anders dan appellante sub 1 kennelijk meent is de mogelijkheid tot het verlenen van een vergunning niet beperkt tot situaties, waarbij de voorgenomen activiteit uit een oogpunt van behoud en/of herstel van het natuurschoon en/of de natuurwetenschappelijke waarden noodzakelijk is, wetenschappelijk relevant is of door een zwaarwegend maatschappelijk belang wordt gerechtvaardigd en niet elders op een andere wijze kan worden uitgevoerd.
2.5. Het laarzenpad is een 1,5 tot 2 kilometer lange wandelroute, die grotendeels over een bestaande dijk loopt. Het pad zal over een lengte van ongeveer 500 meter door weidegebied worden aangelegd. Voorts worden een trekpontje en twee steigers aangelegd ter hoogte van een dode arm van de Vecht.
Uit de stukken blijkt dat vergunninghouder met de aanleg van het laarzenpad wil meewerken aan de maatschappelijke behoefte recreatief medegebruik van natuurgebieden mogelijk te maken. Op deze wijze worden de mogelijkheden voor natuurbeleving vergroot, hetgeen wenselijk is voor het draagvlak voor natuurbeheer in Nederland.
2.5.1. Tegenover het belang van de vergunninghouder staat het belang dat is gemoeid met het behoud van de wezenlijke kenmerken van het natuurmonument.
De "Kievitsbloemterreinen onder Hasselt en Zwolle" zijn bij beschikking van 22 december 1986 aangewezen als staatsnatuurmonument. Deze aanwijzing sluit aan bij de aanwijzing als beschermd natuurmonument van de Kievitsbloemterreinen onder Hasselt en de Kievitsbloemterreinen onder Zwolle bij besluiten van 1 februari 1977 respectievelijk 9 april 1980.
In de toelichting op de aanwijzing als staatsnatuurmonument wordt vermeld dat het gebied als zodanig is aangewezen om zijn vegetatiekundige en floristische rijkdom. Een zeer grote waarde ontleent het gebied aan het massaal voorkomen van de Kievitsbloem. Ornithologisch is het gebied van grote betekenis als broedgebied van weidevogels en van zeldzame moerasvogels en als doortrek- en overwinteringsgebied van onder andere steltlopers. De weidevogelstand is naar soort en aantal rijk te noemen. Het gebied is ook om zijn natuurschoon van grote betekenis. Het landschap draagt een uitgesproken landelijk karakter, is kleinschalig en wordt niet door wegen doorsneden. Bij de voorgeschreven wijze van beheer is vermeld dat de geringe mate van ontsluiting van het gebied van wezenlijk belang is voor de fauna in het staatsnatuurmonument.
In de bestreden besluiten wordt vermeld dat uit inventarisaties door de provincie (1990) en Staatsbosbeheer (1999) blijkt dat in het gebied onder de categorie watervogels geen bijzondere broedvogels zijn aangetroffen. De door appellanten sub 2 genoemde soorten zijn in het gebied niet aangetroffen. Het gebied is mogelijk wel geschikt in de winter- en voorjaarsmaanden voor pleisterende watervogels. Voorts is vermeld dat het gebied voor weidevogels en steltlopers niet meer van belang is als broedbiotoop. Net als voor watervogels is het gebied in de trekperiode mogelijk geschikt voor pleisterende steltlopers en weidevogels. Er broeden in het gebied wel zeldzame moerasvogels en moerasvogels van de Rode Lijst, namelijk waterral, ijsvogel en rietzanger. In het gebied komen ook roofvogels als buizerd en boomvalk voor.
Rekening houdend met het voorgaande heeft verweerder in aanmerking genomen dat watervogels bij eventuele verstoring voldoende schuil- en rustgelegenheden in de directe omgeving kunnen opzoeken. De verstoring van pleisterende weidevogels zal volgens verweerder onder meer voorkomen kunnen worden door het niet toestaan van honden in het gebied en broedende vogels zullen niet verstoord worden indien het gebied niet toegankelijk is gedurende het broedseizoen. Het effect van het laarzenpad op onder meer de broedvogels dient na een periode van drie jaar te worden geëvalueerd. Gezien de aan de vergunning verbonden voorwaarden acht de Afdeling het standpunt van verweerder dat de aanleg van het pad niet zal leiden tot een onevenredige aantasting van de rust in het gebied, niet onjuist of onredelijk.
De aantasting van de kenmerkende vegetatie in het gebied kan volgens verweerder worden voorkomen indien de route duidelijk wordt aangegeven en het niet toegestaan is van de route af te wijken. Voorts is als voorwaarde bij de vergunning bepaald dat de routepaaltjes zodanig geplaatst dienen te worden dat de groeiplaatsen van de Kievitsbloemen niet worden doorsneden. De sluiting van het pad gedurende de periode van 15 maart tot 15 juni betekent bovendien dat er geen recreanten in het gebied zijn in de bloeitijd van de Kievitsbloem. In de andere seizoenen zal deze bloem minder aantrekkingskracht op wandelaars hebben, waardoor de kans op afwijken van de route om de bloem te bekijken gering is. Appellanten hebben naar het oordeel van de Afdeling niet aannemelijk gemaakt dat de aan de vergunning verbonden voorwaarden ontoereikend zouden zijn om de betreding van de groeiplaatsen van de Kievitsbloem en de aantasting van de vegetatiekundige waarden van het gebied, zoveel mogelijk te voorkomen. Het standpunt van verweerder dat slechts sprake zal zijn van een beperkte aantasting van de vegetatiekundige waarden komt de Afdeling niet onredelijk voor.
De trekpont, steigers en de paaltjes vormen naar de mening van verweerder slechts een geringe visuele verstoring van het natuurschoon. De voorzieningen zijn niet zodanig van omvang dat zij het landschap domineren. Dit standpunt komt de Afdeling niet onjuist voor.
2.5.2. Gezien het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat verweerder bij de afweging van het belang van het behoud van de wezenlijke kenmerken van het natuurmonument tegen het belang van het mogelijk maken van het recreatief medegebruik van natuurgebieden in redelijkheid een zwaarder gewicht heeft kunnen toekennen aan laatstgenoemd belang.
2.6. De beroepen zijn ongegrond.
2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door dr. D. Dolman, Lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P.J.A.M. Broekman, ambtenaar van Staat.
w.g. Dolman w.g. Broekman
Lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 3 oktober 2001
12-388.
Verzonden:
Voor eensluidend afschrift,
de Secretaris van de Raad van State,
voor deze,